CC BY
63
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-1-167-170
ББК 67 © Е.И. Гайнутдинова, 2021
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ФАКТОР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Екатерина Ирековна Гайнутдинова, аспирант
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (117218, Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются проблемы правового регулирования миграционных потоков как фактор противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел; анализируются нормы российского миграционного права и законодательства. Отмечается деятельность органов внутренних дел по совершенствованию миграционного законодательства. Исследуются правовые источники, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации. Расширение миграционных процессов обосновывает необходимость развития законодательства в сфере миграции. Регулирование миграционных процессов — одно из основных направлений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Ключевые слова: миграция, коррупция, миграционное законодательство, правовое регулирование.
IMPROVEMENT OF MIGRATION LEGISLATION AS A FACTOR IN COMBATING CORRUPTION IN THE ACTIVITIES OF INTERNAL AFFAIRS BODIES
Ekaterina I. Gainutdinova, Post-Graduate Student
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation (117218, Moscow, ul. B. Cheremushkinskaya, d. 34) E-mail: [email protected]
Abstract. Problems of legal regulation of migration flows are considered as a factor of combating corruption in the activities of internal affairs bodies; norms of Russian migration law and legislation are analyzed. The activity of the internal affairs bodies to improve migration legislation is noted. Legal sources regulating migration processes in the Russian Federation are investigated. The expansion of migration processes justifies the need to develop legislation in the field of migration. Regulation of migration processes is one of the main directions of the Concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025. Keywords: migration, corruption, migration legislation, legal regulation.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гайнутдинова Е.И. Совершенствование миграционного законодательства как фактор противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел. Вестник Московского университета МВД России. 2021 ;(1):167—170.
ГУВМ МВД России в соответствии с Положением о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации1 осуществляет деятельность по противодействию коррупции в сфере миграционных правоотношений. Одним из способов противодействия коррупции в сфере миграции в деятельности органов внутренних дел является совершенствование миграционной правовой базы и упрощение административного регламента по предоставлению государственных услуг иностранным гражданам. Антикоррупционная деятельность органов внутренних дел основывается, прежде всего, на нормативно-правовых актах, которые нуждаются в периодической корректировке. От-
сюда формируется потребность в диагностике ведомственных нормативно-правовых актов для установления их соответствия по противодействию коррупции в органах внутренних дел.
Совершенствование миграционного законодательства охватывает отрасли международного, административного и уголовного права. Научно-исследовательские учреждения ОВД осуществляют антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов. МВД России принимает нормы, регламенти-
1 Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (док. опубл. не был) // СПС «КонсультантПлюс».
рующие антикоррупционное поведение сотрудника органов внутренних дел, закрепляет правовой статус сотрудника с учетом антикоррупционных требований. Нормативно-правовые акты, принятые ГУВМ МВД России по противодействию коррупции, размещаются на официальном сайте ГУВМ в сети Интернет. На официальном сайте ГУВМ в сети Интернет созданы разделы «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов» и «Противодействие коррупции». На постоянной основе функционирует «Горячая линия», куда иностранные и российские граждане могут сообщить об известных фактах коррупции в сфере миграции.
Эффективность антикоррупционной деятельности органов внутренних дел по совершенствованию миграционного законодательства может быть достигнута в результате комплекса применяемых организационно-правовых мер, где совершенствование законодательства представляется как один из основных способов противодействия. Неполнота и не системность миграционного законодательства, в частности ФЗ 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» создает риски для коррупционных правонарушений в сфере миграции. Деятельность ОВД России по совершенствованию подзаконных нормативных актов позволяет минимизировать количество коррупционных правонарушений в сфере миграции. Для ГУВМ МВД России необходимо принятие самостоятельной программы противодействия коррупции на основе специфики выполняемых задач. Деятельность ОВД, направленная на совершенствование миграционного законодательства, создает положительные факторы для реализации мигрантами своих прав и обязанностей. Вопросы совершенствования миграционного и антикоррупционного законодательства в сфере миграции являются предметом изучения и контроля рабочей группы ГУВМ МВД России.
На современном этапе наиболее эффективной формой воздействия на миграционные процессы является правовое регулирование, которое осуществляется на межгосударственном, внутригосударственном и региональном уровне. Миграционные процессы в Российской Федерации регулируются системой источников законодательства. Во главе этой системы находятся нормы международного права, признанные Российской Федерацией, затем следует
Конституция Российской Федерации как основной закон государства, далее отношения регулируются федеральными законами2, законодательством субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативными актами. Отдельные вопросы в регулировании миграционных процессов отнесены к полномочиям Президента Российской Федерации.
Отвечает ли миграционное законодательство России требованиям текущего момента? Ответ на этот вопрос отрицательный, так как действующее законодательство не отвечает интересам экономики и общественного развития государства. Миграционное законодательство должно быть скоординировано с существующей системой законодательства. Правовое регулирование иностранцев определяет совокупность и объем их прав и обязанностей на территории государства пребывания. Правовое регулирование обеспечивает соблюдение административного регламента при предоставлении услуг в сфере миграции, препятствует возможности оказания услуг иностранным гражданам в обход закона.
Аксиомой является тезис о том, что миграционное законодательство должно развиваться не бессистемно, хаотично, а напротив, должно развиваться всесторонне, с учетом развития и изменения общественных отношений3, где конечной формой развития миграционного законодательства видится принятие миграционного кодекса как регулятора самостоятельной сферы общественных отношений4. Принятие миграционного кодекса, согласно юридической технологии, сведет к минимуму наличие пробелов в миграционном законодательстве и позволит регулирование миграционных отношений выделить в самостоятельную отрасль права. Основная цель принятия Миграционного кодекса Российской Федерации состоит в систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом формирования механизма управления миграционными процессами.
Основными нормативными актами, образующими систему миграционного законодательства, вы-
2 Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
3 Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (док. опубл. не был) // СПС «КонсультантПлюс».
4 Там же.
ступают: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), Концепция государственной миграционной политики России (на 2019-2025 гг.), утверждена Указом Президента от 31 октября 2018 г. № 622.
Насущными правовыми проблемами по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации выступают:
♦ необходимость законодательного закрепления статуса, полномочий, функций и задач Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации(далее по тексту ГУВМ МВД РФ). На сегодняшний момент правовая основа деятельности ГУВМ МВД РФ регулируется подзаконным актом5;
♦ требуется конкретизировать задачи, функции и полномочия ГУВМ МВД РФ для эффективности управления в новых условиях и на перспективу. Надо законодательно разделить права и обязанности ГУВМ МВД РФ, что исключит неоднозначность правоприменения, и что отсутствует в настоящий момент;
♦ определение перечня вопросов, подлежащих разрешению только судом по миграционным вопросам, тем самым будет обеспечена судебная защита интересов России и лиц, участвующих в миграционном процессе;
♦ прямым результатом отсутствия государственной программы по адаптации является изоляция мигрантов от принимающего общества и рост негативного отношения к мигрантам со стороны населения.
Систему правового регулирования деятельности ГУВМ МВД РФ образуют также нормативно-правовые акты властного характера в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Система правового регулирования деятельности ГУВМ МВД РФ подразделяется на акты, относящиеся собственно к регулированию в сфере миграции [5, с. 109117] и на управленческие нормативные акты по вопросам организации деятельности, контроля и регулирования. Система нормативно-правовых актов,
регулирующих деятельность ГУВМ МВД РФ, определяет его функции, полномочия и компетенцию в миграционной сфере.
Действующую систему миграционного законодательства необходимо сделать понятной и простой для правоприменения органами исполнительной власти, обеспечить единство и согласованность норм, издаваемых в ее развитие. В совершенствовании правового регулирования миграционных отношений заинтересованы не только мигранты, но и большинство населения, так как миграционные процессы затрагивают их права и свободы.
Существенные пробелы законодательства сохраняются в вопросах установления личности иностранного гражданина, в случае утраты документов, применения процедуры выдворения, депортации, выдворения иностранных граждан, содержания их в специальных учреждениях, установления ограничения на въезд в Российскую Федерацию, отказы на выдачу разрешений на временное проживание, вида на жительство [2, с. 5-15]. Пробельность перечисленных фактов заключается в том, что законодатель не детализировал основание применения перечисленных решений допускается усмотрение должностного лица при принятии итоговых решений. Запрет на въезд в Российскую Федерацию могут устанавливать три субъекта: ГУВМ МВД, ФСБ и на основании судебного решения. Наличие широких дискреционных полномочий у должностных лиц по отношению к иностранным гражданам позволяет создавать коррупционные схемы при разрешении перечисленных вопросов.
Следующим блоком пробельности является неопределенность процедуры взаимодействия иностранных граждан с территориальными подразделениями ГУВМ МВД РФ. В настоящее время иностранный гражданин для постановки на миграционный учет, получения патента, разрешения на временное проживание вправе избрать один из трех вариантов поведения:
1) непосредственно обратиться в миграционную службу УМВД края, области, города;
2) обратиться в многофункциональный миграционный центр;
5 Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (док. опубл. не был) // СПС «КонсультантПлюс».
3) обратиться в посредническую организацию, которая поможет быстро и дорого подготовить документы для предоставления в ММЦ или в миграционную службу УМВД региона.
На наш взгляд, требуется законодательно закрепить простую процедуру обращения иностранного гражданина в миграционную службу, с пошаговым алгоритмом действий по каждому виду предоставляемой госуслуги. Пробельность законодательства, в том числе и миграционного, устраняется обновлением, совершенствованием и систематизацией законодательной базы.
В целом анализ действующего миграционного законодательства показал, что оно остается в значительной степени неточным, содержит ряд неопределенностей и пробелов, не обеспечивает адекватного обеспечения интересов трудящихся-мигрантов при подготовке документов, организации проживания, предоставлении социальных услуг, также не учитывает интересы работодателей в предоставлении им легализованной рабочей силы [6, с. 12-24]. Результативность деятельности ГУВД МВД России произ-водна от состояния правового регулирования и правоприменения миграционного законодательства.
Литература
1. Акименко П.А., Осокин Р.Б. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за противоправные деяния в сфере миграционных правоотношений // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. № 1 (24). С. 277-285.
2. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12 (216). С. 5-15.
3. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: Моногр. М., 2019.
4. Косарева В.В. Механизм правового регулирования в сфере миграционных отношений (теоре-
тико-правовой аспект) // Ленинградский юридический журнал. 2016. №4 (46). С. 74-83.
5. Степанов В.А. Актуальные проблемы законодательства в сфере миграции: пути решения // Вопросы управления. 2010. № 3 (12). С. 109-117.
6. Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права 2010. № 10. С. 12-24.
7. Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: Моногр. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2019.
References
1. Akimenko P.A., Osokin R.B. Problemy razgranic-heniya ugolovnoy i administrativnoy otvetstvennosti za protivopravnyye deyaniya v sfere migratsionnykh pravo-otnosheniy // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2016. № 1 (24). S. 277-285.
2. Andrichenko L.V. Problemy sistematizatsii mig-ratsionnogo zakonodatel'stva // Zhurnal rossiyskogo prava. 2014. № 12 (216). S. 5-15.
3. Andrichenko L.V., Plyugina I.V. Migratsionnoye zakonodatel'stvo Rossiyskoy Federatsii: tendentsii raz-vitiya i praktika primeneniya: Monogr. M., 2019.
4. Kosareva V.V. Mekhanizm pravovogo reguliro-vaniya v sfere migratsionnykh otnosheniy (teoretiko-pra-vovoy aspekt) // Leningradskiy yuridicheskiy zhurnal. 2016. №4 (46). S. 74-83.
5. Stepanov V.A. Aktual'nyye problemy zakonodatel'stva v sfere migratsii: puti resheniya // Voprosy upravleniya. 2010. № 3 (12). S. 109-117.
6. Khabriyeva T.Ya, Andrichenko L.V., Plyugina I.V. Dinamika razvitiya migratsionnogo zakonodatel'stva v sovremennoy Rossii // Zhurnal rossiyskogo prava 2010. № 10. S. 12-24.
7. Khabriyeva T.Ya. Migratsionnoye pravo: sravni-tel'no-pravovoye issledovaniye: Monogr. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossiyskoy Federatsii, 2019.
