CC BY
312
МВД РОССИИ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE MECHANISM OF REALIZATION OF THE
STATE MIGRATION POLICY
УДК 342.5
В.А. РЫЖИХ,
слушатель кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России, Россия, Москва) [email protected]
VLADIMIR A. RYZHIKH,
listener of department of state and legal disciplines (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow, Russia)
Аннотация: статья посвящена исследованию отдельных направлений административной реформы в части расширения полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации. Автор рассматривает ряд причин реформирования системы государственного управления в миграционной сфере. Предпринята попытка охарактеризовать отдельные функции Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в миграционной сфере, что и выступило в качестве основной цели статьи. Автор не ограничился изучением нормативно-правовой основы в исследуемой области. Обобщены статистические данные нескольких лет, характеризующие миграционную ситуацию в России, в том числе приведены показатели незаконной миграции, рассмотрены применяемые на практике меры государственного принуждения. Отдельное внимание уделено административному выдворению иностранного гражданина (лица без гражданства) за пределы российской территории, применяемому как в случаях несоблюдения правил въезда в Россию либо нарушения режима пребывания (проживания) в России, так и в случаях совершения иных административных правонарушений. Автор отмечает необходимость проведения кодификации миграционного законодательства. Сделанные выводы наглядно подтверждаются статистическими данными, размещенными на официальных сайтах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Ключевые слова: административная реформа, миграция, иностранные граждане, лица без гражданства, административное выдворение.
Для цитирования: Рыжих В.А. МВД России в механизме реализации государственной миграционной политики // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Пути-лина. 2018. № 3. С. 74-79.
Abstract: the article is devoted to the study of certain directions of the administrative reform in terms of expanding the powers of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. The author considers a number of reasons for reforming the system of public administration in the migration sphere. An attempt has been made to characterize some functions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and its territorial bodies for the development and implementation of state policy and regulatory and legal regulation in the migration sphere, which is the main objective of the article. The author did not confine himself to studying the regulatory and legal framework in the field under study. The statistical data of several years characterizing the migration situation in Russia are summarized, including the indicators of illegal migration, the measures of state coercion applied in practice are considered. Special attention is paid to the administrative expulsion of a foreign citizen (stateless person) outside the Russian territory, applied both in cases of non-compliance with the rules of entry into Russia or violation of the stay (residence) regime in Russia, and in cases of committing other administrative offenses. The author notes the need to codify migration legislation. The findings are
clearly supported by statistical data posted on the official websites of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation.
Keywords: administrative reform, migration, foreign citizens, stateless persons, administrative expulsion.
For citation: Ryzhikh V.A. The Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in the mechanism of realization of the state migration policy // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2018. № 3. P. 74-79._
Уже не один год в России осуществляется значительная корректировка структуры государственного управления, проводимая в рамках административной реформы. В одном из программных документов, изданном еще в 2003 году, предусматривалось несколько направлений административной реформы1, где указывалось на необходимость завершения процесса разграничения полномочий между властными структурами государства, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и др. Повышение результативности деятельности государственного аппарата отнесено к числу основных задач административной реформы, на что не раз обращали внимание ученые, в том числе в диссертационных работах2.
Согласимся с мнением Е.В. Заверткиной, А.В. Куракина и Д.В. Карпухина, что административная реформа не может иметь формальных ограничений во времени, поскольку структурные и организационные преобразования в системе публичного управления представляют собой перманентный процесс. Их следует осуществлять систематически с учетом актуальных проблем политического и экономического развития страны, а также совершенствования правовой базы и др. [1, с. 18].
Серьезному реформированию подверглась организация и функционирование органов внутренних дел. В связи с ограниченностью объема настоящей статьи остановимся подробнее на исследовании новых для МВД России полномочий в миграционной сфере, появившихся в результате упразднения ФМС России3.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046.
2 Пашковский Е.А. Административная реформа как повышение эффективности государственного управления в современной России: дис. ... канд. полит. наук. - Санкт-Петербург, 2013; Крымова Е.Н. Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. - Воронеж, 2009.
3 См.: Указ Президента Российской Федерации от
05.04.2016 № 156 (ред. от 15.05.2018) «О совершенство-
Как следует из содержания Указа Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (ред. от 03.05.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»4, на МВД России и его территориальные органы возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в миграционной сфере, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. В структуре МВД России создано Главное управление по вопросам миграции5. Оно относится к числу самостоятельных структурных подразделений центрального аппарата МВД России, деятельность которого направлена на обеспечение и осуществление в пределах возложенных на него полномочий функций МВД России по выработке, реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере миграции.
Нередко современные исследователи (например, О.В. Катаева [2, с. 4]) называют упразднение ФМС России с передачей ее функций МВД России новым этапом в формировании отечественной миграционной политики. Подобного рода реформирование было обусловлено различными причинами субъективного и объективного характера. Одной из причин исследователи называют неспособность ФМС России справляться с увеличившимися миграционными потоками, ставшими следствием сложной геополитической ситуации в сопредельной Украине. В частности, в 2016 году на миграционный учет было поставлено 14 337 084 иностранных гражданина и лица без гражданства, в 2017 году - 15 710
вании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 15. Ст. 2071.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.
5 Приказ МВД России от 15.04.2016 № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
227, а за период с января по май 2018 года исследуемый показатель составил 6 160 879 (в сравнении с аналогичным периодом 2017 года зафиксирован прирост на 685 333 случаев постановки на учет). Приведенная статистика весьма показательна и подтверждает динамику увеличения случаев постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства.
Более того, за период с января по май 2018 года, в сравнении с данными 2017 года, почти в два раза возросло количество иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых было принято решение об отказе в разрешении на въезд на российскую территории (с 64 712 до 120 348 человек)6. Сказанное свидетельствует о необходимости усиления государственного контроля и надзора в миграционной сфере.
Вторая причина была связана с недостаточно полным перечнем полномочий у ФМС России для осуществления розыска и задержания нелегальных мигрантов, которые подлежали административному выдворению, депортации [3]. Обратим внимание, что административное выдворение применяется в отношении иностранных граждан не только в случаях нарушения правил въезда в Россию либо режима пребывания (проживания) на российской территории (ст. 18.8 КоАП РФ7), но и в случаях совершения иных административных правонарушений, например, предусмотренных ч. 5 ст. 5.26, ч. 2 ст. 6.8, ч. 2 ст. 6.9, ч. 2 ст. 6.13, ч. 2 ст. 6.16.1, ст. 18.10 КоАП РФ и др. Например, ст. 18.10 КоАП РФ предусматривает административную ответственность в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы России или без такового, к которой привлекаются иностранные граждане или лица без гражданства, осуществляющие на российской территории незаконную трудовую деятельность. Однако, как не раз подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, в случае принятия решения об административном выдворении должны учитываться характеристика личности иностранного гражданина, семейное положение, длительность его проживания в России, род занятий и профессия, материальное положение и др. [4, с. 239-240]. В противном случае административное выдворение иностранного гражданина можно расценивать как чрезмерное ограничение права на уважение частной жизни, несоразмер-
6 Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: httpsV/мвд.рф
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
ное целям административного наказания8. Всего в 2017 году в суды общей юрисдикции поступило 26 814 дел данной категории, из которых 26 789 дел было рассмотрено. Административному наказанию было подвергнуто 24 600 лиц. В 19 516 случаях было применено административное выдворение, что подтверждает значимость данного полномочия в миграционной сфере9.
Недостаточность названных выше полномочий вынуждала ФМС России обращаться к сотрудникам МВД России за помощью и нередко приводила к снижению эффективности деятельности ФМС России из-за увеличения сроков реализации на практике данных полномочий.
В качестве самостоятельной причины можно назвать также необходимость исключения дублирования контрольных полномочий различных ведомств в отношении оценки законности режима пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства на российской территории. А такое дублирование, как мы уже отмечали ранее в настоящей статье, противоречит концепции административной реформы.
Ученые-теоретики и практические работки, обосновывая целесообразность перераспределения функций в миграционной сфере, делают акцент на необходимости оптимизации структуры органов исполнительной власти [5, с. 26], а также подчеркивают тот факт, что МВД России под силу осуществить наиболее эффективную консолидацию правоохранительных функций в рамках центральной системы управления в целях обеспечения прав и свобод граждан и охраны общественного порядка [6, с. 30-31].
Сегодня в России принято значительное число законов и подзаконных правовых актов в области миграции10, составляющих в
8 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.2018 № 21-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Социалистической Республики Вьетнам Нгуен Чонг Хая» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 23. Ст. 3388; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.05.2017 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г. Мсхиладзе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 23. Ст. 3473.
9 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2017 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru
10 Концепция государственной миграционной политики
своей совокупности миграционное законодательство, носящее комплексный характер, что, по верному замечанию Л.В. Андриченко, обусловлено многогранностью отношений, которые складываются в процессе регламентации «перемещений населения» [7, с. 6].
Изучение и анализ названных ранее нормативных правовых актов позволяет говорить о том, что они прямо либо косвенно регулируют участие МВД России и его территориальных органов в реализации миграционной политики. Констатируем также обширный круг полномочий МВД России в области миграции, в том числе:
- определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
- принятие (отмена) решений по вопросам гражданства Российской Федерации. Так, за период с января по май 2018 года российское гражданство приобрели 104 163 лица11;
- выдача и замена гражданам Российской Федерации удостоверяющих их личность документов; оформление и выдача паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из России и въезда; учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина Российской Федерации. За обозначенный выше период гражданам Российской Федерации было оформлено 2 696 038 внутренних и 2 070 454 заграничных паспортов12;
- регистрация (учет) иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства (по месту пребывания). Полноценная реализация миграционной политики, по верному замечанию В.В. Болговой и Е.Е. Новопавловской, предполагает осуществление целого комплекса мероприятий, включая ведение миграционного учета, который направлен на то, чтобы сформировать условия, необходимые для реализации россий-
Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом Российской Федерации 12.06.2012) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351) (ред. от 01.07.2014) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р) (ред. от 10.02.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 54893 и др.
11 Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: httpsV/мвд.рф
12 Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: httpsV/мвд.рф
скими и иностранными гражданами на территории Российской Федерации своих прав и свобод и для исполнения ими обязанностей; выработать и реализовать государственную миграционную политику; собрать, обобщить и проанализировать сведения о перемещении иностранных граждан. Последнее направление необходимо в целях прогнозирования перемещений иностранных граждан, осуществления статистического наблюдения в области миграции, планирования развития отдельных российских регионов, управления в кризисных ситуациях и др. [8, с. 60];
- оформление приглашений на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства. Только в январе-мае 2018 года было оформлено 187 044 подобных приглашения13;
- оформление, выдача, продление срока дей-ствия,восстановление, аннулирование виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые находятся в России, выдача им разрешений на работу и патентов. За период с января по май 2018 года оформлено 94 260 виз, 47 856 разрешений на работу иностранным гражданам, из которых 10 716 иностранных граждан являются высококвалифицированными специалистами14, чья специальность, профессия представляет интерес для нашей страны и др.
Полагаем, что особый акцент следует сделать также на участии МВД России в нормотворчестве. При этом следует говорить не только о собственном, ведомственном правотворчестве, но и участии в разработке законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере внутренних дел. В качестве примера можно привести разработанный МВД России проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федераци-и»15, который предусмотрел введение балльной системы отбора мигрантов. Ее суть состоит в том, что на постоянное место проживания
13 Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: httpsV/мвд.рф
14 Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: httpsV/мвд.рф
15 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части совершенствования института вида на жительство в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. URL: http:// regulation.gov.ru/projects?type=Grid#
2018'3
ТРИБУНА
в Россию допускаются мигранты, набравшие определенное количество баллов по установленным критериям отбора. В Пояснительной записке к названному законопроекту было отмечено, что при его разработке учитывались интересы экономической и демографической политики Российского государства.
С определенной долей условности в отдельную группу можно объединить полномочия в сфере незаконной миграции, когда МВД России правомочно принять решение о депортации, нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в России, а также о неразрешении въезда на российскую территорию, о чем уже шла речь выше. Осознавая масштабы незаконной миграции и всю серьезность ее последствий, в последние годы авторы все чаще относят незаконную миграцию к числу угроз национальной безопасности России [9]. Подобный авторский подход базируется на положениях Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31.12.2015, в п. 22 которой презюмируется обострение угроз, которые связаны с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и иными проявлениями транснациональной организованной преступности16.
При всем обилии нормативных правовых актов в данной сфере говорить о совершенстве миграционного законодательства пока еще рано, на что обращено внимание и в ряде концептуальных документов. В частности, на необходимость продолжения работы над совершенствованием миграционного законодательства указано в Концепции демографи-
16 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
ческой политики Российской Федерации на период до 2025 года. В этой связи согласимся с мнением А.Н. Белогорцева, Л.И. Макаровой о необходимости изменения и дополнения законодательства в исследуемой сфере в части:
- совершенствования межведомственного взаимодействия;
- создания инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечения эффективной деятельности специальных учреждений, предназначенных для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, депортации;
- ужесточения ответственности за нарушение миграционного законодательства и др. [9, с. 180-181].
На государственном уровне необходимо уделить еще больше внимания вопросу о повышении привлекательности России для иностранных высококвалифицированных специалистов. Согласимся с мнением А.М. Васильева, И.Е. Коп-ченко, предлагающих выработать новые долгосрочные ориентиры в виде государственной концепции системного и комплексного управления миграцией [10, с. 6].
В завершение вышесказанного полагаем уместным констатировать, что в современных реалиях назрела объективная необходимость проведения кодификации миграционного законодательства, о чем не раз писали авторы [6, с. 31], приводя удачные зарубежные примеры (в частности, ряда стран Западной Европы [11, с. 35-38]). Полагаем, что в процессе кодификации миграционного законодательства особое внимание следует уделить регламентации места и роли МВД России в механизме реализации государственной миграционной политики.
Литература
1. Заверткина Е.В., КуракинА.В., КарпухинД.В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. 2018. № 1. С. 17-22.
2. Катаева О.В. Влияние реформирования миграционной системы Российской Федерации на формирование отечественной миграционной политики / Современные проблемы административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел. - Белгород, 2016. С. 3-6.
3. НовопавловскаяЕ.Е., Молочков А.А. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: от правовой регламентации к реалиям правоприменительной практики // Вопросы российского и международного права. 2016. № 8. С. 50-61.
4. Новопавловская Е.Е., Переверзев Е.А. Вопросы административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в практике конституционного судопроизводства // Бизнес. Образование. Право. 2016. № 4 (37). С. 238-242.
5. Сандугей А.Н. О генезисе государственной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. № 11. С. 26-31.
6. Андрейцо С.Ю., Булатов Р.Б., Орловский Е.А. О необходимости совершенствования миграционной политики России в целях защиты прав человека // Миграционное право. 2016. № 3. С. 30-33.
7. Андриченко Л.В. Миграционное законодательство в системе российского законодательства // Журнал российского права. 2018. № 3. С. 5-16.
ТРИБУНА
2018'3
8. Болгова В.В., НовопавловскаяЕ.Е. Правомерные цели и принципы миграционной политики в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2018. Т. 1. № 2. С. 58-65.
9. Белогорцев А.Н., Макарова Л.И. Правовые аспекты противодействия незаконной миграции и коррупции как угрозам национальной безопасности Российской Федерации // Закон и право. 2018. № 3. С. 179-181.
10. Васильев А.М., Копченко И.Е. Содержание административно-правового регулирования иммиграции // Миграционное право. 2017. № 4. С. 3-6.
11. Козлов В.Ф. Правовое регулирование миграционной безопасности в странах Западной Европы // Миграционное право. 2017. № 1. С. 35-38.
_ References _
1. Zavertkina E.V., Kurakin A.V., Karpuhin D.V. Problemy razgranicheniya funkcij federalnyh organov ispolnitelnoj vlasti kak itog administrativnoj reformy // Sovremennoe pravo. 2018. № 1. S. 17-22.
2. Kataeva O.V. Vliyanie reformirovaniya migracionnoj sistemy Rossijskoj Federacii na formirovanie otechestvennoj migracionnoj politiki / Sovremennye problemy administrativno-pravovogo regulirovaniya deyatelnosti organov vnutrennih del. - Belgorod, 2016. S. 3-6.
3. Novopavlovskaya E.E., Molochkov A.A. Administrativnoe vydvorenie za predely Rossijskoj Federacii inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva: ot pravovoj reglamentacii k realiyam pravoprimenitelnoj praktiki // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. 2016. № 8. S. 50-61.
4. Novopavlovskaya E.E., Pereverzev E.A. Voprosy administrativnogo vydvoreniya za predely Rossijskoj Federacii inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva v praktike konstitucionnogo sudoproizvodstva // Biznes. Obrazovanie. Pravo.
2016. № 4 (37). S. 238-242.
5. Sandugej A.N. O genezise gosudarstvennoj sistemy upravleniya migracionnymi processami v Rossijskoj Federacii // Administrativnoe pravo i process. 2016. № 11. S. 26-31.
6. Andrejco S.Yu., BulatovR.B., OrlovskijE.A. O neobhodimosti sovershenstvovaniya migracionnoj politiki Rossii v celyah zashity prav cheloveka // Migracionnoe pravo. 2016. № 3. S. 30-33.
7. Andrichenko L.V. Migracionnoe zakonodatelstvo v sisteme rossijskogo zakonodatelstva // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. № 3. S. 5-16.
8. Bolgova V.V., Novopavlovskaya E.E. Pravomernye celi i principy migracionnoj politiki v praktike Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii // Vestnik Volzhskogo universiteta imeni V.N. Tatisheva. 2018. T. 1. № 2. S. 58-65.
9. Belogorcev A.N., Makarova L.I. Pravovye aspekty protivodejstviya nezakonnoj migracii i korrupcii kak ugrozam nacionalnoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii // Zakon i pravo. 2018. № 3. S. 179-181.
10. Vasilev A.M., Kopchenko I.E. Soderzhanie administrativno-pravovogo regulirovaniya immigracii // Migracionnoe pravo.
2017. № 4. S. 3-6.
11. Kozlov V.F. Pravovoe regulirovanie migracionnoj bezopasnosti v stranah Zapadnoj Evropy // Migracionnoe pravo. 2017. № 1. S. 35-38.
(статья сдана в редакцию 11.07.2018)
