CC BY
56
УДК 342.951 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10103
ББК 67.401 © А.В. Константинов, М.В. Дульнев, 2019
Научные специальности: 12.00.14 — административное право; административный процесс; 12.00.01 — теория и история права и государств; история правовых учений
МИГРАЦИОННЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК РЕЗУЛЬТАТ СИСТЕМАТИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Алексей Владимирович Константинов, старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Максим Викторович Дульнев, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Проводится анализ возможностей разработки и принятия Миграционного кодекса Российской Федерации c учетом использования модельного законодательного акта (Миграционного кодекса) Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ; проанализированы некоторые проблемы систематизации миграционного законодательства.
Ключевые слова: кодификация, миграционная политика, миграционная стратегия, миграционное законодательство, миграционный кодекс.
MIGRATION CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A RESULT OF THE SYSTEMATIZATION OF MIGRATION LEGISLATION
Aleksey V. Konstantinov, senior lecturer of the department of administrative activities of the department of internal affairs Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Maksim V. Dulnev, lecturer of the department of administrative activities of the department of internal affairs Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. This article analyzes the possibilities for the development and adoption of the Migration Code of the Russian Federation, taking into account the use of a model legislative act (Migration Code) by the Interparliamentary Assembly of the CIS Member States, and also analyzes some problems of systematization of migration legislation.
Keywords: codification, migration policy, migration strategy, migration legislation, the Migration Code.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Константинов А.В., Дульнев М.В. Миграционный кодекс Российской Федерации как результат систематизации миграционного законодательства. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(2):203-206.
Разработка и принятие Миграционного кодекса Российской Федерации остается актуальной темой многих научных дискуссий, посвященных проблемам миграции. В условиях повышенной значимости управления миграционными процессами в Российской Федерации необходимо создание крепкой правовой основы для успешного реагирования на происходящие изменения в социальной и демографической сфере.
Произошедшие изменения в системе управления миграционными процессами привели к созданию в системе МВД России1 Главного управления по вопросам миграции МВД России, обеспечивающему и
осуществляющему в пределах своей компетенции функции по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции2.
Динамика принятия нормативных правовых актов в сфере миграции создает необходимый правовой материал для последующей их систематизации. Соз-
1 Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. N° 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
2 Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации».
дание единого нормативного акта, определяющего нормы реализации государственной политики РФ в миграционной сфере, повысило уровень регулирования миграционных процессов и возникающих в этой сфере отношений, а также правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.
В ходе осенней сессии Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ в Таврическом дворце состоялось заседание Постоянной комиссии по социальной политике и правам человека, участники которого рассмотрели проект модельного Миграционного кодекса для государств-участников СНГ.
В соответствии с п. 1.2 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств под модельным законодательным актом СНГ понимается законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей в установленном порядке в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств-участников Межпарламентской Ассамблеи по вопросам, представляющим общий интерес, приведения законодательства государств-участников Содружества в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках Содружества, и иными международными договорами, участие в которых государств-участников Содружества является весьма желательным для достижения общих целей.
В первую очередь, к модельным законодательным актам СНГ, в соответствии с указанным Положением, относится модельный кодекс СНГ, который определяется как систематизированный законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей с целью сближения правового регулирования однородных сфер общественных отношений в государствах Содружества.
Как указывает Е.В. Микова, создание модельного закона предполагает не определение общих контуров будущих нормативных актов, а разработку полноценного, сбалансированного документа с четкой формулировкой его будущих статей [6, с. 170]. При этом то значение, которое придается модельным законодательным актами СНГ по формированию правовой материи в государствах - участниках Содружества, хорошо подчеркивает А.С. Астафьева, которая указывает, что важнейшее преимущество
модельных норм состоит в том, что они рассчитаны на опережающее регулирование вопросов, не разработанных в достаточной степени в национальных законодательствах стран СНГ [5, с. 583].
Имплементация модельных законодательных актов во внутринациональное законодательство государств-участников СНГ, а в частности в российское миграционное законодательство, как на это обращает внимание Г.С. Лаптева, должно осуществляться с учетом имеющихся финансово-экономических возможностей, исторических традиций, особенностей демографической ситуации и прочих факторов.
Перспектива использования модельного Миграционного кодекса, разрабатываемого в рамках осуществления деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, может представляться в качестве ориентира для систематизации миграционного законодательства и достижения определенной унификации правового регулирования миграционных процессов.
Другим аспектом, на который стоит обратить внимание, является современное состояние в миграционном законодательстве. После передачи в МВД России государственных функций в сфере миграции активно продолжалась работа по совершенствованию правовых основ. На это обращает внимание начальник Главного управления по вопросам миграции МВД России О.Е. Кириллова, указывая на то, что были переработаны более 300 нормативных правовых актов, все административные регламенты по предоставлению государственных услуг в сфере миграции, а также проработан ряд законодательных инициатив, в том числе по упрощению порядка приобретения гражданства носителями русского языка, введению процедуры уведомления иностранного гражданина о пребывании в субъекте России, а также подготовлен проект нового закона об убежище в Российской Федерации. Также особо стоит подчеркнуть слова О.Е. Кирилловой о том, что к вопросу разработки и принятия Миграционного кодекса РФ «можно будет вернуться только после того, как все имеющиеся инициативы по созданию новых и совершенствованию существующих правовых моделей регулирования миграционных процессов будут завершены» [8].
Реализация имеющихся инициатив по совершенствованию миграционного законодательства происходит в рамках существующей Концепции госу-
дарственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом РФ от 13 июня 2012 г., что говорит о незавершенности процесса создания необходимого правового материала для разработки и принятия Миграционного кодекса РФ.
Интересным представляется мнение А.С. Прудникова о законодательных направлениях в сфере миграционной реформы согласно основным критериям реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 г., которые позволят в перспективе прийти к созданию единого кодифицированного акта, — Миграционного кодекса Российской Федерации. Все это позволило бы упорядочить и систематизировать основные категории и институты законодательства в сфере миграции; привести правовой понятийный аппарат и терминологию в сфере миграции в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; закрепить компетенцию органов государственной власти, местного самоуправления и административные процедуры в сфере миграции и др. [7, с. 67].
Гармоничное развитие и совершенствование миграционного законодательства осложняется, как подчеркивает Л.В. Андриченко, постоянным «раздуванием» содержания Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3], который носит системообразующий характер для всей системы миграционного законодательства, а также обеспечивает интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую систему. Л.В. Андриченко указывает, что по предмету регулирования Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» должен носить статусный характер, а по факту, наряду со статусными нормами, в нем содержатся нормы процедурного характера, например, затрагивающие порядок привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, порядок въезда в Российскую Федерацию для отдельных категорий иностранных граждан и их выезда за пределы территории Российской Федерации, порядок получения разрешительных документов и др. [4, с. 5-15].
С точки зрения более длительной перспективы подобная ситуация во многом приводит к разрушению системных свойств самого Федерального закона
от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и дисбалансу правовой материи в сфере миграции. Однако, данный закон может стать основой для комплексной систематизации миграционного законодательства и в рамках Миграционного кодекса РФ, выстроить четкую и эффективную систему законодательства с действующим инструментарием государственно-правового управления миграционными процессами.
Тенденции последних лет развития миграционного законодательства требуют дополнительных усилий, с одной стороны, а нахождение правильного баланса между законами и подзаконными актами, — с другой. Поддержание баланса закона и подзаконных актов в сфере миграции обеспечивает качественное улучшение системных связей внутри системы миграционного законодательства, что, несомненно, влияет на процесс реализации законов, на их непрерывное действие, выражающееся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям в сфере миграции.
В современных условиях необходимость установления системных связей в случае проведения кодификации миграционного законодательства диктуется в большей степени регулированием миграционных правоотношений нормами подзаконных актов, в том числе ведомственного характера. Процесс кодификации как один из видов систематизации миграционного законодательства будет осуществлен с учетом недавно принятых ведомственных нормативных правовых актов в системе МВД России. Таким образом, Миграционный кодекс РФ выступает в качестве необходимости обеспечения внутрисистемных связей и зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования, исходя из существующей концепции развития законодательства.
Литература
1. «Положение о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств» (принято в г. Санкт-Петербурге 14 апреля 2005 г. постановлением № 25-8 на 25-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея
государств-участников Содружества Независимых Государств. 2009. № 43. С. 447-459.
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
4. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12 (216). С. 5-15.
5. Астафьева А.С. Значение модельных законов Межпарламентской Ассамблеи СНГ для российской правотворческой и правоприменительной деятельности. В сб.: Современные тенденции развития права в условиях глобализации: сравнительно-правовой аспект: Мат. III Всерос. науч.-практ. конф. с между-нар. участием профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов. Симферополь, 2018. С. 582-587.
6. Микова Е.Б. Модельные законы о специализированных уполномоченных: значение, основные аспекты. В сб.: Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Н.В. Кешикова. Иркутск, 2013. С. 169-173.
7. Прудников А.С. О предполагаемой концепции миграционного кодекса Российской Федерации // Международный журнал конституционного и государственного права. 2017. № 4. С. 67-69.
8. Интервью ТАСС c начальником ГУВМ МВД России О.Е. Кирилловой. МВД: миграционный кодекс появится в России через семь лет // URL://-https://tass.ru/interviews/5566110
References
1. «Polozheniye o razrabotke model'nykh zakono-datel'nykh aktov i rekomendatsiy Mezhparlamentskoy
Assamblei gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Neza-visimykh Gosudarstv» (prinyato v g. Sankt-Peterburge 14 aprelya 2005 g. postanovleniyem № 25-8 na 25-om plenarnom zasedanii Mezhparlamentskoy Assamblei gosudarstv - uchastnikov SNG) // Informatsionnyy by-ulleten'. Mezhparlamentskaya Assambleya gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv. 2009. № 43. S. 447-459.
2. Kontseptsiya gosudarstvennoy migratsionnoy politiki Rossiyskoy Federatsii na period do 2025 g., utv. Prezidentom RF ot 13 iyunya 2012 g.
3. Federal'nyy zakon ot 25 iyulya 2002 g. № 115-FZ «O pravovom polozhenii inostrannykh grazhdan v Rossiyskoy Federatsii» // SZ RF. 2002. № 30. St. 3032.
4. Andrichenko L.V. Problemy sistematizatsii mig-ratsionnogo zakonodatel'stva // Zhurnal rossiyskogo prava. 2014. № 12 (216). S. 5-15.
5. Astafyeva A.S. Znacheniye model'nykh zakonov Mezhparlamentskoy Assamblei SNG dlya rossiyskoy pravotvorcheskoy i pravoprimenitel'noy deyatel'nosti. V sb.: Sovremennyye tendentsii razvitiya prava v usloviyakh globalizatsii: sravnitel'no-pravovoy aspekt: Mat. III Vse-ros. nauch.-prakt. konf. s mezhdunar. uchastiyem profes-sorsko-prepodavatel'skogo sostava, aspirantov i studen-tov. Simferopol', 2018. S. 582-587.
6. Mikova E.B. Model'nyye zakony o spetsializirovan-nykh upolnomochennykh: znacheniye, osnovnyye aspek-ty. V sb.: Problemy organizatsii organov gosudarstvennoy vlasti i mestnogo samoupravleniya: istoriya, teoriya, praktika i perspektivy: Sb. nauch. tr. / Otv. red. N.V. Ke-shikova. Irkutsk, 2013. S. 169-173.
7. Prudnikov A.S. O predpolagayemoy kontseptsii migratsionnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii // Mezh-dunarodnyy zhurnal konstitutsionnogo i gosudarstven-nogo prava. 2017. № 4. S. 67-69.
8. Interv'yu TASS c nachal'nikom GUVM MVD Rossii O.E. Kirillovoy. MVD: migratsionnyy kodeks poyavitsya v Rossii cherez sem' let // URL://https://-tass.ru/interviews/5566110
