CC BY
48
РЕГУЛИРОВАНИЕ
нн
ннн
ннн
нн □
В АДМИНИСТРАЦИИ СВЯЗИ
Совершенствование контроля и надзора в области связи
Переход от контроля технических параметров сетей связи к контролю качества услуг связи
К
О.А. ИВАНОВ,
заместитель руководителя Роскомнадзора, кандидат военных наук
то из нас не сталкивался с ситуацией, когда нужно позвонить по мобильному телефону, а связи нет, или уровень сигнала недостаточен для установления вызова, или вызов был установлен, а разговор затем неожиданно прерывался?
Справедливости ради нужно сказать, что за последнее время ситуация с покрытием подвижной связью в нашей стране улучшилась. Уже сложно найти место в густонаселенных районах, где «не ловит» мобильный телефон. Однако нередки случаи, когда и в отдельных домах городов-миллионников отсутствует нормальный для комфортного общения уровень сигнала.
На рис. 1 показано соотношение категорий всех поступающих в Роскомнадзор жалоб на услуги подвижной радиотелефонной связи. Данные диаграммы показывают, что в процентном соотношении жалобы поступают именно на качество услуг связи и их навязывание.
Рассылка ЭМЭ-сообщений рекламного характера без согласия абонента 14%
Предоставление контент-услуг без предупреждения о
размере платы, списание денежных
средств за не предоставленные контент-услуги 1%
Непричастность абонента к договору, по которому выставлен счет 15%
Несогласие абонента с
суммой выставленного счета
Рис. 1. Общее количество обращений граждан с жалобами на действие операторов подвижной радиотелефонной связи в 2012 г.
В 2011-2012 гг. существенно увеличилось количество обращений пользователей в Роскомнадзор с жалобами на качество предоставляемых им услуг связи. Если раньше ежегодный прирост таких обращений от физических и юридических лиц составлял лишь единицы процентов, то сейчас в среднегодовом выражении он достигает 12%, а в отдельные периоды - 43%. Так, около четверти всех жалоб на операторов подвижной радиотелефонной связи связано с низким качеством предоставляемых ими услуг.
В статье рассказывается о том, какие меры принимаются Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по исправлению сложившейся ситуации
Вопросы качества услуг связи регулярно обсуждаются общественностью и отраслевым сообществом. Однако, несмотря на многочисленные статьи и выступления, в этой области остается большое количество нерешенных проблем, одной из которых является отсутствие должной нормативной базы. Объясняется это тем, что на этапе либерализации регулирования телекоммуникаций в период с конца 1980-х до начала 1990-х годов Евросоюз, а затем и Россия при принятии Федерального закона «О связи» вывели из правового поля регулирования вопросы качества оказываемых услуг связи, отдав их на откуп кон-
Функционирование
сети связи -19%
Отсутсвие связи
Изменение условий
договора или тарифного плана в одностороннем порядке
Оказание дополнительных
_платных услуг без
акцепта 30%
В АДМИНИСТРАЦИИ СВЯЗИ ВВВ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
курентному рынку телекоммуникаций. К сожалению, надежды регуляторов не оправдались, так как основным фактором на рынке современных услуг связи стала ценовая конкуренция, а по отдельным услугам в большинстве случаев - монополизация.
В связи с этим задача обеспечения качества услуг связи для операторов стала одной из приоритетных, отражающейся на их взаимоотношениях с другими операторами, поставщиками услуг, корпоративными и массовыми клиентами (физическими лицами).
Регулятор как гарант защиты прав потребителя
При оказании оператором услуг связи другим операторам, поставщикам услуг, а также корпоративным клиентам задача обеспечения качества этих услуг может решаться на принципах договорных отношений (саморегулирования) путем заключения двусторонних соглашений об уровне обслуживания (SLA), поэтому непосредственное участие регулятора не требуется, поскольку урегулирование претензий сторон происходит рыночными методами.
Что касается оказания услуг связи массовым клиентам, то здесь возникает необходимость в участии регулятора как гаранта защиты прав потребителя. Ключевым же вопросом становится обеспечение контроля качества оказываемых услуг связи, решение которого требует введения соответствующего механизма. Этот механизм позволит обеспечить стимулирование развития конкуренции на рынке услуг связи и избежать ценовых войн, приводящих к резкому снижению тарифов на услуги, их рентабельности, и оказанию услуг на уровне себестоимости. Это, в свою очередь, приведет к сокращению инвестиций в инфраструктуру и одновременно - к снижению качества предоставляемых услуг связи. Данная ситуация с большой долей вероятности может негативно повлиять на устойчивость и целостность сети связи в целом, что является уже стратегическим риском для отрасли.
На сегодняшний день в соответствии с действующей нормативно-правовой базой Роскомнадзор предъявляет к операторам связи ряд требований по соблюдению лицензионных условий, построению систем связи, сопряжению их элементов, прохождению трафика и его маршрутизации, а также по многим другим параметрам. И хотя эксперты считают, что отрасль в целом оказалась «зарегулированной», однако по большому счету предмет регулирования отрасли имеет весьма опосредованное влияние на достижение его конечной цели - обеспечение пользователей качественными услугами связи.
Задачи Концепции, разработанной Роскомнадзором
Несомненно, в существующей схеме регулирования есть определенные резервы по предотвращению снижения качества услуг. К ним относятся: использование механизмов саморегулирования отрасли, постоянный мониторинг разработки и внедрения перспективных технологий, упреждающая корректировка нормативно-правовой базы. Правда, это, скорее, полумеры, которые не решают проблемы.
В этой связи Роскомнадзор в 2012 г. организовал разработку проекта «Концепции организации системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации» (далее - Концепция). В рамках данной работы были решены следующие задачи: => проведена оценка международного опыта регулирования и стандартизации качества оказания услуг связи (на примере стран ЕС, США и др.); => осуществлен анализ лучших международных практик по обеспечению качества оказания услуг связи; => проведена оценка текущего состояния контроля качества услуг связи в Российской Федерации; => осуществлен анализ действующего российского законодательства в сфере контроля качества оказания услуг связи и общих подходов к их стандартизации в Российской Федерации; => разработан проект «Концепции организации системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации». Остановимся подробнее на каждой из задач. В соответствии с отчетом «Quality of services monitoring. International practices», опубликованным МСЭ в ноябре 2011 г., постоянно растет число стран, осуществляющих мониторинг качества услуг связи. Если в 2006 г. их было 50, то в 2010 г. - уже 136, включая страны Европы, Северной и Южной Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона, СНГ, Африки и арабские страны (см. рис. 2).
В большинстве стран мониторинг качества услуг связи проводится по следующим видам: => услуги фиксированной связи; => услуги подвижной связи; => услуги доступа в Интернет; => универсальные услуги связи (за исключением стран Европы, в которых требования предъявляются к операторам универсальных услуг). При этом обязательства по обеспечению данного мониторинга возлагаются на операторов сетей фиксированной и подвижной связи, универсальных услуг связи/операторов доступа, виртуальных сетей связи, операторов, занимающих существенное положение на рынке, а также на поставщиков услуг.
№ 2 • 2013 ВеВДКАЧЕСТВА
РЕГУЛИРОВАНИЕ
BBS В АДМИНИСТРАЦИИ СВЯЗИ
S3
Рис. 2. Динамика количества стран, осуществляющих мониторинг качества услуг
Международная практика по обеспечению качества услуг связи
В соответствии с требованиями Международного союза электросвязи (ITU) и Европейского института стандартизации в области телекоммуникаций (ETSI) параметры качества предоставляемых услуг (количественные и качественные) должны достаточно просто измеряться и оцениваться, быть удобными для аудита и иметь стандарты для сравнения.
В международных стандартах ITU при определении качества услуг связи используются такие основные терминов, как «качество предоставления услуги (QoS)» и «качество функционирования сети (NP)». Качество предоставления услуги связи трактуется как степень удовлетворения пользователя этой услугой, а качество функционирования сети определяется как способность участка сети обеспечить выполнение функций соединения пользователей для установления связи между ними.
Известно, что операторы связи самостоятельно проводят исследования качества оказываемых ими услуг связи с привлечением абонентов, и они же инициируют независимые исследования с привлечением экспертных организаций. Как правило, такие исследования имеют не системный, эпизодический характер, проводятся по оригинальным методикам, и при этом зачастую используются несертифицированные средства измерений. В основном контролируются технические параметры сигнала связи, и не учитывается главный критерий оценки качества услуг - степень удовлетворенности клиента, пользователя услуг. Для контроля степени удовлетворенности пользователя используются разного рода маркетинговые исследования.
У операторов связи есть специальные внутренние параметры оценки качества услуг связи. В подвижной радиотелефонной связи такими параметрами являются: => процент успешно установленных соединений; => процент обрывов связи;
=> время установления соединения; => скорость передачи данных.
Российский подход к регулированию качества предоставляемых услуг связи
На сегодняшний день в России нет обязательных к выполнению нормативно-правовых актов, регулирующих качество предоставления услуг связи.
Если говорить об общепринятых критериях, то на настоящий момент они не определены. Современный подход к регулированию качества предоставляемых услуг изложен в серии выпущенных Росстандартом ГОСТов (всего 11 стандартов), которые введены в действие с 01.01.2011 г.
Основной из них - ГОСТ Р 53724-2009 «Качество услуг связи. Общие положения», а остальные 10 ГОСТов относятся к показателям качества конкретных видов услуг связи (услуги телефонной связи, передачи данных, сотовой связи и др.).
Несмотря на то что приведенные национальные стандарты РФ на сегодняшний день являются единственными нормативными документами в области качества услуг связи, они имеют ряд недостатков с правоприменительной точки зрения. Отметим некоторые их них: => в них имеются внутренние противоречия и расхождения с другими отечественными и международными нормативными документами, например, в части несоответствия терминологии, дублирования видов услуг;
они не содержат норм на показатели качества услуг связи (то есть не могут быть проконтролированы); носят рекомендательный характер; не включены ни в одну систему добровольной сертификации услуг связи и систему управления качеством услуг связи.
Роскомнадзор и операторы связи заинтересованы в установлении нормативной базы, которая четко определяла бы нормативы и методики определения качества связи. Разработанный проект Концепции является тем документом, на основе которого, как мы надеемся, будут в дальнейшем выстраиваться регламенты деятельности Роскомнадзора и участников рынка.
В процессе работы над Концепцией был решен ряд важных задач. В частности, разработаны:
понятийный аппарат функционирования системы государственного контроля(надзора)качества оказания услуг связи в Российской Федерации; модель функционирования системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи
В АДМИНИСТРАЦИИ СВЯЗИ Ш
РЕГУЛИРОВАНИЕ
в Российской Федерации с обоснованием необходимости создания системы государственного контроля качества услуг связи, а также состава ключевых игроков, их роли и подхода к реализации задачи государственного надзора качества услуг связи; => требования к составу и содержанию нормативной базы для поддержания функционирования системы государственного контроля качества услуг связи, в том числе к нормативной документации, определяющей требования к предоставляемым услугам связи; составу и методике измерения контроля качества услуг связи; типовому соглашению об уровне обслуживания для услуг связи и типовому регламенту по обеспечению функционирования системы контроля качества услуг; => принципы организации системы контроля качества оказания услуг в сетях операторов связи, включающие в себя основные задачи и цели этой системы; ее роль в сетях операторов связи и в системе государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации; принципы построения и функционирования системы контроля качества оказания услуг связи; архитектуру решения контроля качества услуг связи; требования к средствам измерения и контроля качества оказания услуг связи, а также к SLA и порядку контроля SLA; => подходы к установлению показателей качества предоставления услуг связи и определения обязательных для соблюдения норм на данные показатели при предоставлении услуг связи; => принципы измерения и контроля качества оказания услуг связи в Российской Федерации в сетях фиксированной телефонной связи, подвижной радиотелефонной связи, спутниковой связи, сети передачи данных, сетях эфирного и кабельного вещания; => план мероприятий по реализации «Концепции организации системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации» с указанием нормативных документов, которые необходимо разработать в целях ее реализации.
Взаимодействие Роскомнадзора, операторов и абонентов
Система контроля качества услуг связи представляет собой комплекс организационно-технических решений, обеспечивающих контроль за соблюдением установленных требований к качеству услуг, оказываемых операторами связи, систематизацию процедур расчета показателей качества услуг связи и измерений их параметров на действующих сетях связи и сравнения со значениями, установленными в нормативных правовых актах.
Функционирование системы контроля качества услуг связи подразумевает взаимодействие трех участников: Роскомнадзора, операторов связи и абонентов (рис. 3).
Предполагается, что Роскомнадзор будет обеспечивать три составляющие системы:
1) подсистему оборудования измерений;
2) подсистему баз данных;
3) специализированный \МеЬ-портал.
К функциям Роскомнадзора в этой системе относятся: => контроль соблюдения операторами связи установленных требований к показателям качества услуг связи; => проведение измерений параметров качества услуг
связи, в том числе по факту обращений граждан; => выявление нарушений, формирование предписаний
об их устранении; => ведение базы данных, содержащей статистику показателей качества услуг на сетях разных операторов связи и опубликование периодических отчетов; => ведение шеЬ-портала, содержащего информацию о показателях качества услуг связи на сетях разных операторов связи и рейтинг операторов связи; => предоставление абонентам инструмента для тестирования значений качества услуг связи; => взаимодействие с другими органами исполнительной власти, включая Роспотребнадзор, в части рассмотрения обращений граждан по фактам нарушения установленных требований к качеству услуг связи. К функциям оператора связи относятся:
- мониторинг качества услуг связи;
- формирование периодических отчетов по показателям качества услуг и передача их в базу данных Ро-скомнадзора;
- опубликование информации по параметрам качества услуг связи на своем шеЬ-портале.
Кроме этого, функционирование системы контроля качества услуг связи подразумевает предоставление Ро-скомнадзором абонентам инструмента, с помощью которого они самостоятельно могут оценивать показатели качества оказываемых им услуг связи, например, скорости передачи данных для услуг широкополосного доступа. Такой инструмент также может использоваться для:
- оценки выполнения различных программ по внедрению и развитию услуг связи путем сбора статистики о реальных показателях качества услуг, достигаемых на действующих сетях связи,
- оценки потребительских свойств услуги, путем участия потребителей в опросах.
План действий
Предлагается последовать зарубежному опыту и, в первую очередь, построить в России систему для кон-
№ 2 • 2013 ВеВДКАЧЕСТВА
РЕГУЛИРОВАНИЕ
зз: зз: зз
з
В АДМИНИСТРАЦИИ СВЯЗИ
троля качества основных «инфраструктурных» услуг связи, расширив их перечень на последующих этапах, предусматривающих разработку соответствующих методик измерений:
=> услуг фиксированной телефонной связи; => услуг подвижной связи; => универсальных услуг; => услуг телематических служб (услуг доступа в Интернет);
=> услуг телерадиовещания.
Анализ мирового опыта говорит о том, что показатели и параметры качества услуг связи должны быть понятны абоненту, характеризовать услугу «из конца в конец», а не на отдельном участке, а также быть представлены в виде параметров, которые оператор связи может протестировать, а потребитель услуг оценить.
Показатели качества предоставляемых услуг связи будут конкретизированы при разработке программ и методик проведения контроля их параметров. При этом внесению в нормативно-правовые акты подлежат показатели и параметры, прошедшие общественное обсуждение с операторами связи и пользователями услуг.
Проект «Концепции организации системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации» предполагает принятие следующих норм:
=> перечень показателей качества услуг связи, обязательных для включения в договора на оказание услуг связи и правила предоставления услуг; => методики оценки качества услуг связи в сетях связи
(с учетом применяемых технологий); => административные регламенты Роскомнадзора по проведению проверок фактов обращений граждан относительно нарушений показателей качества услуг связи;
=> отраслевые своды правил, устанавливающие требования к нормам на показатели качества услуг связи.
Разработка методик контроля качества услуг связи -это отдельный, очень непростой вопрос.
Во-первых, методики контроля должны обеспечивать максимальный охват показателей качества услуг. Методики должны позволять оценивать параметры не только качества функционирования сети, но и качество предоставления услуги. При этом многие характеристи-
ки требуют статистической обработки или имеют субъективную направленность.
Во-вторых, разрабатываемые методики не должны быть слишком громоздкими. Они призваны обеспечивать контроль качества услуг в пределах тех временных и ресурсных нормативов, которые существуют в органах надзора на сегодняшний день. При этом основные измеряемые параметры должны быть доступны для контроля и операторам и абонентам.
Конечно, наиболее очевидным шагом было бы включение требований по качеству в лицензионные условия операторов связи и, впоследствии, - в договора операторов с абонентами. Этот путь мы подробно обсуждали в ходе работы на прошедшем в начале апреля XXIV Международном конгрессе «Информационно-коммуникационные технологии. Качество услуг и управления», и пришли к выводу, что движение в данном направлении не даст быстрого эффекта, так как естественная замена действующих на сегодняшний день абонентских договоров займет слишком много времени. Кроме того, многие лицензии на предоставление услуг связи получены операторами в ходе конкурсных процедур, и внесение в них изменений не допускается нормами действующего законодательства. Поэтому наиболее целесообразным является внесение изменений в правила предоставления услуг, которые утверждаются соответствующими постановлениями Правительства РФ. Разработанные методики контроля качества услуг связи могли бы быть добавлены к правилам в качестве приложений.
На сегодняшний день завершена разработка 15 методик оценки качества услуг связи, содержание которых обсуждается экспертной группой. Далее предстоит общественное обсуждение и включение их в правила предоставления услуг. Объем работ довольно значительный, но по существующим планам он должен быть завершен до конца текущего года. ■
