CC BY
46
Основные направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности
в сфере связи
O.A. ИВАНОВ,
заместитель руководителя Роскомнадзора, кандидат военных наук
В 2012 г. продолжалось динамичное развитие рынка телекоммуникационных и информационных технологий, отмечался значительный рост числа радиоэлектронных средств (РЭС), использующих перспективные цифровые методы обработки сигналов.
Общее количество действующих на территории Российской Федерации РЭС и высокочастотных устройств (ВЧУ) за 2012 г. увеличилось на 7,3% и составило 1 721 863 единиц. Ожидается, что в 2013 г. численность РЭС и ВЧУ может достигнуть значения 1 млн 900 тыс.
По сравнению с 2011 г. существенно увеличилось (на 22,3%) использование диапазона частот 300-3000 МГц в интересах подвижной радиотелефонной связи, телевидения и радиовещания, беспроводного широкополосного доступа и технологической радиосвязи.
В прошедшем году сохранялась значительная неравномерность распределения численности РЭС и ВЧУ по территории РФ (так, количество РЭС и ВЧУ в Центральном федеральном округе было почти в 4 раза больше, чем в Дальневосточном).
По сравнению с 2011 г. доля технологии GSM уменьшилась с 74 до 67%; на 6% возросла удельная доля РЭС 3-го поколения (UMTS); технология LTE за год смогла занять 1% рынка.
Кроме того, относительно прошлого года на 69% возросло количество передатчиков цифрового телевизионного вещания, в том числе у ФГУП «РТРС» - в 2,2 раза.
Статья подготовлена по материалам доклада, с которым автор выступил на заседании Коллегии Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, прошедшей 14 мая 2013 г.
тельной, регистрационной и контрольной деятельности. В целях упрощения и ускорения разрешительной деятельности в 2012 г. Роскомнадзором отработан полный цикл выдачи разрешений на использование радиочастот и радиочастотных каналов в электронной форме.
Заявитель, войдя под своим логином и паролем в личный кабинет на Едином портале государственных и муниципальных услуг, открывает по ссылкам соответствующую форму заявки, заполняет ее и направляет на рассмотрение.
Далее заявка автоматически поступает в Единую информационную систему Роскомнадзора, в которой осуществляется весь комплекс работ по ее рассмотрению, и выдаче разрешения с использованием электронной цифровой подписи. С начала 2013 г. выдано в электронном виде более 30% от всего объема полученных заявителями решений службы. В 2012 г. этот показатель составлял менее 5%.
Подписанные файлы разрешений, а также выписок из приказов Роскомнадзора пока рассылаются операторам по электронной почте.
После полной реализации функционала Единого портала государственных и муниципальных услуг разре-
ЕЖЕГОДНАЯ ПЛАТА
РАЗОВАЯ ПЛАТА
ЕЖЕГОДНАЯ ПЛАТА ЗА ПЕРВЫЙ ПЕРИОД ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЧС
то состоянию нишшг/
14 67 4 млн
108В млн
608,820 млн
Оказание государственных услуг по присвоению радиочастот в электронной форме
Таким стремительным изменениям в отрасли должны соответствовать и регу-ляторные меры, в том числе в разреши-
ВНЕСЕНО В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ
16/ млрд
Количество РИЧ для внесения платы » 153 тыс.
Рис. 1. Результаты обеспечения платности радиочастотного спектра, руб.
шения в электронном виде будут направляться в кабинет заявителя на портале и передаваться ему полностью в электронном виде. Надеемся, что при этом количество подаваемых через Единый портал заявок резко возрастет.
В целях обеспечения радиочастотным ресурсом крупных международных спортивных и общественно значимых мероприятий (таких как Олимпиада 2014 г. в Сочи и другие) реализована упрощенная процедура выдачи временных разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов.
Для оптимизации процесса подачи радиочастотных заявок предусмотрена особая форма их заполнения, снижающая вероятность возникновения ошибок и не требующая глубоких технических знаний. Алгоритм прохождения заявок максимально упрощен: от подачи заявки до выдачи РИЧ проходит не более 10 рабочих дней.
После отработки данного функционала на указанных мероприятиях Роскомнадзор рассмотрит вопрос возможной адаптации этой процедуры для всех пользователей радиочастотным спектром.
Реализация постановления Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы»
Важнейшей и очень непростой задачей в 2012 г. было выполнение функций Роскомнадзора как администратора платежей за использование радиочастотного спектра в федеральный бюджет, а также обеспечение контроля за полнотой и своевременностью поступления платы.
Сумма ежегодной платы за использование радиочастотного спектра, которую планировалось перечислить в федеральный бюджет в 2012 г., составляла около 15 млрд руб. (рис. 1). Перечислено более 16 млрд руб. Казалось бы - неплохой результат. Но если посмотреть в подробности процесса и оценить регулирующий эффект от внедрения платы, то возникает много вопросов.
Практика применения методики платы за спектр показала, что в первом полугодии 2012 г. наблюдалась отрицательная динамика развития сетей связи у операторов подвижной радиотелефонной связи по причине массового отказа операторов связи от частотных назначений (рис. 2).
Основным аргументом являлась необходимость оптимизации сетей радиосвязи, сокращения количе-
Рис. 2. Динамика отказов операторов от частотных назначений
ства используемых радиочастот, плата за которые устанавливается (в настоящее время) применительно к каждому выдаваемому разрешению на использование радиочастот или радиочастотных каналов. И хотя ситуация к концу года выровнялась, данная тенденция отрицательно сказалась на качестве услуг связи, предоставляемых населению.
Анализ поступлений в федеральный бюджет платы за использование радиочастотного спектра показал, что для различных пользователей одних и тех же диапазонов радиочастот для применения РЭС одной и той же технологии на одной территории субъекта Российской Федерации реальная стоимость 1 МГц порой отличается в несколько раз. Фактически оператор вносит большую плату за качество связи.
Это послужило основанием для выработки предложений по реализации ресурсного подхода при определении размера платы за спектр. Суть предложений - для радиотехнологий ПРТС перейти от установления платы по выданным разрешениям, к установлению платы применительно к полосе радиочастот, выделенной оператору связи применительно к каждому субъекту Российской Федерации (рис. 3). При расчете платы, исходя из полосы, а не отдельных частотных присвоений, количество базовых станций не будет влиять на итоговую сумму. Наоборот, операторам будет невыгодно формально подходить к вопросу запуска сети в одном регионе и устанавливать одну базовую станцию.
Это должно привести к улучшению ситуации с качеством услуг, способствовать устранению цифрового неравенства, ликвидировать некоторых «бумажных» операторов, которые, зарегистрировав всего одну РЭС, «держат» спектр в целом регионе или вообще на территории страны.
Разработка и реализация Концепции системы контроля качества услуг связи
Отдельно следует остановиться на задачах по совершенствованию нормативного регулирования в отрасли связи.
Действующая методика Размер ЁП, установленный на 01.05.2013, млн.руб.
Новая методика
Размер ЕЛ, рассчитанный по полосам радиочастот, млн,руб.
ыДФО ыПФО ЫСЗФО всею
ЫУЗСЮ ы ЦФО ыЮФО
РАЗМЕР ЕЖЕГОДНОЙ ПЛАТЫ ПО ТЕРРИТОРИИ РФ
14065,56
РАЗМЕР ЕЖЕГОДНОЙ ПЛАТЫ ПО ТЕРРИТОРИИ РФ
16 796,64
Рис. 3. Новая система расчета платы
Нормативная база в области связи, по нашему мнению, не успевает за темпами развития отрасли. Исключительно технологическое регулирование в условиях конвергенции технологий и услуг уже не отвечает требованиям времени. В то же время на сегодняшний день в России отсутствуют обязательные к выполнению нормативные правовые акты, регулирующие качество предоставления услуг связи.
Осознавая это, летом 2012 г. Роскомнадзор приступил к разработке новой системы контроля качества предоставления услуг связи - проекта «Концепции организации системы государственного контроля (надзора) качества оказания услуг связи в Российской Федерации».
Введение механизма контроля качества оказываемых услуг связи позволит обеспечить стимулирование развития конкуренции на рынке услуг связи и избежать ценовых войн, приводящих к резкому снижению рентабельности и оказанию услуг на уровне себестоимости. Это, в свою очередь, приводит к сокращению инвестиций в инфраструктуру и одновременно к снижению качества предоставляемых услуг связи. Данная ситуация с большой долей вероятности может негативно повлиять на устойчивость и целостность сети связи, что является уже стратегическим риском для отрасли.
Разработанный проект концепции - это тот документ, на основе которого, как мы надеемся, в дальнейшем будет выстраиваться регламент деятельности Роскомнадзора и участников рынка.
Система контроля качества представляет собой комплекс организационно-технических решений, обеспечивающих контроль за соблюдением установленных требований к качеству услуг, оказываемых операторами связи, систематизацию процедур расчета показателей качества услуг связи и измерений параметров качества услуг на действующих сетях связи и сравнения их со значениями, установленными в нормативных правовых актах.
Предполагается, что функционирование данной системы будет возможно при взаимодействии Роскомнадзора, операторов связи и абонентов.
На сегодняшний день завершена разработка 15 методик оценки качества услуг связи. Они включают в себя две составляющие оценки, соответствующие международным нормам: качество предоставления услуги ((ЗоБ) и качество функционирования сети (№).
В настоящее время их содержание рассматривается экспертной группой. Далее предстоит общественное обсуждение и, как предлагается, включение методик в правила предоставления услуг. Объем работ - довольно значительный, но, согласно планам, он должен быть выполнен до конца года.
Законодательные инициативы Роскомнадзора в сфере связи
Предложения Роскомнадзора по внесению изменений в осуществление контрольно-надзорной деятельности носят комплексный характер. Основная тенденция - сокращение административной нагрузки на добросовестных операторов с одновременным усилением санкций к нарушителям.
Рассмотрим только некоторые из наших инициатив.
Сокращение видов лицензируемой деятельности в области связи. Количество видов лицензий должно сократиться с сегодняшних 20 до 3-5 единиц.
Одновременно подготовлен ряд предложений по внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих наложение на операторов связи «оборотных» штрафов за невыполнение в срок предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области связи и лицензионных условий.
В случае выявления у операторов связи нарушений сегодня выдается предписание об устранении их к определенному сроку. Если они не будут устранены к этому времени, оператор связи рискует лишиться лицензии, что может привести к тому, что пострадает абонент. Именно поэтому Роскомнадзор предлагает в случаях, влияющих на целостность и устойчивость единой сети электросвязи Российской Федерации, после повторной проверки выносить штрафы в процентах от годовой выручки за услуги связи на конкретной территории, при оказании которой совершено нарушение. При этом действие лицензии и предоставление услуг абонентам не прекращается.
В рамках борьбы с «бумажными» сетями предлагается введение санкций за неосуществление фактической установки РЭС по месту установки, указанному в свидетельствах о регистрации РЭС.
В связи с многочисленными жалобами, связанными с предоставлением мобильными мошенниками контентных услуг, в Минкомсвязь России направлен законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О связи». Операторам давно требуется механизм, регламентирующий отношения между оператором, контент-провайдером и абонентом при предоставлении контентных услуг и борьбы со спамом.
Еще одна законодательная инициатива Роскомнадзора касается упорядочивания продажи sim-карт и заключения договоров об оказании услуг сотовой связи. Это должно осуществляться в оборудованных торговых местах лицами, имеющими письменное подтверждение полномочия действовать от имени оператора связи.
Перечень нарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности ЕСЭ РФ
Одна из инициатив Роскомнадзора недавно была успешно реализована. Распоряжением от 15 апреля 2013 г. № 611-р Правительство Российской Федерации утвердило перечень нарушений, сведения о которых дают основания Роскомнадзору провести внеплановую проверку оператора связи (рис. 4).
Одним из оснований для внеплановых проверок Роскомнадзора является получение им из различных источников сведений о нарушениях, угрожающих целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации.
О реестре населенных пунктов с указанием доступных видов связи
В 2012 г. Роскомнадзором была проведена работа по созданию Публичного реестра населенных пунктов с указанием доступных видов связи.
К 1 декабря 2012 г. Публичный реестр был сформирован, размещен на официальном сайте Роскомнадзора и доступен для населения Российской Федерации. В Реестр внесена информация о доступных видах связи по ~164 000 населенным пунктам РФ.
К доступным видам связи отнесены такие виды, как связь с использованием таксофонов и пунктов коллективного доступа в Интернет, почтовая связь, фиксированная телефонная связь, подвижная радиотелефонная связь, телевидение и радиовещание, широкополосный доступ.
Для каждого населенного пункта страны определены количественные и качественные характеристики ока-
1. Нарушение требований к построению сетей электросвязи.....
2. Несоблюдение требований к пропуску трафика
3. Нарушение требований при присоединении сетей электросвязи...
4. Использование в сети связи общего пользования не сертифицированных средств связи..
5. Нарушение операторами связи требований по защите сетей связи от несанкционированного доступа...
6. Несоблюдение пользователями радиочастотного спектра порядка его использования, норм и требований к параметрам излучения РЭС...
7. Несоблюдение пользователями радао частотного спектра условий, установленных при выделении полосы радиочастот...
В. Несоблюдение пользователями требований по надлежащему использованию РЗС и ВЧУ...
9. Нарушение требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий...
Рис. 4. Переченьнарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности ЕСЭ Российской Федерации
зываемых услуг связи: число каналов эфирного и кабельного телевизионного вещания, таксофонов, пунктов коллективного доступа (ПКД), отделений почтовой связи, а также минимальная (гарантированная, согласно самому низкому тарифу) и максимальная (обеспечиваемая установленным оборудованием связи согласно его техническим характеристикам) скорость доступа в Интернет.
Для организации обратной связи с населением, а также контроля за полнотой и достоверностью занесенной в Реестр информации имеется красная кнопка «народный контроль».
Информация по доступным видам связи, размещенная в Реестре, представляет интерес не только для граждан Российской Федерации, но и для Минкомсвязи России, других государственных и местных органов власти при проведении аналитических работ и принятии управленческих решений. К нам уже поступают запросы от региональных администраций.
В ближайшее время предстоит доработка реестра для обеспечения оперативного реагирования на аварийные ситуации.
Необходимость совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере связи обусловлена глобальной задачей, стоящей перед Роскомнадзором, - повышением эффективности деятельности Службы, результатом чего должно быть обеспечение интересов граждан.
Основные результаты деятельности предприятий радиочастотной службы в 2012 г.
Техническое обеспечение контрольно-надзорной деятельности в области связи теперь полностью возложено на радиочастотную службу. Приведем некоторые
цифры, характеризующие результативность этой работы в прошлом году (рис. 5).
В ходе мероприятий по радиоконтролю количество проверенных номиналов радиочастот (1 177 467) по сравнению с 2011 г. возросло на 157%. Количество проконтролированных РЭС и ВЧУ увеличилось на 19% (447 167).
Предприятия радиочастотной службы в течение 2012 г. проводили целенаправленную работу по вскрытию нарушений правил использования радиочастотного спектра и РЭС гражданского назначения, в результате которой было выявлено функционирование 10 256 РЭС, работавших без разрешений на использование радиочастот и/или с нарушением правил регистрации.
По выявленным нарушениям территориальными органами Роскомнадзора приняты меры по обеспечению установленного порядка использования РЭС и ВЧУ.
В целях обеспечения беспомеховой работы РЭС осуществлен радиоконтроль по выявлению источников создания недопустимых радиопомех. Всего от пользователей радиочастотного спектра поступило 2326 заявок (жалоб) на радиопомехи действующим РЭС. Все они были рассмотрены и приняты соответствующие меры.
Анализ поступивших в 2012 г. обращений, содержащих претензии на помехи, свидетельствует, что наиболее подвержены воздействию помех РЭС сухопутной подвижной службы.
Анализ состояния системы контроля излучений РЭС, показывает, что имеющийся парк оборудования предприятий радиочастотной службы, остающийся пока недостаточным для охвата радиоконтролем территорий с динамично возрастающей интенсивностью использования РЭС, не в полной мере обеспечивает измерение параметров излучений РЭС современных и перспективных радиотехнологий.
Исходя из этого развитие системы радиоконтроля в 2012 г. осуществлялось по следующим направлениям: ^ создание Автоматизированной системы радиоконтроля за излучениями РЭС и ВЧУ гражданского назначения в Российской Федерации (АСРК-РФ); ^ расширение зоны охвата действующей системы радиоконтроля за счет строительства новых СТРК и РКП, расширения возможностей РКО; ^ повышение эффективности мероприятий по радиоконтролю путем оптимизации использования сил и средств контроля.
При этом создание АСРК-РФ позволит перейти от постановки заданий на измерение параметров излуче-
РЭС и ВЧУ проконтролировано
>*,7млн. РЭС
¿РРЕП/КТРИРОВАНО в РОССИЙСКОЙ ФЕДЁРЩМ
30%
27%,
7%
частот (полос частот) проконтролировано
РЭС и ВЧУ охвачено радноконтролеы
радиоповех выявлено и устранено л а мяв «au операторов и друга* пользователей радиочастотны и спектром
РЭС. работающих без разрешений на испольэоваже радиочастот, без регистрации, с нарушениями правил ведения радиообмена и с отклонениями норн и условий, установленных разрешительными документам,* выявлено в 20t2 голу
Рис. 5. Результаты деятельности предприятий радиочастотной службы
ний РЭС к автоматическим мониторингу полос и номиналов радиочастот, обнаружению и идентификации сигналов в реальном масштабе времени, оценке соблюдения норм параметров излучения РЭС по наложенным маскам сигналов с учетом классов излучения и ведению журнала учета событий.
АСРК-РФ в реальном масштабе времени обеспечит получение достоверных данных о реальном использовании радиочастотного спектра на всей территории Российской Федерации.
В течение прошедшего года Роскомнадзор и предприятия радиочастотной службы осуществляли мероприятия по обеспечению управления радиочастотным спектром в период подготовки и проведения крупных государственных, общественно-политических и спортивных мероприятий.
Опыт, полученный предприятиями радиочастотной службы при проведении форума АТЭС и в ходе обеспечения тестовых соревнований на объектах Олимпиады и Универсиады, позволяет с уверенностью сказать, что с аналогичными задачами 2013-14 гг. мы справимся успешно.
В 2012 г. Роскомнадзором и предприятиями радиочастотной службы подготовлены карты покрытия услугами подвижной радиотелефонной связи стандартов 2G и 3G магистральных, региональных и межмуниципальных автомобильных дорог на территории всех субъектов Российской Федерации (рис. 6).
Данные подготовлены в интересах внедрения системы «Эра ГЛОНАСС», которая планируется для установки на всех отечественных автомобилях к 2015 г. Система будет использовать сотовую связь для передачи координат аварийного автомобиля службам спасения.
Полученные материалы, содержащие зоны радиопокрытия по каждому из основных операторов, опубликованы на сайте Роскомнадзора.
Феде р» ль- Протяженность й автомобильных
На основе полученных данных Правительством РФ приняты решения по повышению качества покрытия территорий и федеральных трасс услугами подвижной радиотелефонной связи до конца 2013 г.
Выводы и основные задачи предприятий радиочастотной службы на 2013 г.
В целом в 2012 г. предприятия радиочастотной службы успешно справились с выполнением поставленных задач, обеспечили технологический задел по возможности осуществления радиоконтроля РЭС перспективных радиотехнологий и приступили к развертыванию Автоматизированной системы радиоконтроля за излучениями РЭС и ВЧУ гражданского назначения в масштабах РФ.
Необходимо сказать несколько слов и о работе наших оперативных служб.
Достаточно эффективно действовала в 2012 г. система ситуационных центров Роскомнадзора, которая в круглосуточном режиме осуществляла мониторинг перерывов оказания услуг связи и вещания на территории Российской Федерации.
Результатом взаимодействия Роскомнадзора с основными операторами связи при анализе причин возникновения перерывов оказания услуг связи и вещания и принятии необходимых мер по их устранению и предупреждению стало снижение в 2012 г., по сравнению с 2011 г., «суммарного времени перерывов оказания услуг связи и вещания» и «среднего времени перерыва оказания услуги связи и вещания» (рис. 7.) Основной (до 70% случаев) причиной перерывов связи и вещания являются проблемы с энергоснабжением, поэтому развернута работа во взаимодействии с Минэнерго.
Повыше автомобильных дорог
дорот ОАО «ОТО СДО сМгчФОн* ОАО гёьнпеЖвп покрыто автодорог
ЦФО 1172Ш 967 $7.7 804 96,9
СЗФО 14143 80,0 84,1 72.0 76,3 78,1
ПФО 110590 85,7 95,3 91.3 19,5 90,8
ЮФО 50062 69,2 77,7 78,4 29.6 75,6
СКФО 14535 Ш 915 94.3 0 89,3
УрФО 18795 55.1 12.3 66,8
СФО Э8ЭЭ2 55,0 24,3 58,2
ДФО 7801 53.3 45.9 0 51,7
Итого: 401 597 79,9 73.7 30,3 75,9
Рис. 6. Анализ возможности предоставления услуг подвижной радиотелефонной связи на территории РФ
Думаю, что совместными усилиями эти проблемы будут решены до конца года.
Для оперативного реагирования на внезапно возникающие аварийные ситуации и в целях защиты прав абонентов ПРТС был разработан регламент обеспечения аварийного межсетевого роуминга. При введении режима такого роуминга услуги абонентам аварийной сети связи будут предоставлять другие операторы. Причем данная процедура абсолютно бесплатна для абонента. Режим аварийного межсетевого роуминга вводится при условии, что у аварийного оператора в регионе не работает 30% БС и планируемое время устранения аварии превышает 6 часов. Данный регламент уже апробирован во время февральских (2013 г.) событий в Челябинске. В текущем году необходимо распространить его действие на максимальное количество региональных операторов ПРТС.
Таким образом, в 2012 г. нам удалось набрать неплохой темп в вопросах совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере связи. Несмотря на сложность, а порой и неоднозначность предстоящих задач, необходимо не потерять этот темп и в 2013 г. ■
Рис. 7. Суммарное (слева) и среднее (справа) время перерывов оказания услуг связи и вещания, часы
