CC BY
1476
Социальное государство: цели и функции
Л. Н. КОЧЕТКОВА
кандидат философских наук, доцент
Понятие социального государства впервые оформилось в середине
л
XIX в. в трудах немецкого ученого Лоренца фон Штейна,1 которого считают основоположником теории социального государства (8о21а!в1аа1). В его концепции содержится ряд принципиальных положений, ставших основой современного понимания сущности социального государства.
В 1993 г. понятие социального государства получило закрепление в Основном законе России. Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации наша страна является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Реализация провозглашенной в Конституции идеи социального государства требует глубокого изучения его целей и функций, обусловленных сущностью этого типа государства. Социально-философский анализ, предпринятый в данной статье, позволяет, не ограничиваясь феноменологическими описаниями отдельных конкретно-исторических проявлений, исследовать социальное государство с точки зрения его истоков, природы и сущностных характеристик.
Обзор современной научной литературы показывает, что большинство авторов не связывает цели социального государства с его сущностью. Это надо признать недостатком подхода. Нередко рассмотрение целей социального государства подменяется
1 См., например: Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. - СПб., 1872; Он же. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. / Пер. с нем. И.Е. Андреевского. СПб., 1874.
рассмотрением целей социальной политики конкретного государства на определенном этапе развития. Так, например, Ю.Хабермас усматривал цель государства в том, чтобы «стабилизировать достигнутое, снова отыскать точку равновесия между развитием социального государства и модернизацией рыночной экономики»'.
Столь же часто цели социального государства смешивают с его задачами и функциями. Так, Н.А.Елабаева формулирует следующие цели социального государства: 1) развитие и устойчивая работа отечественного социального рыночного хозяйства, обеспечивающего экономическую безопасность страны; 2) реальное участие граждан в управлении производством, сферой услуг, общественной и государственной жизнью; 3) социальная защита и поддержка нуждающихся (работников социальной сферы и нетрудоспособных граждан); 4) проведение политики справедливого распределения доходов и социальной солидарности граждан; 5) утверждение активной социальной политики и социального партнерства, направленных на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека2. На наш взгляд, это скорее направления деятельности социального государства, а не его цели.
Безусловно, концепция социального государства с момента ее первоначального оформления в трудах Л. фон Штейна проделала значительный путь развития, однако без учета определения социального государства, предложенного немецким ученым, не может обойтись ни одна современная теория социального государства.
Определяя сущность социального государства, Л. фон Штейн писал, что это государство «обязано поддерживать абсолютное равенство в
1 Цит. по: Концепция «государства благосостояния» (Дискуссии в западной литературе 80-х годов). Реф. сборник. М., 1988, с.76.
2 Елабаева Н.А. Социальная защита как институт социального государства: сущностные и конституционно-правовые аспекты (На примере Республики Алтай). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003, с. 58.
правах для всех различных общественных классов, для отдельной самоопределяющейся личности благодаря своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве»1.
Данное определение социального государства является классическим. Каковы же его сущностные характеристики?
Во-первых, оно указывает на долженствовательную, обязательственную природу социального государства. Социальное государство не просто делает или стремится делать что-то для человека, но обязано делать это. Такая характеристика, определяющая обязанность государства, является более точной, чем простая констатация устремления государства. Взяв на себя обязательства обеспечить определенные условия жизни своим гражданам, социальное государство уже не может сложить их с себя, так как возложенная на него или принятая им на себя обязанность неотвратима.
В то же время данная характеристика может распространяться и на явления, когда государство, взяв на себя обязанность соблюдать и защищать социальные права человека, по каким-то причинам в конкретный исторический момент не может делать этого в полном объеме. Данный факт не лишает нас возможности рассматривать такое государство как социальное, поскольку обязанность существует и тогда, когда она не выполняется или выполняется не полностью.
Во-вторых, в этом определении отражается тот факт, что социальное государство не только обязано, но и может выполнять свои функции. Эту возможность ему дает власть. Все, что делает
1 Цит. по: Милецкий В.П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России //Политические процессы в России в сравнительном измерении. СПб., 1997, с. 82.
государство, будучи социальным, оно делает «благодаря своей власти». Необходимость применения власти обусловлена тем, что выполнение функций социального государства может быть сопряжено с государственным принуждением, например, когда идет речь о перераспределении доходов для выполнения социальных программ. Действительно, для выполнения задач и функций социального государства права и интересы одних (более сильных) членов общества могут быть ограничены в интересах других, нуждающихся в этом (более слабых) членов общества. Однако для этого вовсе не нужно вводить какие-то специфические «социальные» обязанности, налагаемые непосредственно на граждан. Здесь вполне достаточно общей обязанности гражданина выполнять решения государственной власти - той власти, которая имеется у социального государства не в силу того, что оно социальное, а в силу того, что оно государство.
В-третьих, рассматриваемое определение содержит указание на причину, по которой социальное государство само заинтересовано в выполнении взятых на себя обязанностей. В основе подхода Л. Фон Штейна лежит представление государства в качестве субъекта, наделенного волей и собственными интересами. Интерес этого субъекта состоит в сохранении и развитии самого себя, и именно этот интерес является собственным интересом социального государства как субъекта. В настоящее время субъектная природа социального государства, как правило, не учитывается при определении его целей.
При этом надо различать, с одной стороны, декларируемые цели государства, а с другой - реальные политические цели, которые заставляют государство стать социальным.
Первые связаны с принципом государства, который вывел Л. фон Штейн, - степень развития государства определяется степенью развития
отдельных личностей, составля- ющих его. Вторые явствуют из политических обстоятельств, сопутствующих созданию социального государства. Когда обнаруживается, что государство может быть разрушено в результате революционных изменений и что единственной альтернативой этому является обеспечение каждому человеку условий достойной жизни и развития, то государство выбирает эту (вторую) альтернативу в качестве предпочтительной, в силу чего и становится социальным.
Конечная цель социального государства - это сохранение политической стабильности в условиях, когда единственно возможный путь для этого - предоставление всем членам общества возможностей или, как минимум, гарантий для достойного существования.
Такая цель возникает перед государством на определенном этапе развития общества, его экономического базиса, а именно на монополистическом этапе развития капитализма. Заметим, что именно в такой исторический момент в Германии и сложилась концепция социального государства Л. фон Штейна.
С этих позиций представляется ошибочным распространенный подход, при котором основная цель социального государства определяется как максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей членов общества, повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ. В основе подобных определений цели социального государства лежит представление о полном совпадении интересов государства и личности, что не соответствует действительности.
Общая политическая цель социального государства состоит в поддержании социальной и политической стабильности, в сохранении существующего строя в условиях монополистического капитализма. Эта
цель является собственной цепью государства (целью для себя) и не совпадает с целями конкретных людей или социальных групп, каждая из которых преследует свои интересы. Государство должно находиться вне этих индивидуальных или групповых интересов. Однако эта цель не противоречит интересам личности, поскольку лишь в условиях социальной и политической стабильности может быть обеспечено безопасное существование и свободное развитие человека.
Поэтому общая политическая цель социального государства прямо согласуется с интересами личности и общества и реализуется посредством двух особых целей, каждая из которых имеет два ракурса -общественный и личный.
Первая из этих целей в общественном ракурсе состоит в поддержании социальной мобильности в рамках существующей социальной структуры, а в личном - в обеспечении для каждого возможности изменить свой социальный статус вплоть до перехода в другой класс.
Это означает, что социальное государство, главной целью которого является сохранение существующего строя и политической стабильности, не может изменять классовую структуру общества, которая в свою очередь является источником социального неравенства и классовых противоречий. Реальной альтернативой уничтожению классов и стиранию классовых различий становится социальная мобильность, т. е. возможность для каждого человека, приложив определенные усилия, перейти в другой класс путем изменения своего отношения к средствам производства. При этом данная возможность совсем не обязательно должна быть действительно реализована каждым человеком, что, разумеется, практически невозможно. Для сохранения политической стабильности достаточно того, чтобы каждый имел гарантию изменения своего социального статуса в социальной
структуре путем изменения отношения к собственности. Социальное государство не может быть кастовым.
Вторая особая цель социального государства в общественном ракурсе состоит в обеспечении социальной однородности в смысле равенства в правах, а в личном - в обеспечении для каждого, независимо от его социального статуса, возможностей для полноценного личностного развития главным образом через получение образования.
Говоря о равенстве, которое обязано поддерживать государство с помощью своей власти как для различных классов, так и для каждой отдельной личности, необходимо еще раз напомнить, что это равенство не в возможностях и результатах, а в правах и что равенство в правах носит абсолютный характер, т. е. не зависит ни от каких условий и не подлежит никаким ограничениям ни при каких обстоятельствах.
Смысл создания государством условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, заключается в том, что будучи удовлетворенным уровнем и качеством своей жизни, имея возможности для социальной мобильности и свободного развития, человек, скорее всего, не будет стремиться изменить свой социальный статус или свою классовую принадлежность - так обеспечивается естественная стабильность общественной структуры, а также политическая стабильность, что и составляет главную цель социального государства.
Что же касается функций социального государства, то их определение вытекает из общефилософского понимания категории «функция».
В структурно-функциональном анализе под функцией (от лат. ^^ю-совершение, исполнение, исполнение работы) понимается роль,
которую определенный социальный институт исполняет относительно потребностей общественной системы или интересов составляющих
Л
ее социальных групп и индивидов1. В социологии функция определяется как устойчивый способ активного взаимоотношения вещей, при котором изменения одних объектов приводят к изменениям других, а также как: а) роль, исполняемая определенным субъектом социальной системы в осуществлении целей и интересов социальных групп и классов; б) зависимость между различными социальными процессами, выражаемая в функциональной зависимости переменных; в) стандартизированное социальное действие, регулируемое определенными нормами и контролируемое социальными институтами2.
В обычном языке слово «функция», во-первых, выражает взаимосвязь явлений («явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления» - например, функция в математике); во-вторых, означает работу, производимую каким-либо органом в составе биологического организма, или лицом в составе организации (в этом значении слово «функция» может употребляться вместо слов «обязанность», «работа»); в-третьих, функция интерпретируется как назначение, роль элемента, входящего в состав более сложного целого3.
Само по себе использование понятия функции в философском анализе выражает признание основных принципов структурно-функционального подхода, при котором данное явление рассматривается с точки зрения его динамической включенности в некую систему явлений, в составе которой оно является необходимым
См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983, с. 751.
2 См.: Российская социологическая энциклопедия. М., 1999, с. 603.
3 См., например: Толковый словарь русского языка. В 4 т. / Сост. В.В.Виноградов, Т.О.Винокур и др.; Под ред. Д.Н.Ушакова. М., 1994, т.4, ст. 1124; Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереотип. / Под ред. Н.Ю.Шведовой. М., 1986, с. 746; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 1997, с. 764.
элементом целого. При этом категория функции предполагает не пассивное нахождение явления в составе целого, а его активное функционирование, выполнение им определенной работы, решение сего помощью различных задач, необходимых с точки зрения существования или развития целого.
Понятие «функция» выражает, с одной стороны, зависимость между состоянием данного явления как элемента системы и состоянием остальных ее элементов, как и системы в целом; с другой - указывает на то, что изменения, происходящие в данном явлении, «проделываемая им работа», не безразличны по отношению к целому. Тем самым понятие «функция» несет в себе аксиологический (ценностный) аспект.
Кроме того понятие «функция» предполагает регулярность, повторяемость происходящих процессов и взаимодействий, и в этом смысле функция представляет собой некоторое свойство описываемого явления, которое сохраняется за ним более или менее постоянно. Нельзя назвать функцией действие, процесс или событие, которые имели место однократно и больше не повторялись.
Из общефилософского и общеязыкового определения функции вытекает тесная связь функций социального государства с его задачами: уже по своей этимологии слово «функция» связано с такими понятиями, как «работа», «исполнение»; а «задача» означает «то, что требует исполнения». В отличие от функций, которые могут быть скрыты и требуют выявления, задачи - это то, что всегда формулируется открыто и явно. Понятие задачи неразрывно связано с целенаправленной деятельностью субъекта: в ходе осуществления такой деятельности субъект, руководствуясь конечной целью, ставит перед собой те или иные задачи и выполняет их.
В свете этих общеметодологических соображений можно определить функции социального государства как объективные,
относительно устойчивые, специфические свойства данного типа государства, обусловленные его сущностными характеристиками и необходимые для осуществления его задач, вытекающих из целей социального государства.
Устойчивость функций социального государства обусловлена устойчивостью его сущностных характеристик и целей (общей и особых), которые в конечном счете не зависят от конкретно-исторических характеристик общества и государства. Между тем задачи социального государства, отражая реальные потребности общества на данном этапе развития, могут изменяться в своем содержании. Связь функций социального государства с его задачами проявляется в том, что на определенном этапе социального государства некоторые из функций актуализируются, получая выражение в решаемых задачах, в то время как другие остаются «невостребованными» и представляют собой только потенциальную возможность решения соответствующих им задач.
В то же время получить представление о содержании функций социального государства можно путем анализа задач, которые формулируются в явном виде и декларируются государством, как правило, в документах, определяющих его социальную политику. При этом, учитывая устойчивость функций и их относительную независимость от конкретно-исторической формы социального государства, для уяснения содержания функций нельзя ограничиваться лишь анализом задач, а необходимо использовать сравнительно-исторический метод на основе теоретического анализа и синтеза..
Исходя из сказанного, любая концепция содержания функций социального государства принципиально неполна и носит в определенной степени гипотетический характер. Насколько бы надежно обоснованной она не представлялась, всегда существует
возможность существования таких функций социального государства, которые пока не получили своей реализации в социальной политике и законодательстве. В отличие от задач социального государства, которые всегда лежат на «поверхности» и могут быть самыми разнообразными - от социальной интеграции и поощрения инвестиций до повышения уровня личных доходов граждан.
Очень важно различать функции социального государства и социальные функции государства. Социальные функции есть у любого государства, между тем как социальное государство возникает лишь на определенном этапе развития государства. Именно с возникновением и развитием у государства социальных функций как особых функций многие ученые (В.А. Иваненко и B.C. Иваненко, СВ. Калашников и Е.С. Мазаева, М.Ю. Федорова и другие)1, связывают появление социального государства как особой формы государства. Однако отождествление функций социального государства с социальными функциями государства неправомерно. Оно приводит либо к необоснованному выводу об отсутствии социальных функций у несоциальных государств, либо, напротив, к размыванию границ категории социального государства, а также к смешению понятий функций и задач социального государства. Например, к функциям социального государства относят целенаправленную деятельность государства по удовлетворению потребностей людей в пище, одежде, жилище, в общественном статусе и самореализации. Причем, выполнение этих функций напрямую связывается с решением конкретных экономических задач - таких, как увеличение потребительского спроса, повышение производительности
1 Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. СПб., 2003, с. 57-58; Калашников СВ. Функциональная теория социального государства. М., 2002; Мазаева Е.С. Социальная функция современного Российского государства: Авто-реф. дисс.... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2001, с. 15; Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования, Омск, 2000, с. 208.
труда, предотвращение социальных конфликтов и учет
изменения роли человека в производстве1.
Заметим, что по своей природе феномен социального государства носит не экономический, а политический характер, что вытекает из его общей цели. Поэтому те экономические задачи, которые приходится решать социальному государству в определенной исторической ситуации, как и обслуживающие их функции, носят производный, вспомогательный характер, а соответствующая деятельность хотя и является одним из аспектов деятельности социального государства, не выражает его сущности. С этих позиций представляются ошибочными подходы, которые в исследованиях социального государства ставят во главу его экономическую политику, тем самым смешивая уровни явления и сущности.
Не соответствует действительности и достаточно распространенное мнение о том, что социальное государство лишь перераспределяет и выравнивает доходы. Функции социального государства не сводятся лишь к перераспределению. Как правило, эту ошибку допускают ученые социалистической ориентации, полагая, что главная задача социального государства - решение социальных проблем, которые не могут быть решены в рамках системы рыночных отношений.
Одним из феноменологических проявлений функций социального государства является его деятельность в социальной сфере -«целостной, непрерывно изменяющейся подсистеме общества, порожденной объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса»2. Однако и к этой деятельности неправомерно сводить сущность социального
1
Калашников С.В. Указ соч., с. 39-42.
2 Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. Учеб. пособие для высшей школы. Изд-е 2-е. М., 2003, с. 318.
государства. К тому же она не является специфичной для данного типа государства.
Немецкий политолог Х.-Ю. Урбан считает, что в современных условиях проявляются следующие функции социального государства:
-компенсаторная, или функция возмещения, решающая задачу выравнивания доходов населения с учетом поляризации оплаты труда в различных сферах услуг (например, бум в информатике привел к резкому росту оплаты труда в этой сфере при сохранении прежнего уровня заработной платы в других сферах обслуживающего труда);
-инвестиционная функция, определяющая создание социальных предпосылок модернизации, развитие общественной инфраструктуры, образования и науки;
-эмансипаторская функция, проявляющаяся в защите личности от социальных рисков, возникающих в условиях рыночной экономики.
- функция распределения и перераспределения средств на социальные расходы, поступающих от наемных работников и работодателей1.
Эти функции выражают интересы и цели общества и личности, однако среди них нет ни одной, которая бы выражала интересы и цели самого государства. Между тем социальное государство - это тип государства, определенность которого связана с его собственными целями. В историческом аспекте социальное государство представляет собой фазу в развитии государственности и, как пишет Е.А.Лукашева, «социальное государство пришло вслед за правовым потому, что последнее в его классическом либеральном (формальном) варианте опиралось, прежде всего, на принципы индивидуальной свободы, формального юридического равенства и невмешательства государства
1
Urban H.-J. Sozialpolitik in der globalisierten «Wissensgesellschaft» // Sozialer Fortshritt B. (Munchen) 2000, № 11-12, S. 301-309.
в дела гражданского общества. А это привело к глубокому фактическому неравенству, кризисным состояниям в экономике и классовой борьбе. Все это потребовало от государства перехода в новое
л
качественное состояние и выполнения новых функций»1.
Среди всего множества функций социального государства можно выделить основные три функции, выражающие сущность этого типа государства. К ним относятся:
-ограничительная функция. Эта функция проявляется по отношению к господствующим классам: посредством нее решаются такие задачи, как ограничение монополизации, регулирование трудовых отношений, регулирование экономики, концентрация средств на социальные нужды;
-обеспечительная функция. Эта функция проявляется при решении таких задач, как социальное страхование, социальное обеспечение, предоставление возможностей получения образования;
-гарантирующая функция. Эта функция указывает на то, что, взяв на себя обязательства и закрепив их на конституционном уровне в виде системы прав человека и гражданина, государство, по сути, становится должником человека, предоставляя ему право не просто получать помощь от государства в виде милости, а получать её гарантированно, по своей собственной инициативе. Таким образом, человек становится правомочным требовать от государства выполнения взятых на себя социальных гарантий.
В заключение отметим, что цели и функции социального государства - это цели и функции государства, находящегося на определенной стадии развития и имеющего определенные сущностные характеристики, к которым следует отнести:
1 Лукашева E.A. Социальное правовое государство // Проблемы обшей теории права и государства: Учебник / Под ред. B.C. Нерсесян-ца. M, 1999, с. 709.
• нормативно-долженствовательную природу социального государства, берущего на себя определенные обязанности по отношению к своим гражданам;
• признание абсолютного равенства социальных прав всех граждан независимо от их классовой принадлежности и недопустимость никакой дискриминации;
• реальную заинтересованность государства в проведении социальной политики в целях своего самосохранения.
Не исключено, что со временем в результате развития производительных сил общество перейдет в такое состояние, когда на смену социальному государству придет новый тип государственности, природе которого будут свойственны совсем другие цели, задачи и функции.
