Социальное государство: европейская теория и российская практика Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

Государственное устройство

Людмила КОЧЕТКОВА

СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО: ЕВРОПЕЙСКАЯ ТЕОРИЯ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

Сегодня в нашем обществе трудно представить более обсуждаемую тему, чем социальная политика и необходимость ее модернизации. Телевидение, радио, периодическая печать уделяют большое внимание дискуссиям по вопросам пенсионной реформы, здравоохранения, образования, которые уже объявлены национальными проектами.

Это объясняется тем, что в Конституции РФ наша страна провозглашена «социальным государством», политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека, а само социальное государство в ходе современной политической борьбы выдвигается в качестве нового общественного идеала разными политическими силами. Однако ни политики, ни общественные деятели, ни даже социальные ученые не уделяют должного внимания рассмотрению сущности и специфики социального государства. В лучшем случае оно отождествляется с преимуществами социальной политики советского периода, оставляя главный вопрос об истоках и природе социального государства открытым. Для того чтобы ответить на него, необходимо выяснить: как возникло само понятие «социальное государство» и какие общественные проблемы оно призвано решать на разных этапах исторического развития.

Впервые концепция социального государства оформилась в трудах немецких ученых XIX века: Л. фон Штейна, Ю. Оффнера, Ф. Науманна, А. Вагнера и явилась выражением принципиально новой роли государства в жизни общества.

В середине XIX века по территории многих европейских стран прокатилась мощная революционная волна, представлявшая реальную угрозу существующим политическим режимам. Теория социального государства стала ответом немецкой консервативной мысли на угрозы революционных преобразований. Практически перед государством встал вопрос: «Либо погибнуть под натиском революционно настроенной толпы, либо стать социальным?». Естественно, представители господствующего класса выбрали второе. Однако отвергая революционные перемены, немецкие консерваторы не отвергали изменений как таковых. Чем более очевидной была опасность революции, тем решительнее росла готовность немецких политиков к социальному реформаторству. «Спасательный круг» для сохранения социальной стабильности и поддержания общества в жизнеспособном состоянии они увидели в провозглашении новой миссии государства.

Особое положение среди теоретиков социального государства занимает немецкий философ, историк, экономист Лоренц фон Штейн (1815—1890 гг.). Именно ему принадлежит научный приоритет в разработке первой теоретической концепции, содержащей новаторские для своего времени идеи о возможностях и средствах государственной политики1. В своих произведениях

1 Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года до наших дней. Пер. со 2-го нем. изд. СПб. Тип. А. М. Котомина, 1872. Он же. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб. А. С. Гиероглифов, 1874

КОЧЕТКОВА Людмила Николаевна — к. ф. н., доцент кафедры философии, социологии и политологии МИРЭА (Технический университет)

ф

40_______________________ВЛАСТЬ___________________04’2008

он разработал теорию «надклассовой монархии», которая благодаря прусскому канцлеру О. Бисмарку, проявлявшему огромный интерес к творчеству Л. фон Штейна, получила название «социальной монархии», затем трансформируясь в понятие социального государства.

В этот период главной задачей теории социального государства стал поиск возможностей устранения классовых противоречий, возникающих в буржуазном обществе, средствами самого государства.

Нет ни одного типа общества, в котором бы не было классов и классовых противоречий. Марксистское стремление уничтожить классы, по мнению Л. фон Штейна, является прекрасной, но несбыточной мечтой. Однако класс имущих находится в гармонии с государственной идеей, а класс неимущих всегда представляет потенциальную опасность для государственной власти. Другими словами, «существование зависимых людей делает само государство зависимым от них»1. Для того, чтобы смягчить зависимость низших классов в обществе, ведущую к усилению классовой борьбы, государство должно сделать «поднятие» низших классов главной задачей государственного управления.

Главная мысль фон Штейна заключается в том, что если невозможно уничтожить борьбу классов в обществе, государство должно направить свои усилия на поиск и установление относительного баланса интересов между различными классами, что позволило бы избежать революционного разрешения классовых противоречий. Решение этой задачи возможно осуществить, по мнению фон Штейна, в двух направлениях. Во-первых, государство должно способствовать свободному межклассовому движению вплоть до возможности перехода из одного класса в другой. Это означает, что социальное государство, не имея возможности изменять классовую структуру общества, предлагает в качестве реальной альтернативы уничтожению классов и стиранию классовых различий — социальную мобильность, то есть возможность для каждого человека, приложив определенные усилия, перейти в другой класс путем изменения отношения к средствам производства. Социальное государство не

1 Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года до наших дней. СПб. Тип. А. М. Котомина, 1872, стр. 49

может быть кастовым и должно обеспечить юридические гарантии изменения социального статуса человека. Во-вторых, государство должно помогать тем, кто терпит лишения с помощью систем социального обеспечения, страхования, профессионального объединения.

Механизмом установления такого баланса объявляется личность как единая основа и общества, и государства, неразрывно связывающая их между собой. Определяя сущность социального государства, Л. фон Штейн писал, что это государство «обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной самоопределяющейся личности благодаря своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого и именно в этом смысле говорится о социальном государстве»2.

И хотя современное понимание социального государства ушло вперед по сравнению с теорией Л. фон Штейна, любое исследование в этой области должно отталкиваться от данного определения, так как в нем преодолевается подход к государству как арене классовой борьбы и впервые утверждается приоритет соотношения «личность-государство» взамен прежнего «общество-государство», а главной целью государства объявляется экономический и социальный прогресс.

Из классического определения Л. фон Штейна можно выделить следующие характеристики социального государства. Во-первых, социальное государство имеет долженствовательную, обязательственную природу.

Его главная отличительная черта

— признание и закрепление со стороны государства своих обязанностей перед гражданами. Именно этим социальное государство отличается от патерналистского государства, также заботящегося о своих гражданах.

Вторая характеристика заключается в том, что социальное государство не только обязано, но и может выполнять свои фун-

2 Милецкий В. П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России. Политические процессы в России в сравнительном измерении. СПб. Изд-во СПб. Ун-та, 1997, стр. 82

04’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________41

кции. Эту возможность ему дает власть. Необходимость применения власти обусловлена тем, что выполнение социальных обязанностей может быть сопряжено с государственным принуждением, напри -мер, когда речь идет о перераспределении доходов для выполнения социальных программ. Долг каждого гражданина

— выполнять решения государственной власти, то есть той власти, которая имеется у социального государства не в силу того, что оно социальное, а в силу того, что оно — государство.

В-третьих, социальное государство само заинтересовано в выполнении взятых на себя обязанностей. Главной целью государства является самосохранение, то есть поддержание существующего политического и социального строя. Смысл становления государства в качестве социального заключается в том, что человек, будучи удовлетворенным уровнем и качеством своей жизни, имея возможности для свободного развития, скорее всего не будет стремиться радикально менять свое положение — так обеспечивается естественная стабильность общественной структуры, а также и политическая стабильность.

Другими словами, когда обнаруживается, что государство может быть разрушено в результате революционных изменений и что единственной альтернативой этому является обеспечение каждому человеку условий достойной жизни или как минимум гарантий для достойного существования и развития, то наделенные властью люди и структуры выбирают эту (вторую) альтернативу в качестве предпочтительной, в силу чего действия государственных институтов становятся социальными.

Конечная цель социального государства

— это сохранение социально-политической стабильности, то есть условий, при которых государственная власть чувствует себя в полной безопасности. Поэтому в деятельности социального государства нет ничего альтруистического, то есть того, что бы государство делало себе в ущерб. Государство так же заинтересовано трансформироваться в социальное, как оно заинтересовано в своем сохранении.

С этих позиций представляется неправомерным подход, при котором основная цель социального государства определяется как «максимальное удовлетворение постоянно растущих материаль-

ных и духовных потребностей членов общества, последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего качественного образования, медицинского и социального обслуживания»1. Заметим, что государство, в том числе и социальное, не может ставить перед собой неосуществимых целей, выражающих мечты граждан о полном удовлетворении всех своих потребностей.

Таким образом, по своей природе феномен социального государства носит ярко выраженный политический характер, что означает сознательное взятие властью на себя социальных обязательств по созданию достойных условий жизни и развития граждан в целях сохранения социальной и политической стабильности. В этом плане исследователь Е. А. Лукашева абсолютно права: «Социальное государство пришло вслед за правовым потому, что последнее в его классическом либеральном (формальном) варианте опиралось прежде всего на принципы индивидуальной свободы, формального юридического равенства и невмешательства государства в дела гражданского общества. А это привело к глубокому фактическому неравенству, кризисным состояниям в экономике и классовой борьбе. Все это потребовало от государства перехода в новое качественное состояние, выполнения им новых функций»2.

Мы полагаем, что к новым функциям, выражающим переход к социальному государству, можно отнести:

• ограничительную функцию. Эта функция проявляется по отношению к господствующим классам и с помощью нее решаются такие задачи, как ограничение монополизации, регламентация трудовых отношений, регулирование экономики, концентрация средств на социальные программы и нужды;

• обеспечительную функцию. Эта функция проявляется при решении таких задач, как социальное страхо-

1 Македонская Ж. X. Правовая природа Российской Федерации как социального государства: Дисс. канд. юрид. наук. М., 1997, стр. 56

2 Лукашева Е. А. Социальное правовое государство. Проблемы обшей теории права и государства. Под ред. В. С. Нерсесянца. М., НОРМА-ИНФРА-М, 1999, стр. 79

ф

42_______________________ВЛАСТЬ___________________04’2008

вание, социальное обеспечение, предоставление возможностей получения образования;

• гарантирующую функцию. Давая гарантии и закрепляя их на конституционном уровне в виде системы прав человека и гражданина, государство по сути становится должником человека, предоставляя ему право не просто получать помощь от государства, но получать ее гарантированно.

Таковы основные положения теории социального государства, которая возникла в Европе в середине XIX века и до сих пор не утратила своей актуальности. Достаточно сказать, что такие европейские страны, как Германия, Франция, Испания, Швеция, Великобритания, провозгласив себя социальными государствами, добились больших положительных результатов в плане достижения высоких стандартов жизни.

Не акцентируя внимание на деталях, отметим, что в СССР проводилась активная социальная политика, до сих пор оставшаяся в памяти многих людей образцом социальной заботы государства о своих гражданах. При этом аппарат (партийный и государственный) был единственным субъектом социальной политики, а общество как независимый от госвласти субъект фактически не существовало. Однако попытка построения в СССР государства «всеобщего благоденствия», как в Европе, не увенчалась успехом. Среди причин называются несколько:

• в рамках проводимой экономической политики советское государство не могло обеспечить поступательное развитие уровня жизни всех граждан (ведь заявлялось и реализовывалось всеобщее равенство);

• с развитием мирового информационного пространства социальные стандарты (высокие для развитых стран) стали влиять на социальную политику нашей страны;

• низкая дифференциация заработной платы фактически противостояла провозглашаемому принципу оплаты по труду и т. д.

В итоге по средней продолжительности жизни в 1985 году СССР был на 35-м месте в мире, на здравоохранение в этом же году тратилось около 4% национального дохода (в развитых странах эта цифра состав-

ляла 10—12%)'. Неквалифицированным трудом в СССР были заняты около 40% трудящихся. В этих условиях советское государство в конце своего существования ужесточило контроль за социальными выплатами, произошло частичное сокращение социальных программ, снижение социальных гарантий. Полагаю, что сокращение социальной ориентации внутренней политики в СССР было связано с осознанием невозможности достижения провозглашенных целей. А желание жить, «как на Западе», наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения населения в так называемую перестройку.

В современной России были сделаны принципиальные шаги по переходу к рыночной экономике и глубокому реформированию системы общественных отношений, что в итоге стало необходимым условием перехода к социальному государству. Главными шагами стали:

• изменение структуры собственности;

• демонтаж административно-распорядительной системы;

• либерализация экономики, финансов, производства и торговли;

• активизация предпринимательской деятельности граждан;

• формирование реального рынка товаров и услуг, исчезновение дефицита.

Конечно, в 90-е годы прошлого века в нашей стране имели место кризисные явления: рост безработицы, снижение доходов населения, финансовый кризис. Размер социальных пособий был мал, около 87% малоимущих вообще не получали социальной помощи. А система социальной помощи, унаследованная от СССР, изначально не была направлена на смягчение бедности, будучи ориентированной на предоставление льгот за определенные заслуги различным категориям населения.

Фактически к 2000 году властью был четко осознан запрос на социальную стабильность (своевременная выплата заработанных средств, формирование правового поля рыночных отношений и т. д.), который в течение 8 лет вполне успешно реализовывался. Оформлен он был в виде президентского лозунга «Обеспечить

1 Калашников С. В. Становление социального государства в России. М., Экономика, 2003, стр. 50

04’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________43

диктатуру закона». Но советская система льгот оказалась для российской экономики неподъемной. Например, всего федеральным, региональным и местным законодательством в начале XXI столетия было предусмотрено 366 различных видов социальных пособий, распространявшихся на 449 различных категорий граждан. Следовательно, на рубеже веков активно шел поиск новой модели социальной политики, которая бы учитывала советский опыт и в то же время не противоречила характеру общественных отношений в нашей стране.

Однако к настоящему времени этот запрос трансформировался в необходимость обеспечить устойчивое и поступательное развитие страны. Об этом В. Путин сказал в Послании Федеральному собранию еще в 2005 году, четко обозначив задачи: повышение эффективности госуправления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. Кроме того, президент поставил задачи развития в стране реальной демократии и федеративных начал, реорганизации налоговых и таможенных органов, либерализации предпринимательского пространства и обеспечения широкого притока частных инвестиций.

По мнению президента, наше государство должно:

• предоставить гражданам правовые гарантии и госзащиту;

• обеспечить принципы справедливости и конкуренции для граждан;

• быть справедливым по отношению к собственным гражданам;

• быть открытым государством1.

1 Послание президента Российской Федерации Федеральному собранию. М., «Известия», 2005, стр. 8-11

Российская власть заявляет о том, что именно социальным вопросам будет уделено особое внимание в ходе президентских выборов. При этом президент предложил избавиться от стереотипа, что «социалка» — это вотчина государства. Тем более что «...есть примеры, когда частный бизнес в социальной сфере работает качественнее и экономнее». Глава государства предложил национальные проекты в последующие годы трансформировать в государственные программы, нацеленные на конкретные, общественно значимые результаты.

Складывается впечатление, что высшее политическое руководство государства понимает важность формирования в нашей стране социального государства. А вот вопрос, готов ли государственный аппарат выполнять эту политическую волю — пока открыт. Нужны совместные усилия всех ветвей власти, общественности и граждан на пути формирования социального государства. Полагаю, что для решения этой важнейшей политической задачи, кроме волевых усилий, необходимы реальные программы социально-экономического развития страны, а также научное обеспечение и общественная экспертиза принимаемых в социальной сфере решений.

Теория социального государства возникла в Европе в результате революционной борьбы рабочего класса за свои права. Российская же специфика заключается в том, что у нас социальное государство провозглашено и реализуется «сверху» в отсутствие механизмов обратной связи. Поэтому опять возникает главный вопрос российской политики: «Как общество может проконтролировать воплощение в жизнь провозглашенных властью принципов?». Но это тема уже другого исследования.