CC BY
4DOI 10.47643/1815-1337_2023_10_181
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР» В ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ «ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) В ОБЛАСТИ РЫБОЛОВСТВА И СОХРАНЕНИЯ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ В ЧАСТИ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ» CORRELATION OF THE CONCEPTS OF "CONTROL" AND "SUPERVISION" IN THE LEGAL CATEGORY "FEDERAL STATE CONTROL (SUPERVISION) IN THE FIELD OF FISHERIES AND CONSERVATION OF AQUATIC BIOLOGICAL RESOURCES IN TERMS OF MARINE BIOLOGICAL RESOURCES" СИДОРОВ Сергей Александрович,
доктор полит наук, ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции». 680021, Россия, г. Хабаровск, ул. Герасимова, д. 31. Е-mail: sidorov1061@yandex.ru;
ДАНИЛОВ Николай Филиппович,
кандидат историческихнаук, ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции». 680021, Россия, г. Хабаровск, ул. Герасимова, д. 31. Е-mail: sidorov1061@yandex.ru;
SIDOROV Sergey Alexandrovich,
Doctor of Political Sciences, All-Russian State University of Justice. 31 Gerasimova str., Khabarovsk, 680021, Russia. Е-mail: sidorov1061@yandex.ru;
DANILOV Nikolay Filippovich,
Candidate of Historical Sciences, All-Russian State University of Justice. 31 Gerasimova str., Khabarovsk, 680021, Russia. E-mail: sidorov1061@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье изложены авторские суждения относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор» в правовой категории «федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов». Конкретизированы содержательные стороны этих понятий, исходя из источников права, где они используются, а также в зависимости от государственных органов и их должностных лиц, которые реализуют свои полномочия в рамках осуществления контрольной и надзорной деятельности.
Abstract: The article presents the author's judgments on the relationship between the concepts of "control" and "supervision" in the legal category "federal state control (supervision) in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources in terms of marine biological resources". The content aspects of these concepts are specified, based on the sources of law where they are used, as well as depending on state bodies and their officials who exercise their powers within the framework of control and supervisory activities.
Ключевые слова: Административный регламент, государственный контроль, закон, морские биологические ресурсы, надзор, пограничная деятельность, правовой статус.
Keywords: Administrative regulations, state control, law, marine biological resources, supervision, border activity, legal status.
Для цитирования: Сидоров С.А., Данилов Н.Ф. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в правовой категории «федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов» //Право и государство: теория и практика. 2023. № 10(226). С. 181-184. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_181.
For citation: Sidorov S.A., Danilov N.F. Correlation of the concepts of "control" and "supervision" in the legal category "federal state control (supervision) in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources in terms of marine biological resources" // Law and state: theory and practice. 2023. No. 10(226). pp. 181-184. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_181.
Статья поступила в редакцию: 31.08.2023
Одной из важнейших сторон деятельности государства, имеющей своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмена и дополнение, является правотворчество. По мнению М.Н. Марченко1 в каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
Для того чтобы принимаемый нормативный правовой акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, правотворческие органы заранее должны:
- разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативных правовых актов;
- определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта.
Особо важен при этом язык изложения правовых норм. В правотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативных правовых актов непременно предъявляются требования их краткости, компактности, ясности и доступности. Ведь от того, несколько точно и определенно используется юридическая терминология, в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативного правового акта, но и эффективность его применения.
К сожалению, использованные в действующих нормативных правовых актах различного уровня правовые термины и категории, не всегда содержат признаки, раскрывающие их сущность и содержание. Такая же ситуация сложилась и с правовыми понятиями «контроль» и «надзор». Эти понятия, как очень близкие по смыслу, связаны с властной деятельностью, которая осуществляется уполномоченными на то государственными органами.
Повышенный интерес к соотношению этих понятий связан с утверждением (16 октября 2020 года) Административного регламента Фе-
1 Марченко М.Н. Теория государства и права : учебник / М.Н. Марченко. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва : Проспект, 2015. С. 548.
деральной службы безопасности Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов1. В такой же формулировке оставлен данный вид контроля в новом нормативном правовом акте «Порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов», утвержденном в 2022 году2.
Проблемные вопросы соотношения понятий «контроль» и «надзор» в деятельности органов исполнительной власти свидетельствуют о том, что в отечественной административно-правовой науке нет единообразного подхода к определению сущности надзора и его отличии от контроля. Эти термины в специальной литературе, законодательных и иных нормативных правовых актах используются:
- в одних случаях как самостоятельные понятия;
- в других - в качестве синонимов.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов3.
В данном Указе Президента Российской Федерации понятия «контроль» и «надзор» не разграничиваются. Не проводится разграничение этих понятий и в Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Согласно части 1 статьи 43.2 данного закона под федеральным государственным контролем (надзором) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц и (или) проведения мероприятий по контролю на водных объектах рыбохозяйственного значения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения таких требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного
4
самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности .
Такой же подход использован и в ведомственном правотворчестве - в приказе ФСБ России от 25 марта 2023 г. № 140 «Об утверждении Порядка осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов».
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях5 (далее КоАП РФ) законодателем определены полномочия органов, осуществляющих:
1) надзор, например:
а) органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (статья 23.13 КоАП РФ);
б) органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (статья 23.22 КоАП РФ);
в) органы, осуществляющие государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (статья 23.25 КоАП РФ) и др.;
2) контроль, например:
а) федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации (статья 23.46 КоАП РФ);
б) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области валютного контроля (статья 23.60 КоАП РФ);
в) органы, осуществляющие контроль за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (статья 23.60 КоАП РФ) и др.;
3) контроль (надзор), например:
а) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в области рыбо-
1 Информационная правовая система Гарант. Режим доступа: https://base.garant.ru/74945115/ (дата обращения: 20.08.2023)
2 См.: Там же.
3О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» : указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314.
4 О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов : фед. закон от 20 дек. 2004 г. № 166-ФЗ.
5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [фед. закон : принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.]. - Москва. : Проспект, 2017. - 640 с.
ловства и сохранения водных биологических ресурсов (статья 23.27 КоАП РФ);
б) органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (статья 23.51 КоАП РФ);
в) органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере естественных монополий (статья 23.59 КоАП РФ) и др. Среди теоретиков административного права, подобно суждению правотворческих органов, пока нет достаточной ясности по данному
вопросу:
- по мнению некоторых авторов, надзор есть разновидность контроля;
- другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид деятельности;
- третьи вообще не разделяют контроль и надзор, рассматривая их как идентичные понятия.
Взгляды некоторых авторов1 относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор» указаны в таблице 2.
Таблица 2. Взгляды конкретных авторов относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор»
№ п/п Авторы работ Суждения, относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор»
1 Козлов Ю.М. Основное отличие надзора от контроля заключается в том, что надзорные полномочия присущи специальным органам, наделенным специфической компетенцией, которая реализуется в одностороннем юридически-властном порядке в отношении третьих лиц.
2 Студенкина М.С. Для контроля характерно то, что он не ограничивается кругом вопросом, связанных с соблюдением общеобязательных правил поведения - законов и других нормативных правовых актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. В связи с этим надзор можно определить как своего рода суженный контроль. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта.
3 Бахрах Д.Н. В зависимости от объема контроля следует различать собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Поэтому надзор - это суженный контроль.
4 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н Надзор - это специфическая разновидность контроля.
На наш взгляд, при соотношении понятий «контроль» и «надзор», необходимо исходить из следующих обстоятельств:
1) учитывать специфику использования данных терминов в нормативных правовых актах, регламентирующих профессиональную деятельность различных органов государства. Например:
а) прокурорский надзор - это специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории2;
б) административный надзор - это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных данным законом3;
в) судебный контроль. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства4;
г) парламентский контроль. Согласно регламентам Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации5 формами контрольной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации являются:
- подготовка и принятие парламентского запроса;
- проведение парламентских слушаний;
- заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности и др.
Использование такого подхода к соотношению понятий «контроль» и «надзор», свидетельствует о том, что все указанные выше понятия отличаются друг от друга и имеют совершенно различное содержание;
2) когда понятия «контроль» и «надзор» используются отдельно друг от друга в сфере деятельности органов исполнительной власти и в рамках этих правовых категорий осуществляются деятельность по проверке соблюдения определенных, установленных нормативными правовыми актами правил, то их можно рассматривать как слова синонимы. Например, назначение федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора заключается в проверке соблюдения установленных санитарно-эпидемиологических правил, а назначение госу-
1 Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 180.; Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. - М., 2005. С. 364.; Россинский, Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма : Инфра - М, 2010. С. 109 .; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР / М.С. Студеникина. - М. : «Юридическая литература», 1990. С. 13.
2 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор : учебник для бакалавров / Ю.Е. Винокуров [и др.]. -11-е изд., перераб. и доп. - М. : изд-во Юрайт, 2013. С.13.
3 Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : фед. закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ.
4 О Конституционном Суде Российской Федерации : фед. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ // СЗ РФ. - 1994. № 13. - Ст. 1447.
5 О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ.; О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД.
дарственного контроля в области обращения и защиты информации в проверке соблюдения установленных правил в области обращения и защиты информации. Полномочия должностных лиц осуществляющих указанные виды надзора и контроля по привлечению к ответственности виновных лиц, при обнаружении нарушения установленных правил, идентичны. Исходя из таких позиций в некоторых источниках (в большой юридической энциклопедии) понятие надзор определяется через правовой термин контроль: «надзор - это контроль...»1;
3) в тех же случаях, когда понятия «контроль» и «надзор» используются одновременно (вместе), например, федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов, то надзор следует рассматривать как специфическую разновидность контроля. В основу такого утверждения могут быть положены следующие суждения:
а) контроль в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов носит непрерывный (постоянный) характер, а надзорные меры являются временными и могут носить внезапный характер;
б) контроль в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов осуществляется исключительно пограничными органами, а для осуществления надзорных мероприятий могут привлекаться и другие органы;
в) информация, получаемая в процессе осуществления контроля в сфере охраны водных биологических ресурсов, касается не только сведений о нарушении субъектом права действующего законодательства, но и информации насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия, а при осуществлении надзора получаемая информация сводится только к сведениям о нарушениях законодательства.
Таким образом, исследованные в рамках данной работы вопросы позволяют сделать вывод о том, что:
1) понятие контроль в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов включает в себя три обязательных элемента:
а) проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
б) проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, целесообразности;
в) принятие по результатам контроля соответствующих мер, в том числе административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности;
2) надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь тот элемент контроля, который связан с проверкой соответствия действий поднадзорных субъектов установленным законодательством правилам.
Библиография:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [фед. закон : принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.]. - М.: Проспект, 2017. - 640 с.
2. О Конституционном Суде Российской Федерации : фед. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. № 13. - Ст. 1447.
3. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : фед. закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. № 15. - Ст. 203.
4. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов : фед. закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. № 52 (ч. I). - Ст. 5270.
5. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. № 7. - Ст. 635.
6. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. № 7. - Ст. 801.
7. Об утверждении Порядка осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части морских биологических ресурсов: приказ ФСБ России от 25 марта 2023 г. № 140.
8. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» : указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
9. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2000.
10. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / Ю.Е. Винокуров [и др.]. - 11-е изд., перераб. и доп. - М. : Изд-во Юрайт, 2013. - 478 с.
11. Дубенюк Н. Большая юридическая энциклопедия / Н. Дубенюк [и др.]. - М. : Изд-во Эксмо, 2005. - 688 с.
12. Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. - М., 2005.
13. Марченко М.Н. Теория государства и права : учебник / М.Н. Марченко. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2015. - 640 с.
14. Россинский, Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н Старилов. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма : Инфра - М, 2010.
15. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР / М.С. Студеникина. - М. : «Юридическая литература», 1990.
References:
1. The Code of Administrative Offences of the Russian Federation [fed. Law : adopted by the State Duma on Dec. 20. 2001]. - Moscow: Prospect, 2017. - 640 p.
2. On the Constitutional Court of the Russian Federation: Federal Constitutional Law No.1-FKZ of July 21, 1994 //Sobr. zakonodatelstva Ros. Federation. 1994. No.13. Art.1447
3. On administrative supervision of persons released from places of deprivation of liberty : fed. Law No. 64-FZ of April 6, 2011. // Sobr. zakonodatelstva Ros. Federation. - 2011. No. 15. - St. 203.
4. On fishing and conservation of aquatic biological resources : fed. Law No.166-FZ of December 20, 2004 //Sobr. zakonodatelstva Ros. Federation. 2004. No.52 (P.I). Art. 5270.
5. On the Regulations of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation : approved by Resolution of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation dated January 30, 2002 No. 33-SF. // Collection of Legislation of the Russian Federation. Federation. - 2002. No. 7. - St. 635.
6. On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: approved by the Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation dated January 22, 1998 No. 2134-II GD. // Sobr. legislation of the Russian Federation. Federation. - 1998. No. 7. - Article 801.
7. On Approval of the Procedure for the Implementation of Federal State Control (Supervision) in the Field of Fisheries and Conservation of Aquatic Biological Resources in Terms of Marine Biological Resources: Order of the FSB of Russia dated March 25, 2023 No. 140.
8. On the system and structure of federal executive bodies" : Decree of the President of the Russian Federation No. 314 of March 9, 2004. - Access from the reference.- the legal system "Garant".
9. Bakhrah, D.N. Administrative law of Russia: textbook for universities. M.: Norm, 2000.
10. Vinokurov, Yu.E. Prosecutor's supervision: textbook for bachelors / Yu.E. Vinokurov [et al.]. - 11th ed., reprint. and additional - M. : Yurayt Publishing House, 2013. - 478 p.
11. Dubenyuk N. Big legal encyclopedia / N. Dubenyuk [et al.]. - M. : Publishing house Eksmo, 2005. - 688 p.
12. Kozlov Yu.M. Administrative law / Yu.M. Kozlov. - M., 2005.
13. Marchenko M.N. Theory of state and law: textbook / M.N. Marchenko. - 2nd ed., reprint. and additional - M.: Prospect, 2015. - 640 p.
14. Rossinsky, B.V. Administrative law: textbook / B.V. Rossinsky, Yu.N. Starilov. - 4th ed., revision and supplement - M. : Norm : Infra - M, 2010.
15. Studenikina M.S. State inspections in the USSR / M.S. Studenikina. - M. : "Legal literature", 1990.
1 Дубенюк Н. Большая юридическая энциклопедия / Н. Дубенюк [и др.]. - М. : изд-во Эксмо, 2005. С. 313.
