CC BY
31УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10404
К ВОПРОСУ ОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА И ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ
Эмиль Юсифович МАМЕДОВ, адъюнкт Академии управления МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В данной научной статье рассматриваются отдельные вопросы, связанные с организацией и осуществлением административного надзора в сфере защиты объектов животного мира и водных биологических ресурсов. Приводится система административно-правового надзора на основе классификации административно-процессуальных полномочий должностных лиц, сформулированных в КоАП РФ. Раскрывается такая форма реализации государственно-властной деятельности, как заключение административных договоров в случае не урегулированности отдельных видов административно-правовых отношений в представленной сфере деятельности.
Ключевые слова: административное право, государственное управление, административная деятельность, государственный контроль, административный надзор, административный договор, животный мир, водные биологические ресурсы, органы внутренних дел, координация деятельности, взаимодействие.
Annotation. This scientific article discusses certain issues related to the organization and implementation of administrative supervision in the field of protection of wildlife and aquatic biological resources. A system of administrative and legal supervision based on the classification of administrative and procedural powers of officials in the Administrative code of the Russian Federation is given. It also discloses such a form of implementation of state-power activity as the conclusion of administrative contracts in the event that certain types of administrative-legal relations are not settled in the presented field of activity.
Keywords: administrative law, public administration, administrative activities, state control, administrative supervision, administrative contract, wildlife, aquatic biological resources, internal affairs bodies, coordination of activities, interaction.
Научный руководитель: А.Г. Николаев, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России кандидат юридических наук, доцент
В настоящее время актуализировались вопросы, касающиеся правового регулирования в области с рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов1. Это связано и с вопросами обеспечения национальной безопасности в целом и ее отдельных видов2, и с природоресурсной и природоохранной защитой, и с осуществлением контрольной и надзорной деятельности3.
В Российской Федерации сформировалась сложная система природоресурсной и природоохранной защиты, выстроенная в соответствии с конституционными основами и федеративным устройством Российской Федерации. Отношения административного надзора, связанные с использованием и охраной биологических ресурсов, регулируются в основном на уровне федеральных законов, на основе которых принима-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
ются иные правовые акты в указанной сфере общественных отношений.
Как указывает в своих научных трудах А. В. Ме-лехин, «деятельность по охране природы в рамках своей компетенции осуществляют все звенья механизма государства на различных управленческих уровнях. К этому их обязывает ст. 9 Конституции РФ4, в которой говорится, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Многие нормы, регулирующие природоохранную деятельность, содержатся в основах земельного законодательства, основах законодательства о недрах, а также в Земельном и Водном кодексах5.
Систему субъектов административно-правового надзора по защите объектов животного мира можно классифицировать на основе административно-процессуальных полномочий, закрепленных в главе 23 КоАП РФ6. Она представлена различными государственными органами, и в основном затрагивает сферы их конкретной деятельности, которая определена для них федеральными законами, где данные субъекты подразделяются исходя из реализуемых задач на:
■ Основные (непосредственные) субъекты: органы, осуществляющие государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
■ Вспомогательные субъекты: МВД России7; ФСБ России; Росгвардия; Санэпидемнад-зор; Леснадзор; Пожнадзор; Ветеринар-надзор; Роспотребнадзор, и т.д.
■ Субъекты, осуществляющие прокурорский надзор: прокуратура Российской Федерации и ее территориальные подразделения.
В статье 19 Федерального закона «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ говорится, что организация защиты животного мира осуществляется органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов8. В статье 5 данного Федерального закона также установлены полномочия органов государственной власти РФ в области защиты, охраны и использования животного мира.
Область правоотношений в сфере регулирования водных биоресурсов распространяется на рыболовство и сохранение водных биоресурсов. В то же время договорные обязательства и иные отношения, связанные с оборотом водных биоресурсов, регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ9.
Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) осуществляют управление в области сохранения животного мира, а также рыболовства и сохранения водных биоресурсов посредством проведения государственного мониторинга водных биоресурсов, который является частью государственного экологического мониторинга окружающей среды10, а также посредством реализации федерального государственного контроля (надзора) в рассматриваемой сфере деятельности11.
В процессе осуществления различных форм взаимодействия разработаны и приняты видовые стратегии сохранения амурского тигра, дальневосточного леопарда, зубра, снежного барса, сахалинской кабарги. Например, в Стратегии сохранении дальневосточного леопарда в Российской Федерации указано, что «охрана животного мира носит комплексный характер, и ее эффективность зависит от взаимодействия указанного государственного органа власти с другими ведомствами: Управлением МВД России по Приморскому краю, ФСБ России по Приморскому краю, Управлением Росприроднадзора по Приморскому краю, Дальневосточным таможенным управлением ФТС России»12.
Важным становится решение задач, связанных с координацией совместных действий, эффективностью установленного взаимодействия, хорошей профес-сиональной подготовкой, усилением чувства ответственности за вверенное дело как со стороны различных должностных правоохранительных структур, государственных и муниципальных органов, общественных объединений правоохранительной направленности, так и организаций и граждан.
По мнению ряда ученых, «осуществление государственного управления реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности субъектов государственного управления. Посредством данных форм реализуются
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
задачи и функции управления. В теории административного права сложилось общее понимание данных форм государственно-управленческой деятельности, под которыми понимается внешнее выражение управления, реализуемые в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и их должностных лиц»13.
Нормативным правовым актом, определяющим порядок координации деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов МВД России, является постановление Правительства России от 5 декабря 2005 г. № 725, утвердившее Положение о взаимодействии и коорди-нации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
В постановлении определяется порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСИН России, ФССП России и тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство России. В нем перечислены направления взаимодействия, определены отдельные формы взаимодействия, а также установлены варианты разрешений разногласий между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам взаимо-действия и координации их деятельности: либо руководителем ФОИВ, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур14.
По мнению Ф.П. Васильева, «в каждом случае в работе того или иного субъекта управления присутствуют отдельные специфические особенности деятельности... поэтому данные субъекты должны пересмотреть свои научно-образовательные и практические действия в области организации взаимодействия и выстраивать их с учетом установленных правовых актов»15.
В настоящее время особое значение приобретает такая форма реализации государственно-властной деятельности, как заключение административных договоров в случае не урегулирован-ности возникающих отдельных административно-правовых отношений.
Ю.А. Юсупов охарактеризовал административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного
управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований»16.
Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»17.
Основным критерием классификации административных договоров устанавливают «предмет договора, по которому выделяются: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве. В эту группу договоров входят договоры об обмене информацией, о проведении совместных мероприятий, т.е. затрагивающие вопросы совместной управленческой деятельности; договоры о поступлении граждан на государственную службу, контракт о прохождении службы в органах внутренних дел»18.
Например, МВД России организует взаимодействие с территориальными органами ФСБ России19 и входящими в ее состав государственными морскими инспекциями пограничных управлений20, которые на морских территориях водного бассейна имеют весьма существенные полномочия в рассматриваемой сфере деятельности.
Уполномоченные подразделения органов Федеральной службы безопасности в соответствии с действующим законодательством реализуют государственный контроль за:
■ соблюдением законодательства РФ в сфере охраны водных биологических ресурсов;
■ соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) водных биологических ресурсов;
■ выполнением международных договоров в сфере охраны водных биологических ре-сурсов21;
■ охрану за пределами исключительной экономической зоны РФ запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации;
■ осуществлением совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц,
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений.
Однако в ряде случаев между обозначенными субъектами при организации взаимодействия возникают отдельные практические вопросы, не нашедшие правового урегулирования.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1) система административно надзора по защите объектов животного мира и водных биологических ресурсов представлена различными государственными органами, которые можно подразделить на: основные, вспомогательные и органы, осуществляющие прокурорский надзор;
2) административный договор как соглашение в рассматриваемой сфере деятельности обусловлен усилением роли административного права в формализации и развитии публично-правовых отношений по созданию правовых механизмов участия ОВД (полиции) в решении государственно-властной деятельности по сохранению животного мира и водных биоресурсов;
3) при организации их взаимодействия прослеживаются определенные противоречия в реализации установленных мер административного принуждения, используемых заинтересованными субъектами федеральных органов исполнительной власти при обеспечении защиты рассматриваемых объектов.
1 О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Науч.-практ. комментарий к Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ (постатейный) / Колл. авт. М.: Проспект, 2020. 312 с.
2 Подроб. см.: Редкоус В.М. Вопросы контрольной и надзорной деятельности в документах стратегического планирования в области обеспечения экономической безопасности // Национальная безопасность России: актуальные аспекты: Сб. ст. Всерос. науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 30 июля 2019 г.). СПб., 2019. С. 104— 111.
3 Подроб. см.: Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал рос. права. 2017. № 9 (249). С. 34—46; и др.
4 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // http:// www.pravo.gov.ru
5 Мелехин А.В. Административно-правовой механизм обеспечения законности в сфере экологии // Lex Russia. 2016. № 11 (120). С. 33—43.
6 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // http://www.pravo.gov.ru
7 Николаев А.Г., Греков Н.Н. Административный надзор полиции // Алтайский юрид. вестник. 2019. № 2 (26). С. 68—71.
8 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст.1462.
9 Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. № 166- ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.
10 Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 г. № 994 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 208.
11 Николаев А.Г. Особенности выявления отдельных видов административных правонарушений при осуществлении федерального государственного контроля // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Сб. ст. Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 9 декабря 2016 г.). М.: АУ МВД России, 2017. С. 164—170.
12 Распоряжение Минприроды России от 19.11.2013 г. № 29-р «О Стратегии сохранения дальневосточного леопарда в Российской Федерации» / Текст официально не опубликован.
13 Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: Учебник для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред.
B.В. Гордиенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 25.
14 Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5311.
15 Васильев Ф.П. Современные особенности толкования взаимодействия правоохранительных органов в России и необходимость их совершенствования // Междунар. науч. журнал «Инновационная наука». 2017. № 3-2 // https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-osoben-nosti- tokovaniya-o-vzaimodeystvii- pravoohranitelnyh-organov-v-rossii-i-neobhodimost-ih-sovershenstvovaniya/ viewer (Дата обращения: 1.06.2020)
16 Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1997.
17 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1997.
18 Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка... С. 15—23.
19 Редкоус В.М. О новых требованиях, предъявляемых к должностным лицам, уполномоченным осуществлять контрольно-надзорную деятельность в условиях ее реформирования // Гос. служба и кадры. 2019. № 4.
C. 208—211.
20 Борисова А.С., Редкоус В.М. Некоторые направления совершенствования административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов в современных условиях // Закон и право. 2019. № 8. С. 160—162.
21 Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2020
