CC BY
64
Чудин Юрий Григорьевич
Северо-Кавказский федеральный университет (e-mail: [email protected])
Административная ответственность и публичное управление в области охоты и рыболовства
В статье показана связь публичного управления в области использования и охраны животного мира с институтом административной ответственности за нарушение правил охоты и рыболовства. Автор определяет состав органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере охоты и рыболовства, их компетенцию, дает характеристику направлений деятельности этих органов, значимых для функционирования института административной ответственности в исследуемой сфере отношений.
Ключевые слова: охота, рыболовство, публичное управление, информационная функция, нормирование, надзор, административная ответственность.
Yu.G. Chudin, North Caucasus Federal University; e-mail: [email protected]
Administrative responsibility and public administration in hunting and fishing sphere
The article shows the relationship of public administration in the field of use and protection of fauna with administrative responsibility for violation of the rules of hunting and fishing. The author refers to the composition of the executive bodies authorized in the field of hunting and fishing, their competence and gives a description of the activities of these bodies that are relevant for the functioning of administrative responsibility in the field of the study of relations.
Key words: hunting, fishing, public administration, information function, regulation, supervision, administrative responsibility.
Административная ответственность тесно связана с институтом публичного управления в области охоты и рыболовства, поэтому эффективность применения ее мер коррелирует с состоянием института публичного фаунистического управления. Институт публичного управления в области охоты и рыболовства представлен органами исполнительной власти и содержанием их деятельности: функциями и государственными услугами (работами), выполняемыми ими.
На сегодняшний день на федеральном уровне полномочия в отношении охоты и сохранения охотничьих ресурсов реализуют: МПР России, включая находящиеся в его системе Росприроднадзор, Рослесхоз, а также субъекты РФ, которым делегирована часть федеральных полномочий. В отношении рыболовства исполнение полномочий возложено на Министерство сельского хозяйства РФ и находящееся в его системе Росрыболовство; Росгидромет, входящий в систему Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в части проведения мониторинга поверхностных водных объектов; Федеральное агентство водных ресурсов в области проведения мониторинга водных объек-
тов, оценки их состояния как среды обитания водных биологических ресурсов; ФСБ России в сфере охраны морских биологических ресурсов.
При этом часть надзорных функций в области охраны водных объектов, являющихся средой обитания водных биологических ресурсов, относится к полномочиям субъектов РФ. Как недостаток правового регулирования полномочий следует отметить отсутствие до недавнего времени перечня объектов, подлежащих федеральному экологическому надзору, в результате чего сложилась правовая неопределенность в юрисдикции федеральных и региональных уполномоченных органов по надзору в области охраны и использования водных объектов. Подобный перечень объектов федерального экологического надзора появился лишь в 2015 г. Еще одной проблемой, на наш взгляд, является тот факт, что управление в области охраны и использования водных биологических ресурсов отнесено к сельскохозяйственной сфере, уполномоченным органом выступает Росрыболовство, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ. Поскольку водные биоресурсы относятся к объектам
166
животного мира, т.е. являются компонентами окружающей среды, а также в связи с тем, что средой их обитания являются водные объекты, было бы логично переподчинить Росрыболов-ство Министерству природных ресурсов и экологии РФ.
Более того, к полномочиям Росрыболовства относится управление в области охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства не только водных биологических ресурсов, но и среды их обитания, что противоречит полномочиям Росприроднад-зора, поскольку последний осуществляет государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.
Из значимых для функционирования института административной ответственности государственных услуг (работ) и собственно функций управления можно выделить следующие.
Информационная функция, включающая две подфункции: мониторинг и так называемую кадастровую функцию, хотя в настоящее время в связи со сменой форм фиксации информации ее можно определить как реестровую функцию.
Мониторинг (как система регулярных наблюдений за охотничьими и водными биологическими ресурсами и средой их обитания) имеет своими объектами численность, распространение, воспроизводство, а также состояние среды обитания водных биоресурсов и охотничьих ресурсов. Связь мониторинга и административной ответственности прямо подчеркнута в ст. 42 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», в которой указано, что данные государственного мониторинга водных биоресурсов используются, в том числе, для привлечения к юридической ответственности лиц, совершивших правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Кроме того, сведения, полученные в ходе мониторинговых исследований, напрямую влияют на объемы лимитов и квот добычи как водных биологических, так и охотничьих ресурсов.
Вторая подфункция заключается в ведении государственных реестров: рыбохозяйствен-ного и охотхозяйственного как юридической формы фиксации информации о водных биологических и охотничьих ресурсах, их использовании и сохранении. Именно в этих документах содержится информация о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях, охотниках, которые осуществляют
деятельность в области охоты и рыболовства; о принадлежности охотничьих угодий и их состоянии, о водохозяйственных бассейнах. В рыбохозяйственный реестр вносятся также сведения о судах, осуществляющих лов, их собственниках, орудиях лова, о решениях и договорах, которые являются основаниями осуществления добычи водных биологических ресурсов. Тем самым данные, содержащиеся в указанных государственных реестрах, позволяют определить субъекты легальной охоты и рыболовства, правоустанавливающие документы, подтверждающие правомерность этих видов деятельности, территорию, на которой она осуществляется, размеры разрешенных и фактически реализованных квот и лимитов правомерной добычи охотничьих и водных биологических ресурсов и т.д.
Нормирование воздействий на окружающую среду призвано сохранить ее качество, обеспечить экологическую безопасность. Оно распространяется на хозяйственную и иные виды деятельности, способные причинить ущерб, в том числе на охоту и рыболовство. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2015 г.) «Об охране окружающей среды» различает несколько видов экологических нормативов. Первую группу составляют нормативы, оценивающие состояние природной среды, именуемые нормативами качества окружающей среды. К ним относятся, например, нормативы предельно допустимых концентраций химических, в том числе радиоактивных, веществ (превышение этих нормативов отрицательно влияет на животный мир); физические показатели состояния окружающей среды, включая показатели уровней радиоактивности и тепла (превышение тепловых значений в водных объектах может привести к гибели водных биоресурсов); нормативы, установленные согласно биологическим показателям состояния окружающей среды, включая виды и группы растений, животных и иных организмов, используемых в качестве индикаторов состояния окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов (как представляется, этот норматив должен влиять на принятие решений о регулировании численности объектов животного мира, в том числе для целей охоты и рыболовства, и составлять основу определения квот и лимитов добычи водных биологических и охотничьих ресурсов).
167
Из второй группы экологических нормативов наибольшее значение для исследуемой темы имеют нормативы допустимого изъятия объектов животного мира из окружающей среды, которые объективируются в лимитах и квотах добычи водных биологических и охотничьих ресурсов. Превышение их объемов является основанием для привлечения виновных к административной ответственности. Этот норматив получил дальнейшее развитие в специальном фаунистическом законодательстве.
Пространственное определение границ участков природной среды как места охоты и рыболовства, как представляется, можно выделить в отдельную функцию публичного управления. В охотничьем праве речь идет о выделении земельных участков или определении границ территорий, объявляемых охотничьими угодьями, в рыболовном - об определении границ рыбопромысловых участков. Именно эти территории считаются местами, где могут осуществляться законная охота и рыболовство. Нарушение же границ при осуществлении охоты и рыболовства влечет наступление административной ответственности.
Важное значение для института административной ответственности имеет такой вид государственных услуг, как выдача разрешений на добычу охотничьих и водных биологических ресурсов, поскольку наличие полученного в законном порядке правоустанавливающего документа, удостоверяющего право на охоту или рыболовство, является одним из оснований правомерности указанных видов деятельности.
Что касается охоты, то здесь предусмотрен достаточно сложный механизм получения разрешений. Можно говорить о юридическом составе, лежащем в основании возникновения права на охоту. Причем большая часть юридических фактов этого состава так или иначе связана с действиями уполномоченных органов исполнительной власти. Рассмотрим ситуацию, когда охотником выступает физическое лицо - гражданин РФ. Прежде всего для осуществления охоты лицо должно приобрести статус охотника, удостоверяемый охотничьим билетом, который выдается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и регистрируется в государственном охот-хозяйственном реестре. Необходимо также получить в органах внутренних дел разрешение на хранение и ношение охотничьего оружия. Собственно, право на охоту удостоверяется
разрешением, выдаваемым охотнику либо уполномоченным органом субъекта РФ, если охота будет осуществляться в общедоступных угодьях, либо юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, заключившими охотхозяйственные соглашения, если охота будет осуществляться в закрепленных угодьях.
В отличие от охоты, которая относится к специальному природопользованию, поскольку всегда основывается на разрешительных документах, рыболовство может осуществляться и в порядке общего природопользования, не требующего наличия разрешения. Это, например, относится к любительскому и спортивному лову рыбы, если иное не предусмотрено законом. Однако основные виды рыболовства (промышленное, прибрежное, рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях и др.) основываются на разрешении, выдаваемом уполномоченным органом - Росрыбо-ловством и его территориальными органами.
Следует упомянуть и еще одну функцию управления - сбор платежей за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, администраторами которых также являются уполномоченные органы исполнительной власти.
Надзор представляет собой центральную функцию публичного управления в области природопользования и охраны окружающей среды, имеющую, в отличие от ряда иных направлений управленческой деятельности, властную составляющую, заключающуюся в возможности не только проверки соответствия деятельности поднадзорных субъектов требованиям законодательства, но и выдвижения требований об устранении нарушений и привлечении виновных к административной ответственности в случае выявления нарушения нормативно-правовых установлений.
Обозначим лишь одну проблему института надзора в указанных сферах.
Федеральное агентство по рыболовству и его территориальные органы являются основными уполномоченными органами, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. При этом их полномочия не распространяются на сферу контрольно-надзорной деятельности пограничных органов (их юрисдикция распространяется на территорию внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шель-
168
фа РФ, в пределах Азовского и Каспийского морей, включая контроль за судами, осуществляющими лов (добычу) трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в открытом море, в соответствии с международными договорами РФ и (или) внутренним законода-тельствов РФ). На особо охраняемых природных территориях федерального значения эту функцию реализует Федеральная служба надзора в сфере природопользования.
Казалось бы, сферы контрольно-надзорной деятельности в области рыболовства разграничены. Однако, как представляется, эффективность борьбы с нарушениями правил рыболовства можно повысить за счет наделения дополнительными полномочиями в области контрольно-надзорной деятельности иные природоохранные органы, осуществляющие функции экологического управления в соответствующих акваториях.
Иная ситуация сложилась в сфере охотничьего надзора. Прежде всего надо отметить, что надзор осуществляется уполномоченными органами, система которых в отношении охоты с 1 марта 2015 г. была существенно расшире-
на. Если ранее данную функцию осуществляли только органы охотнадзора, то в настоящее время эти полномочия распространили на органы, осуществляющие экологический надзор, что, с одной стороны, можно только приветствовать. Однако согласно ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к таким органам относятся практически все те, которые осуществляют надзор за соблюдением требований законодательства в отношении отдельных природных ресурсов, т.е. государственный экологический надзор за охраной и использованием земель, водных объектов, лесов, животного мира, недр, континентального шельфа, атмосферного воздуха и т.д.
Каким образом надзор, например, в области использования и охраны недр или надзор за соблюдением требований к обращению озоно-разрушающих веществ, которые тоже причислены к экологическому надзору, могут распространяться на надзор за охраной животного мира? Представляется, что законодателю следует указать конкретные органы, которые могут солидарно осуществлять охотничий надзор.
169
