CC BY-NC-ND
517
Право
К.А. Гуссалова
Соотношение между контрмерами и ответственностью государств в международном праве
В настоящей статье автором рассмотрены вопросы применения контрмер как особой формы реагирования потерпевшего государства на противоправное деяние другого. Автор акцентирует внимание на отграничении понятия «контрмеры» от понятия «международные санкции», которые вводятся на уровне механизма коллективной безопасности ООН и являются мерой международно-правовой ответственности. Их основанием должно быть признанное международным сообществом в качестве такового виновное (как правило) и противоправное деяние государства, привлекаемого к ответственности. «Секторальные» и иные санкции США, ЕС и других государств против России за так называемое «незаконное присоединение Крыма» и «дестабилизацию ситуации на Украине» не имеют ни оснований, ни надлежащего оформления и законно воспринимаются Российской Федерацией как агрессивное поведение группы государств, актуализирующих применение Россией контрмер, более известных как «антисанкции».
Ключевые слова: международно-правовая ответственность, контрмеры, санкции, Россия.
Вопросы международно-правовой ответственности на протяжении всего периода существования доктрины международного права остаются спорными, а с учетом настоящей мировой политической обстановки являются особо актуальными. Отметим, что со времен Нюрнбергского процесса, проходившего на протяжении 1945-1946 гг., проблематика публично-правовой ответственности государств вызывала больше вопросов, чем ответов. Сегодня сложно сказать, какая система взглядов на правовую ответственность государств сложилась в действительности. Последние со-
© Гуссалова К.А., 2016
бытия, включая обвинения России со стороны стран ЕС и США в аннексии Крыма, подтверждают высказанные десятилетия назад опасения, что международное право выражает «волю сильного». США и члены НАТО на протяжении десятилетий безнаказанно осуществляли военные операции по всему миру, преследуя собственные интересы, прячась за «маской» миротворческих миссий и свергая действующие режимы. Нередко такие действия приводили к многолетним военным противостояниям, в которых гибли сотни тысяч мирных жителей. При этом правовых оснований для применения ряда «международных» операций на протяжении ХХ-ХХ1 вв., таких как «вторжение войск НАТО в бывшую Югославию, массовые убийства в Руанде, линчевание без суда и следствия ливийским народом своего вождя М. Каддафи, поддержка американскими спецслужбами "цветных" революций на постсоветском пространстве»1, нередко вовсе не существовало. Фактически без мандата ООН была начата операция в Ираке (поводом для осуществления которой стали заведомо недостоверные сведения об обладании сторонниками С. Хуссейна оружия массового поражения), Ливии, Сирии (в том числе, против печально известного Исламского государства Ирака и Леванта, ИГИЛ). Подобные действия США и их союзников вызывали недовольство разных стран, но не приводили к каким-либо значимым последствиям для организаторов такого рода незаконных военных вторжений со стороны ООН. Даже о ситуации в Сирии, где есть множество жертв среди мирного населения, не было столько пропаганды и побуждения к применению каких-либо существенных мер. Профессор австралийского юридического колледжа Роб МакЛахлин поднимал эту тему в своей статье и писал об отношении международного сообщества к применению военных сил одного государства на территории другого без соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН2.
Совершенно исключительным случаем является реакция международного сообщества на воссоединение Крыма и России. В западной политической и научной риторике данное событие получило название «аннексия» Крыма Российской Федерацией. Украина считает Крым «временно оккупированной территорией», а члены ООН в большинстве своем признали референдум, по итогам которого Крым вошел в состав России, неправомерным и противоречащим принципам международного права. В то же время, однако, безотносительно международно-правовых оснований вхождения Крыма в состав РФ (имеются вопросы, в частности, в отношении правомерности распространения юрисдикции независимой Украины над Крымом и над Севастополем, который де-факто не вошел
в состав УССР в 1954 г., оставаясь городом союзного подчинения), воссоединению Крыма и России не сопутствовала гибель гражданского населения, какие-либо боевые действия и т. п. Между тем именно Россия в 2014 г. по причине событий на Украине, а также воссоединения Крыма с Россией и гражданской войны между пророссийскими войсками народного ополчения Новороссии и украинской армии стала объектом жестких санкций со стороны мирового сообщества. Данные санкции, призванные выступать мерой международно-правовой ответственности, не имели ни фактического основания (ни Совбезом ООН, ни самой ООН Россия не была признана агрессором, Украина де-юре никогда не объявляла военного положения), ни юридического закрепления (никаких резолюций не было принято Советом безопасности ООН), но в то же время нанесли России значительный экономический и репутаци-онный ущерб.
В результате, чтобы компенсировать потери от санкций, а также в целях применения ответных мер Россия была вынуждена пойти на принятие контрмер против ряда государств, которые, введя санкции, начали новый этап мирового геополитического противостояния. Некоторые политологи уже называют этот период новой «холодной войной».
Что же было известно о контрмерах международному праву в контексте публично-правовой ответственности государств?
Анализ исследований и трудов таких известных российских юристов-международников, как И.И. Лукашук, В.А. Василенко, И.С. Марусин, И.В. Рачков, Ю.В. Якушев и других, позволяет сделать вывод, что международно-правовая ответственность является следствием международной правосубъектности и результатом наличия прав и обязанностей, вытекающих из международных договоров, общих принципов международного права или обычаев.
Государства должны нести международно-правовую ответственность за свои неправомерные действия (или неправомерное бездействие), а также за материальный ущерб. Постоянная Палата международного правосудия указала, что принцип международно-правовой ответственности является и принципом международного права, и общеправовым принципом, свидетельствующим, что любое нарушение договора обусловлено необходимостью возместить причиненный ущерб3.
Ответственность государств в международном праве традиционно рассматривается в широком и узком контексте4. В широком смысле слова речь идет о комплексном правовом институте, объединяющих три подинститута:
- ответственность государства за противоправные акты в их международном понимании;
- ответственность государства за вред, причиненный в результате реализации правомерного поведения;
- ответственность конкретных (должностных) лиц за преступления против мира, человечества, а также за военные пре-ступления5.
В узком контексте международно-правовая ответственность государств отождествляется с ответственностью государства за совершенные им противоправные акты.
В 2001 г. Комиссия международного права ООН (далее - КМП ООН) завершила работу над проектом статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния»6. Вместе с тем с 2002 г. Комиссия работает над проектом статей об ответственности международных организаций, в 2008 г. КМП ООН приняла в предварительном порядке проекты 53 статей об ответственности международных организаций7.
Формулируя общие принципы международно-правовой ответственности, КМП ООН подчеркнула:
Термин «международная ответственность», используемый в статье 1, охватывает отношения, возникающие по международному праву в результате международно-противоправного деяния государства, независимо от того, ограничиваются ли такие отношения государством-правонарушителем или распространяются также на другие государства или даже на другие субъекты международного права, и независимо от того, ориентированы ли они на обязательства по реституции или компенсации или также предоставляют потерпевшему государству возможность реагировать посредством принятия контрмер8.
Таким образом, анализ современных международно-правовых документов, доктринальных разработок и современной международной практики позволяет согласиться с мнением ученых, которые определяют международно-правовую ответственность через реализацию в рамках международных регулятивно-охранительных правоотношений, порожденных международным правонарушением, обязательств и правомочий, соответственно, субъектом-нарушителем и потерпевшим субъектом (международным сообществом).
Основаниями ответственности является совершение правонарушения, затрагивающего международный правопорядок путем действия или бездействия государств, в результате чего наруша-
ются международно-правовые обязательства этого государства. В некоторых случаях возможно наступление ответственности при отсутствии правонарушения. Так, государство несет ответственность за некоторые правомерные действия, приведшие к вредным последствиям, например за ущерб, причиненный запущенными им космическими объектами, независимо от наличия вины (ст. 2 Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г.9). Такого рода ответственность в литературе по международному праву называют абсолютной или объективной, рассматривают ее как «ответственность за риск»10.
Каковы же меры принуждения за международное противоправное поведение государств?
Согласно части второй Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, «юридическими последствиями международно-противоправного деяния, составляющими содержание международной ответственности, являются:
а) обязанность ответственного государства прекратить это деяние, если оно продолжается;
б) предоставить надлежащие заверения и гарантии неповторения деяния, если того требуют обстоятельства (ст. 30);
в) предоставить полное возмещение вреда, причиненного международно-противоправным деянием (ст. 31). При этом возмещение вреда может осуществляться в форме реституции, компенсации и сатисфакции, причем как самостоятельно, так и в сочетании друг с другом11».
Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния не определяет понятия международно-правовых санкций и их видов, но зато одним из главных его достижений является разграничение между формами ответственности и контрмерами. Однако в юридической литературе встречаются разграничения применения международно-правовой ответственности субъектов международного права и применения международно-правовых санкций. Например, по словам И.И. Лукашука, «международно-правовая ответственность субъекта-правонарушителя предполагает негативные для него последствия, которые сопряжены с его собственным поведением и обусловлены его противоправными деяниями, а применение международно-правовых санкций - негативные для субъекта-правонарушителя последствия, которые предопределены интенсивностью применяемых субъектами международного права законных принудительных мер»12.
Юридическим основанием применения контрмер в международном праве выступает отказ нарушителя прекратить неправо-
мерные действия, равно как выполнить требования потерпевшего государства. Какое же толкование понятия «контрмеры» является наиболее точным и правильным? Проанализировав толкования контрмер, применяемые такими отечественными и зарубежными учеными, как Г.И. Курдюков, А.А. Лукашук, Ф.Ф. Мартенс, V. Vadapalas, мы попытались дать собственное определение, которое приводится ниже.
Контрмеры - это ответные меры, являющиеся «односторонними» и «горизонтальными» (государство по отношению к государству) и выступающие в качестве меры реагирования одного государства на противоправные деяния другого. Г.И. Курдюков считает, что контрмеры «наступают, когда государство-правонарушитель не принесло извинений, не наказало виновных, не приняло мер к предотвращению повторения нарушения, не восстановило положение, которое существовало до совершения противоправного деяния. Контрмеры, и в этом их принципиальное отличие от международно-правовых санкций, представляют собой элемент децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя и рассматриваются как инструмент имплементации ответственности, не носящий карательного ха-рактера»13.
Таким образом, можно сделать вывод, что применение контрмер является более «мягким» ответным, юридически обоснованным инструментом реагирования одного государства на действия/бездействия другого в системе международно-правовых отношений, в отличие от применения международно-правовой ответственности или санкций.
Как видно из материалов КМП ООН, сложным был вопрос о правовом режиме контрмер. Отмечалось, что внутреннее право государств не содержит никаких положений о контрмерах, хотя в вопросе о материальных последствиях противоправного деяния можно использовать аналоги, находящиеся во внутреннем праве; отсутствуют официальные установления о средствах правовой защиты, которыми можно было бы воспользоваться против государства, совершившего международное противоправное деяние. И, следовательно, потерпевшее государство вынуждено полагаться на собственную одностороннюю реакцию14. Кроме того, в отношении контрмер нет мирового и институционного контроля.
Функции и цели контрмер направлены на прекращение противоправного деяния, на восстановление нарушенных прав и возмещение материального и нематериального вреда. Контрмеры пре-
кращаются, как только достигнута преследуемая цель. Они могут быть применены в случае, когда нарушаются не права, а только интересы. В КМП приводился такой пример: не может быть контрмерой прекращение оказания помощи развитию. За контрмерами не должна признаваться карательная функция независимо от мотивов, побудивших потерпевшее государство к их применению.
Условиями применения контрмер являются: а) международно-противоправное деяние; б) исчерпание всех процедур мирного урегулирования; в) предварительное представление со стороны потерпевшего государства требования о прекращении противоправного деяния; г) надлежащее и своевременное сообщение потерпевшим государствам о своих намерениях.
Контрмеры прекращаются, как только несущее ответственность государство выполняет свои обязательства. Государству-правонарушителю, которое является объектом контрмер, предоставлена возможность использовать процедуры мирного урегулирования. Оно может также требовать приостановления контрмер, если добросовестно сотрудничает в обязательной процедуре урегулирования спора.
Право потерпевшего государства не должно быть правом злоупотребления. При применении контрмер значение имеет соразмерность, это вытекает из режима ответственности государства, который «должен определяться с соблюдением качественной и количественной пропорциональности»15. Соразмерность признается как важнейший элемент при реализации контрмер и как критерий урегулирования. Контрмеры, применяемые потерпевшим государством, не должны быть несоразмерны со степенью тяжести международно-противоправного деяния и его последствиями для потерпевшего государства.
Поведение потерпевшего государства должно быть соразмерным двум законным целям контрмер: прекращению противоправного деяния и возмещению. КМП ООН отметила взаимосвязь между регулированием контрмер и регулированием споров. Хотя нормы об урегулировании споров не связаны непосредственно с темой об ответственности государств, но вместе с тем любое урегулирование контрмер не должно проходить в отрыве от процедур регулирования споров. Процедура регулирования входит в режим применения контрмер. В связи с этим в КМП рассматривался вопрос о полномочиях Совета Безопасности ООН по контролю применения контрмер и о том, может ли он указывать на то, что контрмеры являются несоразмерными. Исходя из функций Совета Безопасности, было определено, что он может просить потерпев-
шее государство отложить принятие контрмер, когда, по мнению Совета Безопасности, они будут вызывать обострение ситуации и приведут к возникновению угрозы международному миру и безопасности и когда имеются реальные перспективы мирного урегулирования. Если государство-правонарушитель отказывается прекратить свое противоправное поведение или не соглашается с мирным урегулированием, то Совет Безопасности может просить о разумной отсрочке и, помимо этого, не имеет никакого права требовать, чтобы государство не принимало законных контрмер.
Контрмеры традиционно рассматриваются в сочетании с международно-правовыми санкциями, и нередко им противопоставляются.
Международно-правовые санкции в традиционном понимании есть меры принуждения к виновному государству, которые налагаются при отказе выполнить обязанности, вытекают из международно-правовой ответственности и применяются централизованно ООН в ходе активации механизма коллективной безопасности.
Международно-правовые санкции - это проявление правомочий субъектов международного права, они выражаются в формах, свойственных данным правомочиям и обусловленных характером принудительных мер, а именно в форме политических (разрыв дипломатических отношений, приостановка членства или исключение из ООН или других международных организаций), экономических (полный или частичный перерыв экономических отношений) и военных санкций.
Роль международных санкций, рассматриваемых в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» в контексте вопросов коллективной безопасности и задач предотвращения, определена следующим образом:
Санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным, инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истолковывалось бы как согласие16.
До введения международных санкций объекту санкций должно быть, как правило, сделано предупреждение. Современное международное право, допуская различные формы предупреждения,
предъявляет существенное требование к его содержанию. Исчерпание мирных средств урегулирования, завершающееся отказом субъекта-правонарушителя прекратить международное правонарушение и выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, является непосредственным основанием для применения в отношении него санкций.
В отличие от осуществляемых государствами контрмер, решение о введении санкций и дата начала осуществления санкционно-го режима должны быть зафиксированы в резолюции Совета Безопасности. Для ее принятия Совету необходима поддержка девяти из пятнадцати его членов, пять из которых являются постоянными. Постоянные члены Совета Безопасности должны быть единодушны в своем решении.
Рассмотрим, насколько соответствуют сложившейся доктрине о международно-правовой ответственности государств, контрмерах и санкциях введенные в 2014 г. США, ЕС и некоторыми другими государствами секторальные санкции.
В 2014 г. вступили в силу международные экономические санкции США, ЕС и некоторых других стран, направленные против действий ряда физических и юридических лиц РФ, задействованных в финансовом, транспортном, военно-промышленном, энергетическом и телекоммуникационном секторах. Целью санкций было названо «увеличение цены действий России по подрыву территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины» и «продвижение мирного урегулирования кризиса»17.
Известно, что секторальные санкции ЕС напрямую затронули интересы ключевых отраслей российской экономики. Неудивительно, что именно секторальные санкции ЕС вызвали жесткую ответную реакцию со стороны России. 6 августа 2014 г. Президент РФ подписал Указ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Фе-дерации»18. Указ стал основой для введения Правительством России эмбарго на импорт ряда продовольственных товаров из стран, применяющих «экономические санкции в отношении российских юридических и (или) физических лиц». Эта контрмера нанесла большой удар по интересам европейских производителей и экспортеров сельскохозяйственной продукции.
Думается, что с точки зрения международного права санкции, принятые в отсутствие резолюции Совета Безопасности, выносимой на основе положений главы VII Устава ООН, являются нарушением международного права. Исходя из этого, пострадавшее государство, которым является РФ, имеет право вводить контр-
меры с тем, чтобы побудить ЕС к прекращению противоправных действий. Содержание контрмер состоит во временном неисполнении международно-правовых обязательств в отношении ЕС. При этом речь идет о приостановлении любых обязательств России, за исключением обязательств, связанных с соблюдением основных прав человека, неприкосновенности дипломатического и консульского персонала, обязательств гуманитарного характера и обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права.
Контрмеры носят преимущественно временный характер и являются обоснованными и правомерными лишь до тех пор, пока их цель не будет достигнута, в рассматриваемом случае пока не будут прекращены санкционные меры в отношении российских граждан. Другим обязательным требованием в отношении контрмер является их пропорциональность, т. е. соразмерность причиненному вреду. Здесь будет уместно отметить, что в ответ на запрет въезда на территорию стран ЕС некоторых политических деятелей РФ, список которых перечислен на сайте http://europeansanctions.com/ eu-sanctions-in-force/russia/, Россия ввела ряд ответных запретов на въезд некоторых политических деятелей ЕС и США на территорию РФ.
Что касается вопроса процедуры, то международное право закрепляет обязанность потерпевшего государства до принятия им контрмер призвать ответственное государство выполнить свои обязательства, а также уведомить его о своем намерении принять контрмеры и предложить провести переговоры. Таким образом, согласно основной позиции, выраженной МИД России по данному вопросу, Российская Федерация является государством, потерпевшим от мер экономического характера, незаконно введенных ЕС, вследствие чего она вправе вводить контрмеры временного характера, соответствующие принципу пропорциональности, о чем она обязана сообщить ЕС, предложив предварительно провести переговоры.
Таким образом, в контексте проблематики международно-правовой ответственности стоит вопрос коллективных санкций США, ЕС и некоторых других государств против предположительных нарушителей международного права, в частности России.
Следует сделать вывод о том, что данные санкции оказались уязвимыми с позиций как европейского, так и международного права. Не соответствуя целому ряду принципов международного права (не являются инструментом коллективной безопасности ООН, не являются мерой ответственности за признанное в международно-правовом порядке нарушение), данные санкции совер-
шенно обоснованно и правомерно восприняты Россией как акт агрессии, и «антисанкции», а по сути контрмеры, которые предприняла Россия, представляются в полной мере соответствующими не только национальным интересам нашего государства, но и международному праву.
Вопрос же о правомерности применения США, ЕС, Японии и рядом других государств «коллективных мер ответственности» против России остается открытым. Поскольку такие действия не подпадают ни под понятие «контрмеры», ни под понятие «санкции», их в полной мере можно считать международной агрессией против России. Подобная ситуация возникает не впервые, и будущее международно-правовой доктрины в полной мере заключается в разработке норм и правил, которые принципиально исключали бы «войны санкций» в мировой публичной политике.
Примечания
Сазонова К.Л. Институт ответственности государств за применение силы: Современное состояние и перспективы развития // NB: Вопросы права и политики. 2012. № 3. С. 78-91. [Электронный ресурс] URL: http://e-notabene.ru/lr/ article_255.html
McLaughlin R. State Responsibility for Third Country Deployed. Embedded Military Personnel Engaged in Armed Conflict // European Journal of International Law. 2015. Sept. P. 23-25.
Кривенкова М.В. Нематериальная международно-правовая ответственность государств. М.: Юрлитинформ, 2015. C. 184.
Прошина Е.А. Международно-правовая ответственность государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 20.
Vadapalas V. Tarptautineteise [International law]. Vilnius: Eugrimas, 2006. P. 382; Dixon M. Textbook on International Law. 4th ed. Oxford: Oxford Univ. Press, 2000. P. 260.
Ответственность государств за международно-противоправные деяния: Доклад Комиссии международного права на 53-й сессии (23 апр. - 1 июня и 2 июля -10 авг. 2001 г.) // Генеральная Ассамблея: Официальные отчеты 56-й сессии. Доп. № 10 (А/56/10).
Yearbook of the International law commission. 2002. Vol. II. Part 2: Report of the Commission to the General Assembley on the work of its fifty-third session. United Nations. Add. 1. Part (2).
Ежегодник комиссии международного права. 2001. Т. 1. Часть 2. [ Электронный ресурс] URL: http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/russian/ilc_2001_ v2_p2.pdf
2
3
4
5
6
7
9 Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (Заключена в Москве, Лондоне, Вашингтоне 29.03.1972) // Международное публичное право: Сб. док.: В 2 т. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 362-368.
10 Рубанов А.А. Международная космическо-правовая имущественная ответственность. М., 1977. Гл. 6; Wiewiorowska K. Odpowiedzalnosepanstwazwiazana z wykorzystywaniemprzestrzenikosmicznej // Odpowiedzalnosepanstwa w prawiemiedzynarodowym. Warszawa, 1980. С. 268.
11 Проекты статей об Ответственности государств за международно-противоправные деяния: Доклад Комиссии международного права на 53-й сессии (23 апр. -1 июня и 2 июля - 10 авг. 2001 г.) // Генеральная Ассамблея: Официальные отчеты 56-й сессии. Доп. № 10 (А/56/10). С. 106-109.
12 Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. 2002. № 2. С. 31.
13 Курдюков Г.И. Контрмеры в международном праве и условия их применения // Учен. зап. КГУ. 1998. Т. 133. С. 131.
14 Ежегодник Комиссии международного права ООН: В 2 т. Нью-Йорк; Женева, 1994. Т. 2. Ч. 2. С. 21.
15 Давид В., Василенко В. Механизм охраны международного правопорядка. Брно, 1986. С. 150.
16 Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность». December 2004. Ч. 2 Коллективная безопасность и задача предотвращения. Гл. VIII: Роль санкций. П. 178. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/26514201 (дата обращения: 09.09.2016).
17 Регламент Совета ЕС от 31.07.2014 г. (Council Regulation (EU) № 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia's actions destabilising the situation in Ukraine: OJ L 229/108); Заявление Председателя ЕС от 08.09.2014. (Statement by the President of the European Council H.V. Rom-puy on further EU restrictive measures against Russia). [Электронный ресурс] URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ ec/144839.pdf (дата обращения: 04.03.2016).
18 Указ Президента РФ от 06.08.2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_166922/ (дата обращения: 04.03.2016).
