CC BY
387
Проблема применения «односторонних санкций» в современном международном праве
Аннотация
В статье рассматривается проблема применения так называемых «односторонних санкций» в межгосударственных отношениях. Отмечается, что односторонние экономические меры на практике нередко являются актами не правового, а скорее политического характера. Поднимается вопрос возможности отождествления данных мер с международно-правовыми санкциями и контрмерами. Рассматривается официальная позиция ООН в отношении международно-правовых санкций и контрмер. В российском законодательстве предусмотрена возможность применения односторонних мер экономического характера, однако, данные меры не отождествляются с термином «санкции». Терминологическое смешение данных понятий позволяет государствам необоснованно вводить односторонние меры, приравнивая их к санкциям.
Ключевые слова: санкции, экономические санкции, односторонние санкции, контрмеры, ООН, ограничительные меры.
Ekaterina Mihajlovna IVANOVA,
Russian Foreign Trade Academy ^ Pudovkin str., Russia, Moscow, 119285), Department of International Law - Lecturer, e-mail: [email protected]
The article analyzes the problem of applying the so-called "unilateral sanctions" in interstate relations. It is noted that in practice unilateral economic measures are often political rather than legal in nature. The issue of the possibility of identifying these measures with international sanctions and retaliatory measures is being raised. The official UN position on international sanctions and retaliatory measures is being considered. Russian legislation provides for the possibility of applying unilateral economic measures; however, these measures are not identified with the term "sanctions". The terminological confusion of these terms allows states to introduce unilateral measures unreasonably and equate them to sanctions.
Keywords: Sanctions, economic sanctions, unilateral sanctions, countermeasures, UN, restrictions.
УДК 341.24.016:339.9 ББК 67.412.1:65.5 И-210
Екатерина Михайловна ИВАНОВА,
Всероссийская академия внешней торговли (119285, Москва, ул. Пудовкина, 4а), преподаватель кафедры международного права,
e-mail: [email protected]
Application problem of «unilateral sanctions» in modern international law
Abstract
5 - 2018
Российский внешнеэкономический вестник
127 Q
Актуальность проблемы международно-правовых санкций в межгосударственных отношениях существенно возросла в связи с применением, так называемых, «односторонних санкций» в отношении России в связи с событиями на Украине. Такие меры впервые последовали в марте 2014 года со стороны США, Европейского союза и ряда других государств1. Как отмечают исследователи, США являются страной, наиболее активно использующей «односторонние санкции» в своих внешнеполитических целях2. Так, в «Акте о поддержке Украины» принятом Конгрессом США предусматривалось введение адресных «санкций» в отношении российских лиц и компаний, подрывающих суверенитет, демократию и территориальную целостность Украины»3. В числе данных мер предусмотрено: замораживание активов на территории США, визовые ограничения для лиц, включенных в соответствующие списки, а также запрет осуществлять экономические отношения с компаниями и лицами, включенными в списки, компаниям-резидентам США. Кроме того, США ввели также «секторальные санкции» в отношении российских оборонных и сырьевых компаний, а также банков4.
В российских и зарубежных СМИ, данные односторонние меры были названы «санкциями», а также «экономическими санкциями», несмотря на то что природа данных явлений различна. Как отметил министр иностранных дел РФ С. Лавров, «сегодня данная проблематика приобретает особую актуальность. Как известно, США, Европейский союз, ряд других государств, ввели такие санкции против Российской Федерации, Белоруссии, Сирии, Ирана. И этим не ограничиваются примеры односторонних действий, вызывающих вопросы у мирового сообщества, особенно, когда подобным действиям придается экстерриториальный характер»5. Таким образом, практика применения «односторонних санкций» крайне неоднозначна и вызывает все больше критики. Дискуссионным также является вопрос о том, могут ли данные меры называться «санкциями», и таким образом ставиться на один уровень с принудительными мерами Совета Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН).
Для понимания проблемы, необходимо рассмотреть терминологический аспект данного явления. Под термином «санкции» (от лат. слова '^апсйо" - строжайшее постановление, принудительная мера) принято понимать принудительные меры, принимаемые международной организацией (в первую очередь ООН) в отношении государства, которое отказывается выполнять обязанности, вытекающие из правоотношения ответственности6. Данный термин семантически подразумевает субординационный характер отношений между лицом, которое вводит санкции и адресатом санкций.
Государства же, будучи равносуверенными субъектами международного права, не подчиняются друг другу, и, следовательно, не могут индивидуально, на свое усмотрение применять «санкции», так как их отношения носят координационный характер7. Применение санкций международной организацией, в свою очередь, успешно решает данное противоречие, так как в этих отношениях появляется не-
^ 128
Российский внешнеэкономический вестник
5 - 2018
обходимый субординационный элемент, и данные меры применяются централизованно, коллективно, в интересах всего международного сообщества8.
Как известно, основную ответственность за поддержание международного мира и коллективной безопасности государства возлагают на СБ ООН. Именно его решения признаются эталоном легитимности в международной системе. Как следует из Заключения Международно-правового совета при МИД России «санкции ООН по своему объему и кругу адресатов необходимо рассматривать как наиболее адекватные степени угрозы международному миру и международной безопасности, тем более, что зачастую они являются результатом сложного согласования позиций различных членов СБ ООН9.
Исходя из этого определения, односторонние меры экономического характера нельзя отнести к санкциям, в силу того, что подлинные международно-правовые санкции носят вертикальный характер, являются коллективным инструментом воздействия на правонарушителя, реализуемым, в первую очередь, СБ ООН.
Для обозначения мер, применяемых индивидуально потерпевшим государством к государству, ответственному за международное правонарушение, с целью принуждения последнего к выполнению обязательства, вытекающего из правоотношения ответственности, используется термин «контрмеры». Известно, что при подготовке проекта Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, Комиссия по международному праву ООН целенаправленно отказалась от использования термина «санкции» для описания «горизонтальных» реакций государств на международные нарушения, заменив их на «меры» и «контрмеры»10. Важно особо подчеркнуть, что как и санкции, контрмеры представляют собой реакцию со стороны субъекта международного права на правонарушение, являясь инструментом имплементации ответственности, не носящим карательного характера.11 Контрмеры являются «односторонними» и «горизонтальными» ответными мерами со стороны государства. При этом основанием применения контрмер является отказ правонарушителя прекратить неправомерные действия и выполнить законные требования пострадавшего государства. С учетом того, что контрмеры являются «формой индивидуального государственного принуждения», то есть государства применяют их по своему усмотрению и, соответственно, на свой риск, нередкими бывают злоупотребления, когда государства используют их непропорционально нарушению, либо используют их для достижения политических целей. В таком случае, применение контрмер в ответ на правонарушение, само может быть признано правонарушением. Неупорядоченное применение контрмер - одна из серьезных международно-правовых проблем12.
Возникает справедливый вопрос, можно ли односторонние меры экономического характера, так называемые «односторонние санкции», приравнять к контрмерам, которые также применяются децентрализовано. Как и санкции, контрмеры применяются только в качестве ответной реакции на международное правонарушение со
5 - 2018
Российский внешнеэкономический вестник
129 ^
стороны государства. Однако «односторонние санкции» не всегда соответствуют данному требованию. Так, примером могут служить санкции США против Беларуси13. В качестве оснований для введения данных мер названы: нарушения прав человека, фальсификация выборов, отказ расследовать случаи исчезновения лидеров оппозиции, запугивание и лишение свободы активистов оппозиции и проч.14 Однако, как отмечается в Заключении Международно-правового совета при МИД России «Односторонние санкции и международное право»: «.. .ссылок на нарушение Белоруссией конкретных международно-правовых обязательств здесь нет. Эти санкции не позиционируются Соединенными Штатами в качестве формы привлечения Белоруссии к международно-правовой ответственности»15. Таким образом, можно заключить, что данные меры не могут квалифицироваться как контрмеры, в силу того, что они не вводятся непосредственно потерпевшей стороной и, что особо важно, фактически отсутствует правоотношение ответственности. Аналогичная ситуация и с принудительными мерами в отношении России. Как отмечают исследователи, односторонние экономические меры являются актами не правового, а скорее политического характера16.
Практика односторонних мер, применяемых США, свидетельствует о том, что они имеют принципиально иную природу и цели. Американский профессор С. Байз, констатирует, что «США предпринимает широкий спектр экономических санкций по отношению к ряду иностранных государств для достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности». В то же время, автор признает, что: «данные меры применяются таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия принципам международного права.»17. Законодательство США действительно предоставляет президенту и конгрессу право самостоятельно определять факт «чрезвычайной угрозы национальной безопасности и внешней политике Соединенных Штатов» и, в связи с этим, вводить «односторонние санкции». С точки зрения терминологии, в американской доктрине произошло практически полное отождествление понятий «односторонние ограничительные меры» и «санкции»18. Однако справедлив вопрос, как, в частности, ситуация на Украине может угрожать национальной безопасности США19. При этом односторонние «санкции», которые применяются с целью «изменения иностранного правительства или одного из направлений его политики», явно не соответствуют критерию легитимности санкций, предусмотренному Уставом ООН20.
Следует отметить, что в российском законодательстве предусмотрена возможность применения односторонних мер экономического характера, однако данные меры не отождествляются с термином «санкции». Так, российский федеральный закон, регламентирующий введение односторонних мер - «О специальных экономических мерах» от 30.12.2006 г. № 281-ФЗ24 не содержит термина «санкции»21. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации - используется термин «ограничительные экономические меры»22.
^ 130
Российский внешнеэкономический вестник
5 - 2018
Правом на охрану своих интересов наделены все государства без исключения, однако такая охрана не должна выходить за рамки дозволенного международным правом23. Как показывает практика, для ее обеспечения государства нередко прибегают к мерам принудительного характера. Однако только дозволенное нормами международного права применение силы является правомерным. Так, по мнению профессора И.И. Лукашука, «допускаемое международным правом принуждение представляет собой не насилие, а одно из средств реализации права. Его необходимый признак - правомерность. Принуждение должно быть правомерным как по основанию, так и по методам и объему. Правомерность определяется в первую очередь основными целями и принципами международного права»24. Таким образом, каждый отдельный случай применения односторонних мер требует внимания и оценки со стороны международного сообщества на предмет их правомерности.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.4278 - Ukraine Support Act. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4278 (дата обращения: 27.04.2018); An official website of the U.S. Congress legislation: S.2828 - Ukraine Freedom Support Act of 2014. https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2828/text (дата обращения: 27.04.2018)
2 Крицкий К.В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США) // Московский журнал международного права. - 2017 - № 1. - С. 131-140. DOI: 10.24833/0869-0049-2017-1-131-140
3 An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.4278 - Ukraine Support Act of 2014. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4278 (дата обращения: 27.04.2018)
4 An official website of the United States Government. Resource Center. Sectoral Sanctions Identifications (SSI) List URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/ssi_list.aspx (дата обращения: 27.04.2018)
5 Лавров С. Обращение к читателям журнала «Международная жизнь» предваряющее Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь. - 2012. - № 8. - С. 92.
6 Шумилов В.М. Международное право. - М.: Международные отношения, 2012. - С. 159-160; Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. - М.: Юрист, 2002. - №2. - С. 30-43.
7 Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве: монография. - М.: Проспект, 2015. - С. 13.
8 Иванова Е.М. Проблема санкций в международном праве: терминологический аспект // Московский журнал международного права. - 2016. - № 2 (102). - С. 181-187. D0I:10.24833/0869-0049-2016-2-181-187
9 Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право: Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь. - 2012. - № 8 - С. 93-104.
5 - 2018
Российский внешнеэкономический вестник
131 Q
10 Дораев М.Г. Экономические санкции в праве США, Европейского союза и России. - М.: Инфотропик Медиа, 2016. - С. 29.
11 Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. - М.: Юрист. - 2002. - №2. - С. 30-43.
12 Шумилов В.М. Международное право. - М.: Международные отношения, 2012. -С. 162.
13 An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.515 - Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011. URL: https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/515 (дата обращения: 27.04.2018)
14 Там же.
15 Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право. Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь. - 2012. - № 8. - С. 97.
16 Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве: монография. - М.: Проспект, 2015. - С. 43.
17 Buys C.G. United States Economic Sanctions: The Fairness of. Targeting Persons from Third Countries // Boston University International Law Journal - 1999. - Vol. 17. - № 2. - PP. 241-243.
18 Крицкий К.В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США) // Московский журнал международного права. - 2017. - № 1. - С. 131-140. DOI: 10.24833/0869-0049-2017-1-131-140
19 Крицкий К.В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры» // Московский журнал международного права. - 2016. - № 2. - С. 204-213. DOI: http://dx.doi.org/10.24833/0869-0049-2016-2-204-213
20 Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве: монография. - М.: Проспект, 2015. - С. 45
21 Федеральный закон «О специальных экономических мерах» от 30.12.2006 г. № 281-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64883/ (дата обращения: 27.04.2018)
22 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 (Электронный ресурс). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/ (дата обращения: 27.04.2018)
23 Устав Организации Объединенных Наций. Действующее международное право. Т. 1. - М.: Московский независимый институт международного права. - 1996. - С. 7-33.
24 Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. - М.: Юрист. - 2002. - №2. - С. 39.
БИБЛИОГРАФИЯ:
Геворгян К.Г. «Односторонние санкции» и международное право: Заключение Международно-правового совета при МИД России. // Международная жизнь. - 2012. - № 8 - С. 93-104. (Gevorgyan K. "Unilateral Sanctions" and International Law. Mezhdunarodnaya zhizn' [International Affairs]. 2012;8:93-104. (In Russ.))
^ 132
Российский внешнеэкономический вестник
5 - 2018
Дораев М.Г. Экономические санкции в праве США, Европейского союза и России. - М.: Инфотропик Медиа, 2016. - 216 c. (Doraev M.G. EHkonomicheskie sankcii v prave SSHA, Evropejskogo soyuza i Rossii. - M.: Infotropic Media, 2016. (In Russ.))
Иванова Е.М. Проблема санкций в международном праве: терминологический аспект // Московский журнал международного права. - 2016. - № 2 (102). - С. 181-187. (Ivanova E.M. The Problem of Sanctions in International Law: Aspect of Terminology. Moscow Journal of International Law. 2016;(2):181-187. (In Russ.)) D0I:10.24833/0869-0049-2016-2-181-187
Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве: монография. - М.: Проспект, 2015. - 184 c. (Keshner M.V. Ekonomicheskie sankcii v sovremennom mezhdunarodnom prave: monografiya. - Moscow, Publisher: Prospekt, 2015. (In Russ.))
Крицкий К.В. Односторонние ограничительные меры (на примере внешней политики США) // Московский журнал международного права. - 2017 - № 1. - С. 131-140. (Kritskiy K.V Unilateral Restrictive Measures (the Case of U.S. Foreign Policy). Moscow Journal of International Law. 2017;(1):131-140. (In Russ.)) DOI: 10.24833/0869-0049-2017-1-131-140
Крицкий К.В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры» // Московский журнал международного права. - 2016. - № 2. - С. 204-213. (Kritskiy K.V. International Sanctions and Unilateral Restrictive Measures: Problems of Definition. Moscow Journal of International Law. 2016;(2):204-213. (In Russ.)). DOI: http://dx.doi. org/10.24833/0869-0049-2016-2-204-213
Лавров С. Обращение к читателям журнала «Международная жизнь» предваряющее Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь.
- 2012. - № 8.- С. 92. (Lavrov S. Obrashchenie k chitatelyam zhurnala «Mezhdunarodnaya zhizn'» predvaryayushchee Zaklyuchenie Mezhdunarodno-pravovogo soveta pri MID Rossii. Mezhdunarodnaya zhizn' [International Affairs]. 2012;8:92. (In Russ.))
Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. - М.: Юрист. - 2002. - №2. - С. 30-43. (Lukashuk I.I. Pravo mezhdunarodnoj otvetstvennosti. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo [Public International and Private International Law]. Moscow, Publishing Group "Jurist". 2002;2:30-43. (In Russ.))
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 (Электронный ресурс). (Strategiya nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii, utverzhdennaya Ukazom Prezidenta RF ot 31.12.2015 g. № 683 (Elektronnyj resurs)( In Russ.)). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_191669/ (дата обращения: 27.04.2018)
Устав Организации Объединенных Наций. Действующее международное право. Т. 1.
- М.: Московский независимый институт международного права. - 1996. - 858 c. (Ustav Organizacii Ob"edinennyh Nacij. Dejstvuyushchee mezhdunarodnoe pravo. Vol. 1. - Moscow, Publisher: Moskovskij nezavisimyj institut mezhdunarodnogo prava. - 1996. (In Russ.))
Федеральный закон «О специальных экономических мерах» от 30.12.2006 г. № 281-ФЗ. (Federal'nyj zakon «О special'nyh ehkonomicheskih merah» ot 30.12.2006 g. № 281-FZ. (In Russ.)). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64883/ (дата обращения: 27.04.2018)
Шумилов В.М. Международное право. - М.: Международные отношения, 2012. - 528 c. (Shumilov VM. Mezhdunarodnoe pravo. - M.: Mezhdunarodnye otnosheniya, 2012. (In Russ.))
5 - 2018
Российский внешнеэкономический вестник
133 Q
An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.4278 - Ukraine Support Act. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4278 (дата обращения: 27.04.2018).
An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.4278 - Ukraine Support Act of 2014. URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4278 (дата обращения: 27.04.2018)
An official website of the U.S. Congress legislation: H.R.515 - Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011. URL: https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/515 (дата обращения: 27.04.2018)
An official website of the U.S. Congress legislation: S.2828 - Ukraine Freedom Support Act of 2014. https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2828/text (дата обращения: 27.04.2018)
An official website of the United States Government. Resource Center. Sectoral Sanctions Identifications (SSI) List URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/ Pages/ssi_list.aspx (дата обращения: 27.04.2018)
Buys C.G. United States Economic Sanctions: The Fairness of. Targeting Persons from Third Countries // Boston University International Law Journal - 1999. - Vol. 17. - № 2. - PP. 241-243.
Российский внешнеэкономический вестник
5 - 2018
