CC BY
276
УДК 341.161
ПРОБЛЕМЫ СОБЛЮДЕНИЯ ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПРИ ВВЕДЕНИИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ САНКЦИИ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВА В ОДНОСТОРОННЕМ ПОРЯДКЕ
© 2018
Шайдуллина Венера Камилевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (125468, Россия, Москва, улица Ленинградский проспект, 49, e-mail: [email protected])
Аннотация. В настоящей статье проанализированы проблемы легитимности введения финансово-экономических и иных санкций против государства в одностороннем порядке. Были освещены ключевые позиции ученых-правоведов, а также международных организаций, относительно указанного вопроса. Была исследована правовая основа введения санкций Европейским союзом и Соединенными штатами Америки против Беларуси, Ирана, Сирии и иных стран. Был проведен сравнительно-правовой анализ национального регулирования порядка введения санкций ряда государств в отношении других стран и принципов международного права. Был сделан вывод о недопустимости применение санкций в целях урегулирования идеологических и политических разногласий, не связанных с международно-правовыми нарушениями. Указанная позиция закрепляется в международных и национальных правовых актах. Кроме того, было установлено, что в настоящее время существует необходимость принятия на международном уровне согласованного понятия «правомерные меры», исключающее возможность свободной трактовки данного термина. На основании выработанной дефиниции необходимо определить возможность применения контрмер, введенных изначально в одностороннем порядке, в коллективных интересах, тем самым квалифицируя действия других стран, не являющихся потерпевшими, но присоединившихся к введенным мерам.
Ключевые слова: Организация объединенных наций, санкции, Иран, Сирия, Беларусь, санкционный режим, контрмеры, правомерные меры, экономические санкции.
THE ISSUE OF INTERNATIONAL LAW PRINCIPLES OBSERVATION IN THE CASE OF THE INTRODUCTION OF FINANCIAL-ECONOMIC SANCTIONS AGAINST
THE STATE UNILATERALLY
© 2018
Shaydullina Venera Kamilevna, candidate of juridical sciences, Senior Lecturer of the Department of legal regulation of economic activity Financial University under the Government of the Russian Federation (445020, Russia, Moscow, Leningrad Avenue 49, e-mail: [email protected])
Abstract. This article analyzes the problems of the legitimacy of imposing financial, economic and other sanctions against the state unilaterally. The key positions of legal scholars, as well as international organizations, were highlighted with regard to this issue. The legal basis for imposing sanctions by the European Union and the United States against Belarus, Iran, Syrian and other countries was investigated. Also, comparative legal analysis of the national regulation of the procedure for the imposition of sanctions by a number of states on other countries and the principles of international law was conducted. It was concluded that it is unacceptable to apply sanctions to reconcile any ideological or political conflict, that is not related to international legal violations. This position is fixed in international and national legal acts. Moreover, it was found that there is there is a need to adopt at the international level a coherent concept of «lawful measures», which excludes the possibility of free interpretation of this term. On the basis of the definition it is necessary to determine the possibility of using countermeasures, introduced initially in unilateral order, in the collective interest, thereby qualifying the actions of other countries that are not the victims but as those who have joined the introduced measures.
Keywords: The United Nations, sanctions, Iran, Syria, Belarus, the sanctions regime, countermeasures, legal measures, economic sanctions.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. На современном этапе развития международных отношений перед мировым сообществом стоит важнейшая задача по установлению верховенства (господства) права в международном сотрудничестве между государствами. По итогам Всемирного саммита 2005 года были приняты нормативные акты, в которых главы правительств и государств подтвердили приверженность принципам и целям, изложенным в Уставе ООН [8], а также принципам и целям международного права и порядка, основанного на верховенстве закона [3]. Это является необходимой предпосылкой для сотрудничества и мирного сосуществования государств. Соблюдение законности обладает фундаментальным значением для обеспечения устойчивости международно-правового порядка, в существенной степени зависящего от понимания того, когда меры принуждения могут считаться легитимными. В связи с этим, принципиальным является вопрос, касающийся так называемых «санкций», которые применяются отдельными странами в одностороннем порядке при отсутствии соответствующего решения Совета безопасности Организации объединенных наций (далее - СБ ООН) либо в дополнение санкций СБ ООН, однако с их превышением по объему санкционного режима.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на ко-
торых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Вопросами легитимности введения экономических санкций в одностороннем порядке занимались такие ученые-правоведы, как К.О. Кононова [5], М.В. Кешнер [4] и И.И. Лукашук [6]. Однако указанные работы требуют актуализации на 2018 год. Представленная статья является продолжением подобного рода исследований.
Формирование целей статьи (постановка задания). Целью настоящей статьи является определение международно-правовых рамок введения финансово-экономических санкций в одностороннем порядке.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. В настоящее время актуальными являются проблемы соблюдения международно-правовых принципов при введении финансово-экономических санкций в отношении отдельного государства в одностороннем порядке. С. Лавров, министр иностранных дел, говорит о том, что данная проблематика в настоящее время обладает особой актуальностью. Общеизвестно, что Европейский союз (далее - ЕС) [2], Соединенные штаты Америки (далее - США) и некоторые другие страны [1] ввели такие санкции против Ирана, Сирии и Беларуси. И это не единственные примеры односторонних действий, по поводу которых у мирового сообщества возникают вопросы.
В качестве яркого примера выступает принятый Конгрессом США и подписанный Президентом Соединенных штатов Америки Акт о демократии и правах человека от 2011 года в отношении Республики Беларусь [9]. Данный Акт усиливает некоторые меры, расширяя действие Актов о демократии в Беларуси от 2004 и 2006 годов.
Соединенные штаты Америки выдвигают свои «обвинительные требования», основываясь на вышеуказанном законе (SEC. 2. Findings). К их числу относятся следующее:
1) Правительство Республики Беларусь уличено в безнаказанных нарушениях прав и основных свобод человека;
2) Правительство Республики Беларусь подвергло тысячи продемократических политических активистов преследованиям, тюрьмам и избиениям, вследствие их попытки мирной реализации своего права на свободу ассоциаций и собраний;
3) Правительство Республики Беларуси стремится к сохранению монополии на государственном информационном пространстве, в связи с чем систематически подвергает независимые СМИ, в том числе и независимых журналистов, ликвидациям и репрессиям, подавляя право на свободу слова и выражение несогласия с диктатурой А. Лукашенко. Правительство Республики принимает законы, которые ограничивают СМИ, в том числе Интернет, что противоречит международным соглашениям по правам и свободам человека;
4) президент Республики Беларусь А. Лукашенко утвердился у власти, устроив неконституционный и незаконный референдум, позволивший ему не только навязать новую Конституцию, но и отменить результаты выборов избранного парламента, Верховного совета Тринадцатого созыва.
Осуждая проведенные 19.12.2010 года президентские выборы и преследование оппозиционных кандидатов, активистов, политических лидеров, журналистов и представителей гражданского общества (SEC. 3. Statement of policy, p.(1)), не прекращая поддерживать стремление народа Беларуси к демократии, верховенству закона и правам человека (SEC. 3. Statement of policy, p.(3)); отмечая рост демократических институтов и движений на территории Беларуси, а также расширение возможностей и прав белорусских граждан в плане прекращения тирании в своей стране (SEC. 3. Statement of policy, p. (5)), Соединенные Штаты выдвинули требование, заключающееся в немедленном освобождении без предварительных условий всех политзаключенных в Республике (SEC. 3. Statemen t of policy, p. (2)). Еще одно требование США заключается в проведении новых парламентских и президентских выборов. При этом выборы должны проводиться в соответствии со справедливыми и свободными стандартами ОБСЕ (SEC. 3. Statementof policY, p.(6)).
Введенные санкции затронули четыре предприятия Беларуси - производителя волокон ОАО «Гродно хим-волокно»; изготовителя автошин ОАО «Белшина»; производителя удобрений «Гродно Азот»; нефтепереработчика «Нафтан». Данные предприятия контролируются государственным концерном «Белнефтехим», в отношении которого уже введены экономические санкции. По итогам данного решения, американским гражданам и предприятиям запрещено вступление в финансовые и экономические отношения с этими предприятиями, а все их счета и имущество, находящееся на территории Соединенных Штатов, должны быть заморожены.
Законом расширен перечень официальных лиц Республики Беларусь, на которых распространяются финансовые санкции и запрет на получение американской визы. Также в новый пакет мер против Республики Беларусь входит призыв отказаться от проведения в 2014 году чемпионата мира по хоккею в Беларуси (Минске), адресованный Международной федерации хоккея. 398
Европейским Союзом в одностороннем порядке были введены санкции, которыми предусматривается запрет на въезд в страны Европейского Союза и замораживание иностранных банковских счетов некоторых представителей руководства Беларуси. К санкциям против Беларуси присоединились и те страны, которые не являются членами ЕС. Это указано в заявлении Верховного представителя Европейского Союза по иностранным делам Впоследствии примеру Брюсселя последовало девять стран, включая страны, являющиеся кандидатами на вступление в ЕС - Исландия, Черногория, Македония и Хорватия. Из стран-кандидатов к санкциям против Беларуси не присоединилась только Турция. В перечень вошли и такие страны: Босния и Герцеговина, Лихтенштейн, Норвегия, Сербия и Албания. ЕС сделало заявление, что приветствует решение этих стран по присоединению к санкциям против Беларуси.
ЕС ввело санкции и против Сирии, в т. ч. замораживание активов и счетов, эмбарго на поставку оружия и запрет на въезд на территорию стран Европейского Союза. Санкции распространяются на некоторых членов сирийского правительства, включая президента Сирии Б. Асада.
Правовое осмысление таких текстов, особенно с юридической позиции, позволяет утверждать, что они являются актами политического, а не правового характера. Они изобилуют оценочными определениями и недостаточно корректными заявлениями о событиях, не имеющих фактических достоверных данных. Но, как справедливо отмечено в тексте Заключения Международного правового совета при Министерстве иностранных дел РФ в отношении рассматриваемого Акта о демократии и правах человека от 2011 года в отношении Республики Беларусь, ссылок на нарушение Беларусью конкретных обязательств международного права здесь нет. Данные санкции не позиционируются США как форма привлечения Беларуси к ответственности по международному праву.
Односторонние санкции приняты Соединенными Штатами и в отношении Ирана. Закон, который был принят 02.08.2012 года Конгрессом США, предусматривает санкции против всех, сотрудничающих с предприятиями газового, нефтехимического и топливного сектора Ирана, а также против тех, кто предоставляет услуги в приобретении технологий, товаров и элементов инфраструктуры газовой и нефтяной промышленности Ирана.
Мы не будем вдаваться в политические намерения ЕС и США, а остановимся только на вопросе о том, в чем же заключается юридическая ущербность и некорректность положений рассматриваемых актов с позиции международного права. Принуждение в международном праве обладает своими специфическими особенностями, которые предопределяются, в первую очередь, характером и методами правового регулирования межгосударственных отношений. В отсутствие централизованного аппарата принуждение осуществляется странами индивидуально или децентрализовано, с применением механизма контрмер, и коллективно (централизованно) - с помощью институционального механизма международных организаций путем введения международных правовых санкций. Огромное значение в части закрепления этого терминологического толкования международных правовых санкций и контрмер отводится международной судебной практике, а также Комиссии международного права ООН (далее - КМП ОНН), которая использует термин «контрмеры» применительно к односторонним мерам стран, избегая употреблять термин «санкции» [10].
Член Комиссии международного права ООН в течение 1994-2001 годов И.И. Лукашук подчеркивал, что в настоящее время, как констатировала КМП ООН, понятие «санкция» используют в целях обозначения мер принудительного характера, которые принимаются международными организациями, на основе гл. VII Устава Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 1(22)
ООН [6]. Для определения мер, которые применяются потерпевшей страной к стране, ответственной за международное противоправное деяние, в целях побуждения её к выполнению возлагаемых на нее правоотношением ответственности обязательства, КМП ООН предлагает использовать термин «контрмеры». Так, под контрмерами понимаются меры принудительного характера, которые принимаются индивидуально потерпевшей страной в отношении страны-делинквента в ответ на нарушение каких-либо международных обязательств. В качестве основания для применения контрмер выступает отказ страны-нарушителя прекратить неправомерные действия и выполнить законные требования потерпевшей страны. Данные действия наступают в случае, когда страна-правонарушитель не приносит извинений, не наказывает виновников, не принимает мер для предотвращения повторения нарушения, не восстанавливает положение, существовавшее до момента совершения противоправного деяния. Аналогичного мнения придерживается и немецкий профессор В. Витцум, считающий, что контрмерами характеризуется ситуация, при которой международно-правовой субъект реагирует на совершенное нарушение его прав, самостоятельно принимая меры для их защиты и реализации. Данное понятие более узкое в сравнении с понятием «санкции» [7]. Принципиальное отличие контрмер от международных правовых санкций в том, что они являются элементом децентрализованного механизма принуждения страны-нарушителя, и рассматриваются в качестве инструмента имплементации ответственности, не обладающего карательным характером.
Во внутреннем законодательстве стран вопрос, касающийся применения контрмер, решается неоднозначно. К примеру, исходя из содержания ст. 33 Федерального закона от 15.07.1995 №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», при нарушении международного договора РФ другими его участниками, Россия вправе принимать необходимые меры согласно международно-правовым нормам и в соответствии с условиями самого договора, положения которого были нарушены. В ст. 40 Федерального закона от 08.12.2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» содержатся следующие положения. Так, Правительство РФ может вводить меры ограничения на внешнюю торговлю интеллектуальной собственностью, услугами и товарами (т. е. ответные меры), если другая страна:
1) не выполняет принятые на себя в согласии с положениями международных договоров обязательства в отношении России;
2) предпринимает меры, нарушающие экономические интересы России и ее субъектов, муниципальных образований или граждан РФ, или нарушающих политические интересы России, включая меры, которые безосновательно перекрывают российским гражданам и организациям доступ на рынок другого государства;
3) не предоставляет российским гражданам и организациям эффективной и адекватной защиты их законных интересов в данной стране (к примеру, не предоставляет защиту от антиконкурентной деятельности других субъектов);
4) не предпринимает разумных действий по борьбе с противоправной деятельностью граждан или организаций этой страны на территории РФ.
В связи с этим, целесообразно упомянуть и Федеральный закон от 30.12.2006 №281-ФЗ «О специальных экономических мерах». В ч. 2 ст. 1 этого Закона раскрыты обстоятельства, при возникновении которых у Российской Федерации появляется право на применение специальных экономических мер. Так, в частности, такие меры могут быть применены при возникновении комплекса обстоятельств, требующих срочной реакции на международное противоправное деяние или недружественное действие со стороны другого государства (его
органов и должностных лиц), представляющие угрозу безопасности и интересам России и нарушающие свободы и права российских граждан, а также в согласии с резолюциями, принятыми СБ ООН. Как уже отмечалось ранее, санкции (коллективные меры принудительного характера) и индивидуальные ответные принудительные меры обладают совершенно разной природой. В этом смысле распространение действия закона на случаи применения коллективных мер принудительного характера посредством включения в ч. 2 ст. 1 формулировки «а также в соответствии с резолюциями, принятыми СБ ООН» (на основе резолюций СБ ООН применяются экономические санкции, которые направлены на поддержание или восстановление международной безопасности и мира в согласии с гл. VII Устава ООН) нельзя оценить однозначно.
В рамках нашего исследования, выделим, в чем именно могут выражаться специальные экономические меры:
- в полной или частичной приостановке реализации программ в сфере технической или экономической помощи и программ в сфере военно-технического сотрудничества;
- в запрете или установлении ограничений на осуществление финансовых операций;
- в запрете или установлении ограничений на внешнеэкономические операции;
- в приостановлении или прекращении действия международных договоров Российской Федерации в сфере внешнеэкономической деятельности;
- в изменении ввозных или вывозных таможенных пошлин;
- в ограничении или полном запрете захода в российские порты судов и использования воздушного пространства России или отдельных районов российского воздушного пространства;
- в установлении ограничений на туристскую деятельность;
- в отказе от участия или в запрете проведения международных научно-технических и научных программ и проектов другой страны.
Отметим, что текст закона не дает возможности для проведения разграничения содержащихся в нем норм с нормами других федеральных законов, которыми регламентируются сходные отношения, на основе которых могут быть применены защитные меры (к примеру, ст. 40 Федерального закона от 08.12.2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).
В качестве следствия произвольного терминологического толкования контрмер и санкций в международном праве выступает то, что ими нередко определяются акции, являющиеся явно неправомерными. Односторонние меры принуждения не являются легитимными и не могут носить название «санкции», поскольку принципом суверенного равенства государств исключается возможность правомерного применения одной страной санкций в отношении другой страны или группы стран в одностороннем порядке.
Полномочия Администрации Соединенных Штатов на применение экономических экстерриториальных мер в одностороннем порядке были поддержаны Конгрессом в законодательном порядке. В 1977 году был принят закон в отношении чрезвычайных экономических полномочий, который стал основанием для более широкого применения «санкций». Обратим внимание на комментарий, который был дан сенатором Б. Картером по поводу данного закона. В соответствии с его комментарием, такое частое использование США и другими странами этих санкций является убедительным свидетельством отсутствия направленных против них четких норм обычного международного права.
Причина реализации такой политики заключается в специфической концепции санкций, понимающихся в качестве принудительных финансовых или экономи-
ческих мер, предпринимаемых одним или несколькими государствами против одной или нескольких стран для достижения целей национальной безопасности или внешней политики. В качестве такой цели может выступать изменение иностранного правительства или одного из направлений политики. В качестве подтверждения данного подхода выступает и «Стратегия национальной безопасности США», принятая администрацией Соединенных Штатов.
Но под реализацией критерия легитимности международно-правовых санкций предполагается недопустимость их применения в целях изменения или свержения законной власти в стране-объекте санкций. Вводимые санкции не должны превращаться в средство борьбы с «неугодным» режимом.
Таким образом, мы приходим к выводу, что недопустимым является применение санкций в целях урегулирования идеологических и политических разногласий, не связанных с международно-правовыми нарушениями. Любая попытка решить такие разногласия при помощи введения односторонних санкций, будет считаться противоправной и не может быть квалифицирована как международно-правовая санкция. Подчеркнем, что такие односторонние санкции не подвержены кодификации в действующем международном праве.
Рассмотрим еще один немаловажный момент. Международно-правовые санкции, являясь ответной реакцией на то или иное международное правовое нарушение, преследуют цель защиты охраняемых международным правом интересов потерпевшей стороны. В связи с этим, введение санкций с целью защиты национальных интересов будет являться правомерным только тогда, когда их нарушение одновременно является нарушением предписаний международно-правовых норм. Ссылка на национальные и другие интересы, охрана которых не предусматривается международно-правовыми нормами, не может выступать в качестве основания для применения санкций.
В рамках исследуемого вопроса особой актуальностью обладает проблематика применения контрмер в коллективных интересах или «коллективных контрмер», а также квалификации действий других стран, не являющихся потерпевшими, но присоединившихся к введенным мерам (например, как в случае коллективных мер ЕС против Республики Беларусь).
Многие государства, выступавшие в Шестом правовом комитете Генассамблеи ООН, решительно выступили против «коллективных контрмер», призвав исключить проект соответствующей статьи, поскольку он выходит за рамки действующего международного права. Так, контрмеры в коллективных интересах могут выступать в качестве дополнительного предлога для реализации силовой политики. Принятие контрмер при существенных нарушениях обязательств перед международным сообществом должно координироваться ООН. В таком случае речь будет идти о применении санкций универсальной международной организации.
Необходимо отграничить контрмеры от односторонних актов, которые «вплетены» в современную доктрину гуманитарного вмешательства и выступаю в качестве единого фронта мер в отношении страны-объекта. В отличие от последних, нередко отстаивающих право на упреждение, реализация контрмер происходит в ответ на возникшее нарушение, представляя собой правомерный акт [6].
Еще одна проблема состоит в том, что согласованного определения понятия «правомерные меры», которое исключало бы возможность свободной трактовки, пока еще не выработано ни доктриной, ни практикой международного права. Современная практика знает множество случаев применения коллективных мер, но их правомерность нередко ставится под сомнение. В связи с этим, необходимым видится дальнейший прогресс в работе Комиссии международного права Организации 400
Объединенных Наций по кодификации вопросов, касающихся ответственности в международном праве. Он позволит с большей точностью отграничить понятия «контрмеры» и «международно-правовые санкции», положив конец вышеуказанным разногласиям по существу этих терминов и их отождествлению, а также позволит закрепить критерии правомерности односторонних мер, применяемых без учета норм об ответственности стран.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. В заключение следует упомянуть о существовании последовательных резолюций Генассамблеи ООН, представляющих всеохватывающее и достаточно конкретное волеизъявление всего международного сообщества о необходимости и важности принятия эффективных срочных мер. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы положить конец практике применения односторонних мер принуждения экстерриториального характера, не санкционированных соответствующими органами ООН или противоречащих международно-правовым принципам, изложенными в Уставе ООН. Это такие резолюции, как «Прав человека и односторонние принудительные меры»; «Необходимость прекращения финансовой, торговой и экономической блокады, введенной Соединенными Штатами против Кубы»; «Отказ от применения односторонних экстерриториальных экономических мер принуждения как средства оказания экономического и политического давления». Не менее важной является и резолюция «Односторонние экономические меры как средство экономического и политического принуждения развивающихся стран». В указанных резолюциях подчеркивается, что принудительные меры одностороннего характера:
- несут угрозу суверенитету государств;
- нарушают принцип свободы международного судоходства и торговли;
- противоречат международному праву (а именно, Уставу ООН, принципу невмешательства во внутренние дела государств и принципу суверенного равенства);
- оказывают негативное влияние на реализации прав человека, создавая препятствия торговым отношениям, сдерживая процессы экономического и социального развития;
- особенно затрагивают уязвимые группы населения стран с развивающейся экономикой.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Власти США расширили санкции против Ирана [Электронный ресурс] // URL: https://www.vedomosti.ru/ politics/news/2017/10/31/740083-vlasti-ssha (дата обращения 02.01.2018).
2. ЕС планирует ввести новые санкции против Ирана, Сирии и Беларуси [Электронный ресурс] // URL: https://telegraf.com.ua/mir/europa/164593-es-planiruet-vvesti-novyie-sanktsii-protiv-irana-sirii-i-belarusi.html (дата обращения 02.01.2018).
3. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года [Электронный ресурс] // URL: http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005.shtml (дата обращения 02.01.2018).
4. Кешнер М.В. Легитимность санкций в отношении Российской Федерации: международноправовой анализ // Журнал российского права. 2015. №7 (223).
5. Кононова К.О. Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-членов. М., 2010. С. 126—151.
6. Лукашук И.И. Право международной ответственности. М.: Волтер-Круверс, 2004.
7. Международное право // под ред. В. Витцум. М., 2011.
8. Устав ООН [Электронный ресурс] // URL: http:// www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html (дата обращения 02.01.2018).
9. Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011
Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 1(22)
[Электронный ресурс] // URL: https://www.congress.gov/ bill/112th-congress/house-bill/515/text (дата обращения 02.01.2018).
10. Countermeasures. Commentary [Электронный ресурс] // URL: http://legal.un.org/legislativeseries/docu-ments/Book25/Book25_part3_ch2.pdf (дата обращения 02. 01.2018).
Статья поступила в редакцию 22.01.2018
Статья принята к публикации 27.03.2018
