CC BY
54
I. ПРАВО
1. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА, ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
1.1. СООТНОШЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ И ПРОБЛЕМ БЮРОКРАТИЗАЦИИ ПРОЦЕССОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЕЙ
Демидов Владимир Павлович, кандидат философских наук, доцент кафедры права и истории Место работы: ФГБОУ ВПО «СПбГТЭУ»
Мохорова Анна Юрьевна, кандидат политических наук, доцент кафедры права и истории
Место работы: ФГБОУ ВПО «СПбГТЭУ»
Аннотация: В статье исследовано государственное устройство Российской Федерации, его основные принципы. Определены причины трансформации демократических органов власти, реализующих волю и интересы большей части населения страны в коррумпированные бюрократические структуры, выражающие интересы малочисленных замкнутых групп, осуществляющих исполнительно распорядительные государственно-властные полномочия. Сформулированы причины возникновения данного социально-правового явления. Обоснована необходимость изменения законодательства с целью приведения его в соответствие духу и букве Конституции РФ.
Работа предназначена для студентов, аспирантов и иных лиц, интересующихся проблемами коррупции. Ключевые слова: Демократия, бюрократия, государственное управление, органы исполнительной власти, управленческие структуры
THE RATIO OF DEMOCRATIC APPROACHES AND PROBLEMS OF STATE GOVERNANCE BUREAUCRACY IN MODERN RUSSIA
Demidov Vladimir P., candidate of Philosophical sciences, associate professor at the law and history department
Work place: St. Petersburg State University of Trade and Economic
Mokhorova Anna U., candidate of Poltiical sciences, associate professor at the law and history department
Work place: St. Petersburg State University of Trade and Economic
Annotation: The article investigates the state structure of the Russian Federation, its basic principles. Determines the cause of
transformation of democratic governments, implementing the will and interests of the majority of the population in the corrupt bureaucracies, expressing the interests of small closed structures involved in executive and administrative power. Formulates the causes of this social and legal phenomenon. Proves the necessity of changes in the legislation to bring it into line with the spirit and letter of the Constitution of the Russian Federation. The work is intended for students, graduate students and other persons interested in the problems of corruption.
Keywords: Democracy, bureaucracy, public administration, executive authorities, governance structures
В целях формирования устойчиво демократического государства, выражающего волю и интересы большинства населения необходимо четко соблюдать баланс между провозглашенными демократическими свободами и бюрократическими средствами их воплощения. Необходимо создать такой механизм реализации народной власти, который бы позволял реа-лизовывать народные инициативы с их минимальным искажением. Для этого необходимо следовать принципам государственного устройства, закрепленным в Основном законе государства, не допускать неконтролируемого процесса бюрократизации органов государственной власти. Органы исполнительной власти, осуществляя свои полномочия по реализации управленческих функций весьма неэффективно реагируют на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации при разрешении вопросов, касающихся повседневной жизни членов общества. В настоящий период времени весьма удачным подходом к совершенствованию деятельности управленческих структур различного уровня является формирование народного фронта, который активно вмешивается в реализацию государственных решений и ым не позволяет чиновникам федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления подменять общественные интересы интересами корпоративного характера.
В соответствии со статьей 1 Конституции РФ наше государство является демократическим, правовым с республиканской формой правления. Согласно требованиям Конституции в России реализуется принцип разделения властей на три отдельных самостоятельных ветви (ст.10 Конституции РФ). В соответствии с этими положениями Российское государство имеет прогрессивную форму, базирующуюся на наиболее передовых принципах организации государственной власти.
Однако если рассматривать проблему демократического устройства Российского государства, то возникает множество вопросов по поводу реализации конституционных подходов в повседневной действительности общественной жизни.
Поскольку демократия предполагает реализацию власти народом, ее определяющими проявлениями должны выступать:
- установление первичных потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны;
Бизнес в законе
2'2015
- закрепление этих потребностей, интересов, целей и воли, а также средств по их реализации в правовых нормах, обязательных для проведения и деятельности каждого человека, в том числе и для тех, кто в данный момент осуществляет власть;
- проведение в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности, самодеятельности и творчества всех классов и социальных слоев, народов и национальных групп, коллективов и отдельных лиц, прежде всего посредством надлежащего функционирования аппарата управления.
Одним из важнейших принципов демократической организации государства и государственного управления в нем является принцип разделения властей. Именно благодаря ему может быть обеспечено верховенство права в государстве и реализация прав и свобод граждан. Однако для обеспечения свободы необходимо не только распределение властей между несколькими органами, но и установление такого равновесия между этими органами, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другим, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и федеральным законодательством.
В современных условиях принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе.
Хотя в законодательстве провозглашен принцип разделения властей, и деятельность всех органов государства должна строго соответствовать этому основополагающему постулату, в реальной жизни российского общества наблюдаются явления системного характера, которые не соответствуют требованиям Основного закона нашей страны.
Прежде всего, хочется отметить, что для граждан государства очень важным является то, как реализуются их права отдельного человека в конкретных ситуациях, затрагивающих интересы членов общества.
В этой сфере наблюдается множество негативных явлений, связанных с деятельностью всей вертикали органов государственной исполнительной власти.
Органы исполнительной власти, осуществляя свои полномочия по реализации управленческих функций весьма неэффективно реагируют на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации при разрешении вопросов, касающихся повседневной жизни членов общества.
Советский Союз был как государственная система, конкретным проявлением командно-административного подхода к решению проблем жизнедеятельности общества.
Провозглашая принцип демократии как основы государственной деятельности в Российской Федерации, можно было надеяться, что граждане нашей страны реально получат значительно больше полномочий и прав по конкретному воплощению их интересов в условиях построения новой общественной модели.
Однако, хотя в Конституции закреплены наиболее значимые принципы организации деятельности государственных органов, в реальности они не получили
полного адекватного отражения в социальном бытие каждого гражданина.
В наше время органы исполнительной власти Российской Федерации, которые в соответствии с законодательством призваны быстро и своевременно реагировать на меняющиеся запросы населения, на самом деле показывают свою значительную неэффективность при решении конкретных проблем, как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельных регионов.
Для системы органов исполнительной власти нашей страны характерным является последовательное увеличение управленческого аппарата и формирование все новых элементов в сфере управленческих структур.
Многие авторы в своих исследованиях отмечают значительный рост численности управленческих структур в системе органов государственной исполнительной власти.
После распада Советского Союза и становления Российской Федерации в качестве отдельного суверенного государства, за последние двадцать лет численность чиновников в управленческих структурах возросла в 2.5-3 раза. Это парадоксальное явление отрицательно влияет на реализацию принципов демократизации общественной жизни и построение подлинно правового государства.
Аппарат управления, который в России достиг весьма значительной численности, все более отрывается от разрешения наиболее острых и насущных задач, актуальных для значительных слоев и групп населения нашей страны.
Наблюдается тенденция все большей бюрократизации при вынесении управленческих решений на всех уровнях государственной исполнительной власти.
Термин «бюрократия», если рассматривать его дословно, означает «господство канцелярии».
В российской литературе по государственному управлению бюрократия рассматривается как форма осуществления власти, при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц, причем происходит не легитимное опосредование власти, которое происходит путем выборов, что необходимо в сложных социальных структурах, а произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения дел (см. например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2006; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М., 2008).
Такая подмена инициируется многими причинами:
- нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих параллельных структур;
- отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм,
- низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур;
- недостаточной профессиональной подготовки государственных служащих;
- а также благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.
Именно такие процессы мы и наблюдаем в современной России.
Когда разрастается аппарат чиновников, ему, как системному формированию, необходимо подчеркивать свою значимость и незаменимость в деятельности государственных органов власти. Бюрократические структуры присваивают себе все новые функции, которые не соответствуют принципам российского законо-
дательства. Но это направление в работе управленческих структур всячески завуалировано и носит как бы довольно скрытный характер.
Бюрократия не может идти на открытое нарушение требований законодательных актов, потому что это чревато для чиновников негативными последствиями в виде острой реакции как со стороны депутатов органов законодательной власти, так и многочисленных представителей различных общественных формирований. Но управленцы, занимая посты как в Правительстве Российской Федерации, так и в отдельных федеральных министерствах, службах и агентствах, используя возможность по подготовке разнообразных подзаконных нормативно-правовых актов, все более широко и настойчиво включают в положения данных государственных документов нормы, которые расширяют полномочия чиновников федерального уровня.
Следует отметить, что как Правительство Российской Федерации, так и министерства, федеральные службы и агентства, ежегодно выпускают сотни правовых актов, регулирующих те или иные аспекты социально-экономической жизни общества. Мы являемся свидетелями, что в Постановлениях, Положениях, Правилах, Инструкциях, Приказах, Письмах, издаваемых органами федеральной исполнительной власти, трактовка многих законодательных актов носит весьма свободный характер.
Инструкции, Положения, Правила постепенно расширяют круг вопросов, очень важных для решения конкретных проблем жизнедеятельности как отдельных социальных слоев и групп нашего народа, так и для удовлетворения интересов отдельных граждан.
При этом во всевозможных инструкциях, приказах, письмах, рождающихся в недрах управленческого аппарата, внимание обращается, прежде всего, на прерогативы чиновников, укрепляется их правовой статус по отношению к рядовым членам российского общества.
Управленцы стараются в тексты подзаконных нормативно-правовых актов «втиснуть» как можно больше положений регулятивного характера, касающихся буквально всех сфер деятельности, как граждан, так и организаций, работающих на территории Российской Федерации.
Постановления, инструкции, правила не требуют согласования с депутатским корпусом законодательных органов власти, которые формируются в Российской Федерации подлинно демократическим путем на основе свободного, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Если сравнивать составы законодательных органов, как на региональном уровне, так и на федеральном с аппаратом органов исполнительной власти, то можно заметить, что депутатский корпус в значительно большей степени соответствует социальному срезу населения страны, чем аппарат чиновников.
В России за деятельностью органов законодательной власти реально существует возможность контроля со стороны широкого круга общественных организаций и граждан государства. Такой контроль весьма проблематично осуществить за повседневной работой управленческих структур, сосредоточенных в исполнительных органах власти, потому что рядовые члены общества практически не знают многочисленных авторов различных управленческих решений. При попытках выяснить, кто выносит весьма неэффективные решения в сфере руководства повседневной жизни
деятельности государства в целом или отдельных регионов, представители социальных групп и слоев общества сталкиваются с активным сопротивлением чиновничьего аппарата и нежеланием отдельных звеньев управленческих структур нести реальную ответственность за отрицательные последствия своей некомпетентности. Как правило, граждане, которые обращаются с заявлениями, жалобами к чиновникам различного уровня, получают в ответ многочисленные формальные отписки и не могут полнокровно реализовать свои права, предусмотренные законодательством российской Федерации.
В соответствии со статьей 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако данное положение Основного закона нашей страны практически реально воплощается весьма редко, так как чиновники не горят желанием предпринимать какие-либо действия по удовлетворению законных требований, содержащихся в обращениях представителей населения.
Как правило, свое нежелание решения конкретного вопроса управленцы всех уровней мотивируют тем, что интересы рядового заявителя противоречат какому-либо правовому положению, указанному в том или ином подзаконном нормативно-правовом акте, принятом или Правительство Российской Федерации, или министерством, или федеральной службой. В субъектах Российской Федерации многочисленные органы государственной исполнительной власти аналогичным образом реагирую на заявления и обращения жителей конкретного региона. Тем самым, деятельность управленческих структур существенно противоречит принципам демократизации государственного аппарата. Чиновники всех уровней стараются быть все более обособленными от насущной проблематики в конкретных социально-экономических сферах жизни граждан нашей страны.
Управленцы в основном заняты скрупулёзным исполнением указаний, содержащихся в документах, поступающих из вышестоящих органов исполнительной власти или непосредственных руководителей отдельных звеньев государственного аппарата.
Чиновники в управленческих структурах обезличены, они, прежде всего, сориентированы на соблюдение корпоративных принципов и правил, характерных для той или иной системы государственных органов и руководствуются стремлением сохранить неизменность существующего порядка, что гарантирует работникам всех звеньев управления постоянную занятость и стабильность обеспечения работой. Этот критерий очень важен для существования таких закрытых общественных систем как государственный аппарат управления.
Следует отметить, что чиновники в различные звенья управленческих структур подбираются руководителями этих организаций, при этом критерии отбора весьма размыты и носят очень отдаленный характер от реализации требований демократизации деятельности государственного аппарата.
Здесь налицо весьма острый конфликт интересов всего российского общества с интересами работников управленческих структур, входящих в органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления. Получается, что демократические требо-
Бизнес в законе
22015
вания к государственному аппарату управления противоречат коренным интересам, проявляющимся в деятельности сотен тысяч чиновников. Тем самым в обществе возрастает законно-обоснованное недоверие к деятельности государства в целом. Ведь отдельный гражданин судит о государстве, прежде всего, с индивидуальных позиций, как решаются вопросы, касающиеся лично его и носящие важный характер для жизнедеятельности отдельной личности. На базе этого в обществе усиливаются процессы недовольства общей системой социально-экономического, политического характера, сформировавшейся в Российской Федерации.
В последние годы многие специалисты, работающие в сфере изучения общественных процессов, отмечают, что авторитет государственных структур управления исполнительной сферы деятельности снижается. Люди не верят, что чиновники, которые содержатся за счет средств федеральных и региональных бюджетов, заинтересованы в решении действительных проблем, возникающих перед обществом в целом или в отдельных субъектах Российской Федерации, конкретных местностях. Эта тенденция негативно сказывается на политической и социальной активности населения, что коренным образом противоречит принципам демократического правового государства, строительством которого свыше двадцати лет занимается наше общество (см. например: Демидов В. П., Мохорова А. Ю. Коррупция как явление государственного и муниципального управления//«Пробелы в российском законодательстве» №6. 2014; Макаревич М. Л., Мохоров Д. А. Коррупция как одна из проблем социального управле-ния//«Пробелы в российском законодательстве» № 6. 2014).
Демократия предполагает, что власть в любых ее проявлениях принадлежит всему народу, который реализует ее или непосредственно или путем формирования органов власти, которые подконтрольны населению того или иного государства. Демократия была реально воплощена в таком основополагающем социально-политическом явлении как референдум, проведенном 12 декабря 1993 года, в результате которого была принята Конституция Российской Федерации.
Многие ученые - правоведы отмечают, что текст Конституции России является одним из самых удачных в мире, и он отразил действительно подлинные интересы самых широких слоев общества. Но реализация подлинно демократических принципов государственной власти, содержащихся в Основном документе страны, встречается с многочисленными трудностями. Одним из существенных препятствий воплощения демократического характера российского государства является деятельность чиновников, работающих в аппарате управления органов исполнительной власти и местного самоуправления. Неэффективность работы государственных управленческих структур особенно ощутима в периоды кризисов, что мы видим в настоящее время. Чиновники всех уровней не могут, а часто и не желают адекватно реагировать на кризисные явления в экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества.
Очень часто их беспомощность при решении конкретных проблем в периоды кризисов выливаются в хаотизацию деятельности, судорожное реагирование на возникающие вопросы, стремление переложить ответственность на вышестоящие структуры.
Социологи указывают на такое характерное явление, как все большее увеличение обращений от граждан и общественных организаций непосредственно к Президенту страны. Как показывает практика, такой порядок позволяет усилить эффективность решения конкретных вопросов, возникающих в процессе деятельности, как отдельных организаций, так и членов общества.
Жалобы и обращения, направляемые высшему должностному лицу государства, рассматриваются в сжатые сроки и нередко, когда Президентом страны даются конкретные указания, органы управления федерального и регионального уровней для решения проблем, носящих острый характер для конкретных лиц и организаций, предпринимают реальные действия по их разрешению.
Чиновникам управленческих структур, как ни странно при таком порядке, выполнить конкретные предложения, поступающие из Администрации Президента и отчитаться за успешное выполнение той или иной проблемы, чем самим осуществлять на нормальном приемлемом уровне полномочия, входящие в их компетенцию. Однако, такая закономерность ставит вопрос о недостаточно профессиональных подходах к выполнению функций исполнительно-распорядительного характера со стороны органов управления. Возникает проблема необходимости совершенствования существующих структур исполнительной власти и сокращения аппарата чиновников в силу неэффективности их деятельности.
На наш взгляд, представляется одним из вариантов решения этой острой ситуации является изменение федерального законодательства с целью усиления общественного контроля за работой федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также все более широкое привлечение к разрешению наиболее важных управленческих вопросов общественных организаций.
В настоящий период времени весьма удачным подходом к совершенствованию деятельности управленческих структур различного уровня является формирование народного фронта, который активно вмешивается в реализацию государственных решений и тем самым не позволяет чиновникам федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления подменять общественные интересы интересами корпоративного характера.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. М. 2014.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) "О Правительстве Российской Федерации"//
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160097/, дата обращения: 05.02.2014.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.01.2015) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_170159/, дата обращения: 05.02.2014.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2006.
5. Демидов В.П., Мохорова А.Ю. Коррупция как явление государственного и муниципального управления.// «Пробелы в российском законодательстве». №6.2014.
6. Мохорова А.Ю., Мохоров Д.А. Правовые аспекты конфликтологии. // «Проблемы экономики и управления в торговле и промышленности» 2013. № 3 (3). С. 96-99.
7. Мохоров Д.А. Проблемы противодействия коррупции в развитии государства. СПб.: Проблемы экономики и управления в торговле и промышленности. 2014. №02 (006). С. 112-118.
8. Мохоров Д.А. Детерминанты поведения в процессе принятия коррупционных управленческих решений. // «Проблемы в российском законодательстве» № 6.2014. ISSN 2310-7049
РЕЦЕНЗИЯ
на статью: «Соотношение демократических подходов и проблем бюрократизации процессов государственного управления современной Россией» к.ф.н., доцента кафедры Права и истории ФГБОУ ВПО СПбГТЭУ В.П. Демидова, к.п.н., доцента кафедры Права и истории ФГБОУ ВПО СПбГТЭУ
А.Ю. Мохоровой. Статья «Соотношение демократических подходов и проблем бюрократизации процессов государственного управления современной Россией» является научным трудом по проблеме исследования причин трансформации демократических органов власти, реализующих волю и интересы большей части населения страны в коррумпированные бюрократические структуры, выражающие интересы малочисленных замкнутых групп, осуществляющих исполнительно распорядительные государственно-властные полномочия.
Сформулированы причины возникновения данного соци-альноправового явления. Обоснована необходимость изменения законодательства с целью приведения его в соответствие духу и букве Конституции РФ.
Исследование предназначено для лиц, участвующих в процессе государственного управления.
Содержание и задачи научной работы определяют необходимость изучения специальной литературы, в которой рассматриваются сложные проблемы бюрократизации органов государственной власти и причины, способствующие ее возникновению.
В статье проводится анализ действующих правовых факторов, препятствующих проявлениям бюрократизации в сфере государственного управления. Выделяются основные проблемы изменения состояния бюрократических структур в органах государственного управления, предложены направления совершенствования законодательства в сфере осуществления государственных полномочий.
В основу работы положен принцип органического сочетания теории и практики и современные подходы в оценках действующего законодательства, научная методология с широким использованием различных источников.
Безусловно, настоящая статья отвечает принципам новизны, значимости, актуальности и полностью соответствует уровню данного вида работ.
Авторами на основе переработки существующей научной, учебнометодической литературы, действующего законодательства и требований практики включены в статью наиболее важные вопросы, связанные с проблемами бюрократизации государственного управления.
Структура работы характеризуется целостностью, связанностью, логичностью и смысловой законченностью.
Изложенные в настоящей научной работе идеи, основываются на нормах действующего Российского права.
К достоинствам работы можно отнести четкую постановку задачи и лаконичность, понятный язык изложения, что в полной мере отражает взгляд автора по большинству рассматриваемых проблем, высокий методологический уровень.
Следует отметить, что оригинальность представленной рецензированию работы и практическая значимость исследования определяется потребностью науки и практики в совершенствовании законодательной базы и развития образования в Российской Федерации.
Вывод:
Статья: «Соотношение демократических подходов и проблем бюрократизации процессов государственного управления современной Россией» соответствует уровню данного вида работ и рекомендуется к публикации.
Рецензент:
адвокат Санкт-Петербургской
коллегии адвокатов к.ю.н., доцент
Трофимов А.В.
