CC BY
22Д. В. Уткин
Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I
СОДЕРЖАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ
Анализируются содержание и особенности административно-процессуальной формы рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Ключевые слова: административно-процессуальная форма, административное судопроизводство, административное дело.
THE CONTENT AND FEATURES OF THE ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL FORM
Analyzed the content and features of the administrative processual form consideration of cases arising from public relations.
Key words: administrative processual form, administrative proceedings, administrative case.
Реализация административно-правовых отношений, осуществление различных управленческих действий, принятие управленческих решений, равно как и бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих инициировали необходимость разработки и принятия правовой основы, устанавливающей специальную административно-процессуальную форму рассмотрения споров в сфере публичного управления.
Осуществление правосудия относится к числу основных функций судебной власти - самостоятельной ветви государственной власти, обособленной и не зависимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной власти. Административно-процессуальная форма является важной формой осуществления судебной власти, специфика которой выражается в осуществлении судебного контроля за административным нормотворчеством и в судебной защите человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Законодательная деятельность, направленная на создание новой административно-процессуальной формы осуществления судопроизводства в Российской Федерации, началась 15 лет назад, когда был разработан проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятый 22 ноября
© Уткин Д. В., 2016
2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении. Одновременно в литературе также отражались предложения о разработке и принятии специализированного процессуального законодательства, устанавливающего административно-процессуальную форму разрешения административных споров. Первый проект Кодекса административного судопроизводства РФ в 2003 г. обсуждался в Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Результатом рассмотрения законопроекта явилось решение о необходимости выстраивания судебной системы в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство1.
В последующие годы неоднократно акцентировалось внимание на необходимости создания административных судов2, на отсутствии в правовой системе Российской Федерации закона об административных судах, Кодекса административного судопроизводства3. Однако, несмотря на продолжительную, плодотворную работу по разработке процессуального закона об административном судопроизводстве, в 2009 г. предлагалось принять совершенно иной законопроект, который должен дополнить новыми главами Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы4. Таким образом, многолетний процесс обсуждения проблем формирования административного судопроизводства в Российской Федерации в тот период не привел к оптимально правильному итоговому решению.
Новый этап развития законодательства об административном судопроизводстве начался с принятием 7 мая 2012 г. Указа Президента РФ
№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В нем указывалось на необходимость принятия мер по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства5.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации распоряжением Правительства от 20 сентября 2012 г. утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»6, в которой указывалось на необходимость внесения изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства и направленных на повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов граждан.
На Всероссийском съезде судей в декабре 2012 г., как и в Послании Федеральному Собранию7, Президент назвал первоочередной задачей создание административного судопроизводства, заявив о необходимости «в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления»8. О важности создания полноценного нормативно-правового регулирования административного судопроизводства также заявили председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин9 и председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев10.
Особая роль административного правосудия в защите прав и свобод граждан обусловила принятие специальной административно-процессуальной формы, т.е. административного судопроизводства. 17 февраля 2015 г. Государственная Дума приняла проект кодекса административного судопроизводства во втором чтении. 8 марта 2015 г. Президент РФ В. В. Путин подписал Закон о введении его в действие, согласно которому Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации введен в действие с 15 сентября 2015 г.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации является нормативной правовой основой административного судопроизводства. Принятие КАС РФ - весьма значимое и важное событие в развитии судебной системы
страны, улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
Появление Кодекса административного судопроизводства - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ - система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса11.
Новый процессуальный закон регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Остановимся подробнее на содержании и особенностях административно-процессуальной формы рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений.
КАС РФ устанавливает процессуальное соучастие и обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением (ст. 41 КАС РФ) как разновидности одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле12. Различие гражданско-процессуальных норм от новых административно-процессуальных в том, что ч. 7 ст. 41 КАС РФ позволяет не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующее от имени всех истцов (ответчиков). Также в Гражданском процессуальном кодексе РФ не предусмотрена возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением, однако
Д. В. Уткин
61
данный вид представления интересов других лиц закреплен в Арбитражном процессуальном кодексе РФ.
Кодексом предусмотрено дополнительное требование для лиц, являющихся представителями при рассмотрении административного дела, а именно наличие высшего юридического образования (ст. 55 КАС РФ). Вместе с тем вводится обязанность граждан вести дела только через представителя, если у заявителя нет высшего юридического образования. Примером является рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области, судах автономных округов и Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Также ч. 4 ст. 54 КАС РФ предусматривает обязательное участие представителя в административных делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, принудительном психиатрическом освидетельствовании.
В целях усиления оперативности судебного процесса предусмотрен институт ускорения рассмотрения административного дела, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, а также закреплено право при необходимости участвовать в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи (ч. 2 ст. 59 КАС РФ). Кроме того, с 15 сентября 2016 г. у граждан появится возможность электронной подачи административного искового заявления путем заполнения специальной формы в сети Интернет (ст. 125 КАС РФ).
В Кодексе административного судопроизводства РФ закреплены меры предварительной защиты по административному исковому заявлению (гл. 7 КАС РФ), такие как приостановление оспариваемого решения полностью или в части и запрет на совершение определенных действий (ст. 223 КАС РФ). Данные меры могут применяться только по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Кроме того, суд может применить меры предварительной защиты в двух случаях: 1) если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; 2) если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Введены новые меры процессуального принуждения (ст. 116 КАС РФ), а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Помимо мер, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством (предупреждение, удаление из зала судебного заседания, привод, судебный штраф), законодательством об административном судопроизводстве вводятся ограничение выступления участника судебного разбирательства, лишение участника судебного разбирательства слова и обязательство о явке (ч. 2 ст. 116 КАС РФ). Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству, а лишение слова - если участник самовольно нарушает последовательность выступлений, двукратно не исполняет требования председательствующего, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания либо призывает к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом.
КАС РФ установил новые сроки совершения отдельных процессуальных действий:
- в соответствии со ст. 127 КАС РФ срок разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству составляет три дня со дня поступления в суд такого заявления (гражданское процессуальное законодательство предусматривает пятидневный срок со дня поступления заявления в суд);
- в соответствии со ст. 141 КАС РФ сроки для рассмотрения административных дел - до трех месяцев для рассмотрения дел в Верховном Суде РФ и до двух месяцев для рассмотрения дел во всех остальных судах с возможностью их продления до одного месяца.
Более короткие сроки в проекте предлагается установить для рассмотрения отдельных категорий административных дел. Например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны рассматриваться судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд (ст. 226 КАС РФ). Считаем необходимым внести изменения в данную норму Кодекса, так как быстрота административного процесса является следствием его оперативности. Административное судопроизводство должно осуществляться в возможно короткие сроки, тем более что ранее действующее законодательство предусматривало 10-дневный срок рассмотрения заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
При этом Кодекс административного судопроизводства РФ так и не решает проблему двойственности данного вида правосудия. С принятием проекта Кодекса административного судопроизводства получается, что суды общей юрисдикции будут руководствоваться данным процессуальным актом, регулирующим процедуру рассмотрения административных дел, в то время как арбитражные суды вынуждены руководствоваться нормами Арбитражного процессуального кодекса. Осуществление административного правосудия судами общей юрисдикции и арбитражными судами не способствует единообразной судебной практике по рассмотрению административно-правовых споров. Конечно же, опыт гражданско-процессуальной формы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина имеет неоспоримое значение, однако использование данной формы, предназначенной, прежде всего, для
разрешения частноправовых споров вряд ли допустимо. В связи с этим суды при рассмотрении административных дел должны использовать специально разработанные административно-процессуальные правила.
Рассмотренные нами особенности новой административно-процессуальной формы имеют прогрессивный характер. Разумеется, в процессе ее применения будут выявляться пробелы, неточности, нестыковки в административно-правовом регулировании материальных и процессуальных вопросов осуществления публичного управления. Таким образом, некоторые положения Кодекса административного судопроизводства РФ, конечно же, будут требовать дальнейшего совершенствования. Обобщение судебной практики рассмотрения различных категорий административных дел с детализацией причин возникновения споров должно являться одной из задач совершенствования административно-процессуальной формы и законодательства об административном судопроизводстве.
1 См.:ЯшмановБ. Когда создадут административный суд // Рос. газета. 2003. 1 апр.
2 О Программе развития системы судов общей юрисдикции Российской Федерации и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 год : постановление Президиума Совета судей РФ от 26 декабря 2007 г. № 133. URL: http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/jl-pravo/ u6n.htm
3 О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования : постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. // Официальный сайт Совета судей Российской Федерации (http:// www.ssrf.ru).
4 Куликов В. Уравнение с неизвестными: Верховный Суд проверит все коррумпированные дела против высоких персон // Рос. газета. 2009. 20 мая.
5 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
6 Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России
на 2013-2020 годы» : распоряжение Правительства от 20 сентября 2012 г. № 1735-р. Доступ из справ.-право-вой системы «Консультант Плюс».
7 Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию (12 декабря 2012г.) // Рос. газета. 2012. 13 дек. ; Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/news/17118
8 Выступление Президента России В. В. Путина на VIII Всероссийском съезде судей // Рос. юстиция. 2013. № 2.С. 3.
9 См.: Выступление председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина // Там же. 2013. № 2. С. 8.
10 См.: Выступление председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева // Там же. 2013. № 2. С. 12.
11 Старилов Ю. Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации -важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 2 (21). С. 12.
12 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I
Voronezh State Agrarian University named after of Emperor Peter I
Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права
e-mail: [email protected] тел.: 8 (910) 349-70-88
Utkin D. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Constitutional and Administrative Law Department
e-mail: [email protected] tel.: 8 (910) 349-70-88
