СОЧЕТАНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ С ИНЫМИ ПРИНЦИПАМИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.924

ДОЛГОПЯТ А.О.

СОЧЕТАНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ С ИНЫМИ ПРИНЦИПАМИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Ключевые слова: принцип законности, принцип публичности, презумпции невиновности, принцип законности, принцип единоличного рассмотрения дела об административном правонарушении, принцип открытого рассмотрения дела, принцип гласности по делам об административных правонарушениях.

В статье рассмотрена проблема сочетания принципа законности с иными принципами производства по делам об административных правонарушениях. Автор обосновал вывод о назревшей необходимости корректирования норм о производстве по делам об административных правонарушениях. Предложено дополнить число принципов, которые отражают результаты начавшейся судебной реформы, закрепив в КоАП РФ принцип единого судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

DOLGOPYAT, A.O. COMBINING THE PRINCIPLES OF LAW WITH OTHER PRINCIPLES OF MANUFACTURE ON AFFAIRS ABOUT ADMINISTRATIVE OFFENSES

Keywords: the principle of legality, the principle of publicity, the presumption of innocence, the principle of legality, the principle of the sole consideration of an administrative case, the principle of public trial, the principle of transparency in cases of administrative offenses

The article considers the problem of combining the principle of legality with other principles of proceedings on administrative offenses. Author valid conclusions about the urgent need to correct the rules of proceedings in cases of administrative offenses. Invited to complete the number of principles that reflect the results of judicial reform began by securing the Administrative Code of the Russian Federation principle of a single legal proceedings in cases of administrative offenses.

Принцип законности в производстве по делам об административных правонарушениях реализуется в сочетании с иными принципами, на которых строится весь порядок привлечения к административной ответственности и обжалования постановления или решения по делу. Однако возникает много вопросов, ответы на которые помогут выявить особенности сочетания принципов в процессе их проявления в производстве по делам об административных правонарушениях. Например, как проявляется принцип законности в сочетании с принципом состязательности или равноправия

сторон? Как обеспечиваются принципы презумпции невиновности и объективной истины? и т.д.

Нами проанализированы иные принципы, отражающие особенности производства по делам об административных правонарушениях. В результате предлагаем классифицировать их на три группы.

Первая группа принципов четко установлена КоАП РФ - принцип публичности, принципы равенства всех перед законом, презумпции невиновности, открытого рассмотрения дела, государственного языка (ст.ст.1.4, 1.5, 24.3, 24.3 КоАП РФ).

Вторая группа принципов отражает специфику судопроизводства по делам об административных правонарушениях - принцип независимости судей, принцип осуществления правосудия только судом. В этих положениях реализованы принципы отправления правосудия, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах. Являясь частью правового поля Российской Федерации, положения указанных международно-правовых актов составляют основу функционирования судебной системы России, в том числе системы административного судопроизводства.

Исходя из общих положений ГПК РФ и КоАП РФ, нами сформулирована третья группа принципов. Это принципы гуманности, правовой определенности, диспозитивности, сочетания единоличного и коллегиального в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Очевидно, последняя группа принципов формируется с учетом принципов производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, постольку, поскольку одним из его видов является производство по делам об административных правонарушениях.

Принцип публичности означает активное участие государства и его органов в производстве по делам об административных правонарушениях. Так, инициатива в составлении протокола об административном правонарушении полностью находится у соответствующих органов государства, без них невозможно возбудить дело. Протокол имеет право составлять только полномочное должностное лицо; рассмотрение дела также осуществляется конкретным должностным лицом или судьей, согласно правилам подведомственности рассмотрения дела; исполняются постановления по делам об административных правонарушениях также определенными должностными лицами (главы 28-32 КоАП РФ).

Второй принцип установлен впервые в ст.1.5 КоАП РФ. Это принцип презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях [1]. В его основе находится тезис о том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо может нести административную ответственность, если его противоправные действия (бездействие) опосредовались сознанием и волей.

Закрепляя рассматриваемый принцип производства по делам об административных правонарушениях, законодатель исходит из четкой позиции, что бремя доказывания вины лица, привлекаемого к административной ответственности, возлагается на лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении. Данное правило вытекает из ч.3 ст.1.5 КоАП РФ, согласно которой лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением административных правонарушений в области дорожного движения, также в области благоустройства территории, предусмотренных законами субъектов РФ, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Не случайно в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ указано, что вину в совершении административного правонарушения устанавливает судья, орган, должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях [2].

При этом правило презумпции невиновности действует независимо от того, какое должностное лицо рассматривает дело об административном правонарушении - судья или должностное лицо административного органа [3].

Принцип презумпции невиновности универсален, он распространяется как на физических лиц, включая должностных лиц, так и на юридических лиц. Вина - необходимый и обязательный признак состава любого административного правонарушения, который должен быть установлен органом административной юрисдикции. И если вину физического лица, привлекаемого к административной ответственности, необходимо доказывать органу, привлекающему к административной ответственности, то юридическое лицо несет ответственность фактически без вины. Как отмечает Д.Н. Бахрах, на организации распространяется презумпция виновности [4].

Согласно ч.2 ст.2.1 КоАП РФ, юридическое лицо виновно, если установлено, что у него имелась возможность для соблюдения законодательства, но им не были приняты все зависящие от него меры по его (законодательства) соблюдению. Меры принимаются должностными лицами организации. Определяя степень вины должностного лица в совершении административного правонарушения, важно выяснить, предпринимались ли этим лицом меры, способные предотвратить административное правонарушение. Как правило, должностное лицо, исполняя свои должностные обязанности, совершает административное правонарушение и мер, направленных на его предотвращение, не предпринимает. Именно поэтому при привлечении к административной ответственности должностного лица организации одновременно привлекается к административной ответственности и юридическое лицо.

Сочетание принципа законности и принципа единоличного рассмотрения дела об административном правонарушении (ст.ст.29.6, 30.6, 30.15, 30.16 КоАП РФ) отражает другие особенности производства по делам об административных правонарушениях. Сразу оговоримся, что ст.1.3.1 КоАП РФ, закрепляющая компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, предоставляет субъектам РФ право создавать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Это значит, что в ограниченных случаях законодатель допускает коллегиальное рассмотрение дела об административном правонарушении.

Обратим внимание, что если производство осуществляется должностным лицом административного органа, то протокол заседания не ведется; если коллегиальным органом, - то наличие протокола заседания обязательно; если же дело рассматривается судьей, то, учитывая отсутствие запрета на ведение протокола, в необходимых случаях возможность ведения такого протокола не исключается [5]. На практике, как правило, при рассмотрении дел об административных правонарушениях протокол судебного заседания ведется.

Безусловно, единоличное рассмотрение дела способствует быстрому осуществлению производства по делам об административных правонарушениях и экономичности затрат на него. Однако, настолько ли адекватны преимущества единоличного рассмотрения дела получаемым результатам [6]?

Сочетание принципа законности и принципов открытого рассмотрения дела и гласности также отражает особенности производства по делам об административных правонарушениях. Принцип гласности всегда сопровождается принципом открытого рассмотрения дела - это взаимосвязанные и взаимодополняющие способы поддержать доверие общества и к должностным лицам административных органов, и к суду. Несоблюдение этих принципов является нарушение процессуальных норм и основанием для отмены постановлений, если такое нарушение соответственно привело или могло привести к принятию незаконного и (или) необоснованного решения, не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении (пункты 3, 4 части 1 статьи 30.7, пункты 3, 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ) [7].

Сочетание принципа законности и принципа государственного языка проявляется в производстве по делам об административных правонарушениях в том, что производство ведется на русском языке (ст.24.2 КоАП РФ). Аналогичная норма содержится и в АПК (ст.12). Это правило распространяется на все стадии производства, включая стадию пересмотра постановлений (решений).

Возможность ведения производства по делам об административных правонарушениях на языке республики, несомненно, для лиц, участвующих в деле, важная гарантия, предусмотренная Конституцией РФ. Не соблюдение

ст.24.2 КоАП РФ следует рассматривать как нарушение закона, влекущего отмену постановления по делу.

Однако такого правила (правило о возможности ведения производства на языке республики наряду с русским языком) нет в АПК РФ. Возникает вопрос, если АПК РФ не предусматривает нормы, аналогичной ст.24.2 КоАП РФ, то значит ли это, что в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде не применяется правило о возможности ведения производства на языке республики наряду с русским языком? Безусловно, нет. Если эта особенность не урегулирована АПК РФ, то действуют общие правила ст.24.2 КоАП РФ. Другое дело, насколько эта норма отвечает ч.2 ст.26 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Принцип равенства всех перед законом и судом в производстве по делам об административных правонарушениях приобретает важное значение. Согласно ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом.

При этом физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а юридические лица - независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств [8].

Отличие принципа равенства сторон в производстве по делам об административных правонарушениях заключается в наличии нескольких факторов. Прежде всего, это возложение бремени доказывания на сторону, обладающую государственно-властными полномочиями (т.е. на административный орган). В данном случае не может быть применимо общее правило распределения обязанностей доказывания. Такое положение следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями. Органы публичной власти обладают значительным комплексом возможностей для формирования надлежащей доказательной базы в отличие от гражданина или юридического лица.

Подчеркнем, что принцип равенства проявляется в производстве по делам об административных правонарушениях независимо от того, кем рассматривается дело - судьей или должностным лицом соответствующего органа исполнительной власти (или коллегиальным органом органа исполнительной власти субъекта РФ). Равноправие сторон как принцип производства по делам об административных правонарушениях «попирается» активностью суда или должностного лица, рассматривающего дело, и наделением его правомочиями по оказанию содействия гражданину, юридическому лицу в представлении и сборе доказательств. Данное положение «уравновешивает» исходно неравное положение административного органа и

лица, привлекаемого к административной ответственности, но заведомо ставит суд в положение инквизитора, не связанного доводами сторон.

Представляется соответствующим принципу законности проявление принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку требования к определенным должностям (депутат, судья) публично-правового характера адекватно устанавливают особенности порядка привлечения их к административной ответственности. Заметим, эти должностные лица не освобождаются от ответственности, в отношении них должна быть соблюдена иная процедура, обусловленная их специальным статусом.

Принцип сочетания единоличного и коллегиального в рассмотрении дел об административных правонарушениях проявляется в том, что в настоящее время дела об административных правонарушениях рассматриваются преимущественно единолично судьей или должностным лицом административного органа. Между тем, возможно и коллегиальное рассмотрение дела (например, административной комиссией). В данном случае принцип законности полностью проявляется в принципе единоличного и коллегиального в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Принципы независимости судей, принцип осуществления правосудия только судом - это принципы, которые регламентируют производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судьей.

Важное место среди них занимает принцип осуществления правосудия только судом. Судебная власть занимает особое место среди других ветвей власти - законодательной и исполнительной. В настоящее время правосудие -важная составная часть судебной власти, имеющая государственно-охранительный характер деятельности по рассмотрению, разрешению гражданских, уголовных и подведомственных судам административных дел при неуклонном соблюдении требований закона, обозначенного порядка, обеспечивающая законность, обоснованность, справедливость и общеобязательность судебных решений [9].

Следует отметить, что принцип независимости судей и подчинение их только закону действует на всех стадиях процесса и по отношению к судьям всех судов. Он проявляется во взаимоотношениях, складывающихся внутри состава суда (при коллегиальном рассмотрении дела), в отношениях нижестоящих судов с вышестоящими судами в единой системе судов, в отношениях суда с гражданами, должностными лицами, государственными и иными органами, организациями, не участвующими в деле [10].

Возникает вопрос, как принцип независимости судей, закрепленный в Конституции РФ, сочетается с обязательным характером постановлений Пленума Верховного Суда РФ? В.М. Лебедев считает, что если бы данный принцип рассматривался с этих позиций, то исключался бы обязательный характер постановлений Пленума Верховного Суда РФ и вообще возможность их принятия [11].

Важное значение в производстве по делам об административных правонарушениях имеет принцип непосредственности. Так, ст.10 АПК РФ

устанавливает, что арбитражный суд при разбирательстве дела обязан исследовать все доказательства по делу. Следовательно, доказательства, которые не были предметом исследования в судебном заседании, не могут быть положены арбитражным судом в основу принимаемого судебного акта.

Этот принцип определяет способы и методы восприятия судом материалов дела. В силу данного принципа суд должен основывать свое решение по делу исключительно на доказательствах, проверенных и исследованных в заседании. Таким образом, суд должен всемерно стремиться к тому, чтобы сведения о необходимых для разрешения спора фактах были получены из первоисточников, хотя копии документов или выписки из них не исключаются.

Исследование доказательств с соблюдением всех требований принципа непосредственности является весьма эффективным способом достижения истины по делу.

В соответствии с принципом непрерывности разбирательство дела осуществляется при неизменном составе суда. В случае замены судьи или одного из судей при коллегиальном рассмотрении дела разбирательство по делу должно быть произведено с самого начала.

Основной смысл, заложенный в этом принципе, состоит в том, чтобы обеспечить внимательный подход к рассмотрению и разрешению дела. Судья не может, рассматривая одно дело, отвлекать внимание на рассмотрение других дел. Перерыв в судебном разбирательстве может быть назначен только для отдыха.

В производстве по делам об административных правонарушениях находят специфическое проявление принципы диспозитивности и состязательности, поскольку суду принадлежит активная роль. В данном случае эти принципы как бы смещены в сторону лица, привлекаемого к административной ответственности.

Например, лицо, составившее протокол об административной ответственности, передает его вместе с материалами в суд. Впоследствии это лицо что-либо дополнять, представляя иные доказательства в суд, не вправе. Думается, отчасти это связано с тем, что процесс привлечения к административной ответственности - это обвинительный процесс по отношению к лицу, привлекаемому к административной ответственности, и орган государства должен, собрав все доказательства, единожды представить их в суд.

Все предусмотренные законодательством меры, направленные на применение к виновному лицу наказания, орган государства должен использовать [12]. Суд же в таком случае, осуществляя правосудие, в определенной степени выступает как активный орган защиты прав и интересов, осуществляя помощь в сборе доказательств невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности.

Проанализировав принципы производства по делам об административных правонарушениях, нам представляется правильным дополнить число

принципов, которые отражают результаты начавшейся судебной реформы. Данные принципы необходимо закрепить в КоАП РФ.

Во-первых, принцип единого судопроизводства по делам об административных правонарушениях. Реализация данного принципа предполагает наличие суда, который рассматривает дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ. Это значит, единство судебной власти - единство судов - единение судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также единый порядок регулирования производства по делам об административных правонарушениях (КоАП РФ). В настоящее время глава 23 КоАП РФ устанавливает разную подведомственность дел об административных правонарушениях: судам общей юрисдикции, арбитражным судам, мировым судьям, что, несомненно, негативно отражается на практике применения КоАП РФ. И если в постановлении Конституционного суда РФ разъясняется, что «по смыслу Конституции РФ гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в своих принципах и основных чертах должно быть сходным для этих судов» [13], то соответствующее сходство должно быть и в производстве по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время такое сходство не просматривается в нормах ни КоАП РФ, ни АПК РФ, поскольку производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах существенно отличается от производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и мировых судей. От судов требуется выработка единого правового подхода, а его отсутствие в значительной степени несет дискредитирующую составляющую в глазах гражданского общества для судебной системы в целом, требующего от судов формирования безукоризненной судебной практики [14].

Практика применения КоАП РФ выявила множество проблем, требующих анализа и выработки единого механизма их разрешения. В значительной степени данный вопрос встал и перед арбитражными судами, которые наделены полномочиями рассматривать дела о привлечении лиц к административной ответственности лишь по отдельным составам; наибольшую же категорию административных дел, относящихся к компетенции арбитражных судов, составляют дела об оспаривании актов органов исполнительной власти о привлечении к административной ответственности.

Во-вторых, принцип быстроты производства по делам об административных правонарушениях. Реализуется в нормах глав 29-30 КоАП РФ, предусматривающих сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантии прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы. О том, что сроки рассмотрения дел «весьма сокращенные» указывают и ученые [15]. К сожалению, по некоторым категориям дел закреплена возможность проведения административного расследования. Таким образом, законодатель несколько

ограничил оперативность рассмотрения дела. Однако в целом оперативность остается одним из базовых положений отправления правосудия по административным делам.

Кроме того, с учетом таких сокращенных сроков рассмотрения дел практика «диктует» наиболее скорые способы оповещения о рассмотрении дела.

Таким образом, принцип законности в сочетании с иными принципами показывает необходимость корректирования норм о производстве по делам об административных правонарушениях. Наши предложения позволят исправить редакцию норм либо изменить подход к их применению.

Литература и источники

1. См.: Плотко Е.С. Принципы презумпции невиновности и объективной истины в производстве по делам об административных правонарушениях // Современная научная мысль. 2012. №2.

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» с изменениями и дополнениями // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. №6.

3. См.: Соловьева О.М. О некоторых проблемах при составлении протокола об административном правонарушении и применении норм о возбуждении дела об административном правонарушении // Право и практика. 2012. №2.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002. С.387.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» с изменениями и дополнениями // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. №6.

6. См.: Колиева А.Э. О сущности судебного контроля над исполнением административных взысканий // Современная научная мысль. 2014. №2. С.83-88.

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2012 г. №35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2013. №3. п. 16.

8. См.: Кизилов В.В. Реальные субъекты административной ответственности статьи 2.4 КОАП РФ// Право и практика. 2013. №1.

9. Кононов П.И., Чепурных М.В. Об административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 5.

10. Шерстюк В.М. Арбитражный процесс в вопросах и ответах. М., 1998. С. 19.

11. Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 209.

12. Щербак Е.Н. Административно-правовые проблемы управления в области высшего образования в условиях глобализации // Право и практика. 2013. №2.

13. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2010 № 7-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 397 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с жалобами граждан И.В. Амосовой, Т.Т. Васильевой, К.Н. Жестковой и других» // СПС «КонсультантПлюс».

14. Петровский А.В., Цветкова Е.Л. О некоторых актуальных вопросах рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях // Закон. 2007. № 8.

15. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /под ред. М.А. Викут. М.: Издательство Юрайт, 2012.

Долгопят А.О. - мировой судья судебного участка № 239 Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара (age 1955@yandex.ru) Dolgopyat, A.O. - the magistrate court plot number 239 Prikubansky intra-district of Krasnodar