ПРИНЦИП ОПЕРАТИВНОСТИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УДК 342.924

ЧЕРНОВ Ю.И.

ПРИНЦИП ОПЕРАТИВНОСТИ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Ключевые слова: административно-деликтный процесс, административная реформа, административные правонарушения, административная ответственность, принцип оперативности,

В статье, в рамках проблемы разработки оптимальной системы принципов производства по делам об административных правонарушениях, осуществлен анализ принципа оперативности в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Автор показал, что он представляет собой одно из основных руководящих положений, которое выражает природу и сущность данной процессуальной формы, определяет построение всех стадий, форм и институтов производства по делам об административных правонарушениях.

CHERNOV, Y.I.

PRINCIPLES OF EFFICIENCY IN THE PROCEEDINGS IN CASES OF

ADMINISTRATIVE OFFENSES

Keywords: administrative tort process, administrative reform, administrative offenses, administrative responsibility, the principle of efficiency

In an article in the problem of optimal design of the principles of proceedings on administrative offenses, carried out an analysis of the principle of efficiency in handling cases on administrative offenses. The author has shown that he is one of the main guidelines that expresses the nature and essence of the procedural form, determines the structure of all the steps, forms and institutions of proceedings on administrative offenses.

В административно-деликтном процессе России одной из наиболее теоретически насыщенных проблем, требующих своего решения, является разработка оптимальной системы принципов производства по делам об административных правонарушениях. Положительно, что попытка разрешить названную проблему была сделана на уровне специального диссертационного исследования [1]. Однако, как совершенно верно полагает А.П. Шергин, в данном случае в перечень принципов автором неоправданно были включены индивидуализация наказания, однократность наказания и др. [2].

Одним из наиболее спорных стал ранее (до принятия КоАП РФ) практически общепризнанный, принцип, посвященный оперативности

(быстроте, экономичности и эффективности) производства по делам об административных правонарушениях. Так, в 1999г. А.Ю. Якимов, проанализировав принципы административно-юрисдикционного процесса, как деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, обосновал в числе принципов данного процесса оперативность и экономичность (простоту) [3].

В ряде публикаций последнего времени, при перечислении круга принципов производства по делам об административных правонарушениях, в отличие от принципов общепризнанных [4], принцип, предполагающий быстроту, экономичность и эффективность данной процессуальной процедуры, не упоминается [5], в том числе, и в силу очевидной дискуссионности вопроса.

Представляется, что принцип оперативности объективно действует в производстве по делам об административных правонарушениях, как одно из его руководящих положений, исходное начало, которое выражает природу и сущность данной процессуальной формы, определяет построение всех стадий, форм и институтов производства по делам об административных правонарушениях и направлено на достижение целей и задач поставленных перед ним государством [6].

Именно принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях по-прежнему предопределяет определенную степень упрощенности структуры процессуальной формы административной ответственности по сравнению с уголовным, гражданским и арбитражным судопроизводствами, для которых данный принцип не характерен

[7].

Заметим, что комплексных исследований (монографического уровня) принципа оперативности в производстве по делам об административных правонарушениях России не проводилось. Однако ряд известных ученых-административистов нашей страны, в той или иной мере, подвергали данный принцип теоретическому анализу, подчеркивая его отличительные свойства. В частности, были высказаны следующие теоретические взгляды.

И.А. Галаган в числе принципов административно-юрисдикционного производства (которые известный ученый выделял наряду с принципами, имеющими общеюрисдикционное значение для осуществления любого вида юридической ответственности), обосновал принцип быстроты и эффективности данного производства. Он состоит в том, что дела этого производства, как наложенные меры административной ответственности, должны, в соответствии с законом, разрешаться и исполняться в сжатые сроки [8]. И.А. Галаган подчеркивал, что, в силу наличия данного принципа, административно-юрисдикционный процесс может быть охарактеризован как наиболее мобильный в отечественном праве [9].

В.Д. Сорокин, будучи одним из наиболее ярких представителей «широкого» понимания российского административного процесса [10], и после принятия КоАП РФ, выделял принцип быстроты административного процесса, подчеркивая, что он является следствием динамичности, как свойства

государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти [11].

И.В. Панова, среди принципов административно-процессуальной деятельности, которые, как подчеркивает автор, в полной мере применимы к такому его виду как административно-юрисдикционный процесс, называет принцип оперативности и экономичности (эффективности), который проявляется в установлении правовыми нормами сжатых сроков, определяющих прохождение дела [12]. Так, автор отмечает, что, согласно ст. 29.6 КоАП РФ, срок рассмотрения дела по общему правилу не может превышать 15 суток. Кроме того, установлены и сокращенные сроки.

И.В. Панова обоснованно подчеркивает, что рассматриваемый принцип предполагает не упрощенчество в разбирательстве материалов об административных правонарушениях, ведущее к нарушению законности, прав отдельных граждан, а такой порядок, который, наряду со строжайшим соблюдением законности и прав граждан, мог бы обеспечить быструю и эффективную борьбу с правонарушениями [13].

С.Н. Махина называет среди общеюрисдикционных принципов административно-юрисдикционного процесса принцип оперативности, экономичности и эффективности процесса, сущность которого, по мнению автора, состоит в том, чтобы максимальное количество административных правонарушений были пресечены или предупреждены, или виновные в их совершении понесли ответственность, или нарушенное положение было восстановлено в кратчайшее время при минимальных правовых затратах. При этом выбор требуемой нормы должен осуществляться быстро и качественно, чтобы избежать дальнейшего юрисдикционного регулирования данного отношения, а также возможных ошибок при выборе воздействия, наличие которых может привести к возникновению других юридических процессов (административного, уголовного) или негативных последствий [14].

Обобщая вышеприведенные точки зрения, признающие, в том или ином объеме, действие в производстве по делам об административных правонарушениях принципа оперативности, отметим существенные различия в применяемой терминологии, которые во многом предопределены различной доктринальной трактовкой объемов, структуры и даже видов административного процесса.

Представляется, что кодифицированная в КоАП РФ процессуальная процедура реализации административной ответственности характеризуется собственной уникальной по правовому содержанию системой принципов производства по делам об административных правонарушениях, включающей в себя и принцип оперативности данного производства.

Наименование с точки зрения теории, а желательно и нормативно-правовое определение и закрепление в будущем в КоАП РФ анализируемого в настоящей статье принципа именно в качестве «принципа оперативности производства по делам об административной ответственности», несмотря на вышеприведенный широкий терминологический спектр, целесообразно как

достаточно широко устоявшееся. Значительный вклад именно в такой вариант наименования, введения в научный оборот и популяризации анализируемого принципа, внесли в своих публикациях Д.Н. Бахрах [15], М.Я. Масленников [16] и многие другие ученые.

Назрела необходимость законодательного закрепления в КоАП РФ в специальных статьях всех принципов производства по делам об административных правонарушениях и в том числе принципа оперативности. Пока же отсутствие системной продуманной позиции законодателя по этому вопросу очевидно. Действительно, почему, например, ст. 1.5. КоАП РФ, посвященная принципу презумпции невиновности, находится в главе 1 КоАП РФ «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях», а ст.24.2. КоАП РФ «Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях» - помещена в главу 24 «Общие положения» Раздела IV «Производство по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ?

Не удивительно, что отдельные авторы не разграничивают принципы административной ответственности, как вида юридической ответственности, и принципы производства по делам об административных правонарушениях [17].

Представляется, что все статьи, посвященные принципам производства по делам об административных правонарушениях, должны быть размещены законодателем в гл.24 КоАП РФ. При этом, в рамках назревший административной реформы [18], содержание принципа оперативности, расшифрованное в данной главе, должно, на наш взгляд, включать в себя нормы-принципы, закрепляющие: 1) необходимую быстроту производства; 2) обоснованную экономичность производства; 3) эффективность производства.

Разработка вышеназванных норм-принципов, которые могли бы законодательно закрепить принцип производства по делам об административных правонарушениях, предполагает, как минимум, разрешение следующего комплекса задач:

1. Анализ основных тенденций развития отечественного административно-деликтного законодательства и теории административно-деликтного права с т.з. необходимых параметров быстроты, экономичности и эффективности производства по делам об административных правонарушениях;

2. Исследование необходимых взаимосвязей принципа оперативности производства по делам об административных правонарушениях с целями, задачами и функциями данного производства;

3. Изучение соотношения и взаимопроникновения принципа оперативности и других принципов производства по делам об административных правонарушениях: состязательности, объективной истины, презумпции невиновности, языка процесса и др.

4. Теоретическое осмысление особенностей модификации метода административно-правового регулирования в административно-деликтных отношениях применительно к производству по делам об административных правонарушениях с учетом его процессуальных взаимосвязей, прежде всего, с

уголовным и арбитражным судопроизводствами [19].

Заметим, что действующий КоАП РФ предусматривает ряд процессуальных норм и правил, сузивших сферу действия принципа оперативности в производстве по делам об административных правонарушениях по сравнению с КоАП РСФСР:

- количество процессуальных норм в федеральном кодификационном акте об административной ответственности увеличилось примерно в два раза;

- чаще и подробнее должны составляться протоколы о применении мер обеспечения производства (глава 27 КоАП РФ), имеющие значение средств доказывания;

- введен институт административного расследования, срок которого по делам о нарушении Правил дорожного движения, а также таможенным правонарушениям может быть продлен до шести месяцев;

- расширен перечень случаев определения момента возбуждения дела (составление протокола осмотра места совершения проступка; составление первого протокола о применении мер обеспечения производства; вынесение определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования);

- пять из восьми видов административных наказаний могут назначать только судьи, введена подсудность дел об административных правонарушениях; и др.

В то же время, в КоАП РФ сохранены, а в ряде случаев усилены юридические параметры, свидетельствующие о действии принципа оперативности в производстве по делам об административных правонарушениях:

- структура производства по-прежнему включает в себя только четыре стадии (в то время как в классических судопроизводствах таковых гораздо больше);

- по-прежнему процессуальная форма реализации административной ответственности включает в себя два юридических типа процесса: как состязательный (применяется, прежде всего, когда дела рассматривают судьи), так и инквизиционный (когда субъект административной юрисдикции совпадает с органом (лицом), осуществлявшим возбуждение и расследование дела о проступке);

- по правилам обычного (ординарного) производства предусмотрены достаточно сжатые сроки (например, согласно ст. 28.5. КоАП РФ, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, - в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения);

- в ряде случаев предусмотрены сокращенные сроки отдельных процессуальных действий (например, дело об административном

правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента задержания).

Предусмотрено и широко применяется упрощенное производство:

А. С согласия лица, предположительно совершившего административное правонарушение (в случаях, когда административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа может быть назначено на месте совершения административного правонарушения без составления протокола об административном правонарушении);

Б. Без учета согласия лица, предположительно совершившего административное правонарушение (в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч.ч.1 и 3 ст. 17.14. КоАП РФ «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и ст.17.15. КоАП РФ «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера»; в случае выявления и фиксации административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки или видеозаписи); и др.

Фактически направлены на усиление принципа оперативности в производстве по делам об административных правонарушениях предложения Н.Н. Цуканова конкретизировать принцип публичности в производстве по делам об административных правонарушениях. По мнению автора, при непосредственном обнаружении должностными лицами полиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их компетенции, решение о необходимости возбуждения дела должно приниматься с учетом его целесообразности и достаточности предпринятых сотрудниками полиции иных мер неюрисдикционной направленности за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством (например, ч.1 ст.27.12. КоАП РФ «Отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения») [20].

Представляется, что следует поддержать негативную оценку Н.Н. Цукановым сложившейся в литературе и правоприменительной практике органов внутренних дел установки на привлечение к административной ответственности всех лиц, совершивших административные правонарушения, что негативно сказывается на способности органов внутренних дел эффективно решать возложенные на них задачи.

Однако прежде всего данный подход следует распространить на все органы (должностные лица), правомочные возбуждать и расследовать дела об административных правонарушениях (а не исключительно на органы внутренних дел и их должностных лиц).

Кроме того, необходимо учесть опыт закрепления в уголовном процессе Российской Федерации видов уголовного преследования. Согласно ч.1 ст.20 УПК РФ, в зависимости от характера и тяжести совершенного преступления, уголовное преследования, включая обвинение в суде, осуществляется в публичном, частно-публичном и частном порядке. Целесообразность закрепления в КоАП РФ частного, частно-публичного, либо иного вида административно-деликтного преследования (например, по усмотрению субъекта, полномочного возбудить дело) нуждается в наукоемком осмыслении. Вряд ли можно согласиться с тем, что «производство по делам об административных правонарушениях - прежде всего, акт управленческого воздействия, совершенный милицией в целях решения стоящих перед ней задач» [21].

Литература и источники

1. Хорев А.А. Принципы производства по делам об административных правонарушениях. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

2. Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. №3. С.6.

3. Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. №5. С.5, 9-10.

4. Плотко Е.С. Принципы презумпции невиновности и объективной истины в производстве по делам об административных правонарушениях // Современная научная мысль. 2012. №1. С.97-102.

5. См. напр.: Административная ответственность: учеб. пос. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/ Под ред. Н.В. Румянцева, А.И. Стахова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. С.66; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М.: Издательство «Зерцало-М», 2010. С.436-438; Микулин А.И. Право на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 52; Шергин А.П. Указ. соч. С. 6; и др.

6. См. напр.: Соловьева О.М. О некоторых проблемах при составлении протокола об административном правонарушении и применении норм о возбуждении дела об административном правонарушении // Право и практика. 2012. №2.

7. Чернов Ю.И. Соотношение уголовного судопроизводства с процессуальной формой административной ответственности. Дисс. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2002. С.64.

8. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1976. С. 191-194.

9. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1976. С. 194.

10. См. напр.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972; Сорокин В. Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М.: Юрид. лит, 1976; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968; и др.

11. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С. 210, 216.

12. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2008. С. 47, 133.

13. Там же. С.47.

14. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1999. С. 110, 112.

15. См. напр.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. С.128-130; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С.516; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2011. С.528; и др.

16. Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Практическое руководство. Тверь: «Прометей», 1995. С.8-10; Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учебно-практическое пособие. М.: Издательство БЕК, 1998. С.1-3; и др.

17. См. напр.: Хорев А. А. Указ. соч. С.16-17; Административная ответственность: учебно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 37-38.

18. Асадов А.М., Мочалов А.Н. К вопросу об административной реформе и разработке концепции ее развития // Право и практика. 2013. №1.

19. См. напр.: Колиева А.Э. О сущности судебного контроля над исполнением административных взысканий // Современная научная мысль. 2014. №2. С.83-88.

20. Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2011. С.7; Он же. О принципе публичности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. №4. С. 7-10.

21. Цуканов Н.Н. О принципе публичности в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 9.

Чернов Ю.И. - кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета ([email protected]) Chernov, Y.I. - PhD in Law, Associate Professor, Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University