CC BY
114УДК 3 42.9
Николай Николаевич ЦУКАНОВ,
начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), кандидат юридических наук, доцент
О ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОМ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, И ЕГО СООТНОШЕНИИ С ОТДЕЛЬНЫМИ СМЕЖНЫМИ ЮРИДИЧЕСКИМИ КАТЕГОРИЯМИ
ON THE PROCEEDINGS ON CASES CONCERNING ADMINISTRATIVE OFFENSES HELD BY LAW ENFORCEMENT AGENCIES AND ITS CORRELATION WITH SOME RELATED LAW CATEGORIES
В рамках представленной статьи автор рассматривает понятие производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, раскрывает его существенные признаки и характеризует основное содержание. Производится сравнительный анализ категорий «производство по делам об административных правонарушениях», «административная юрисдикция», «правосудие» и некоторых иных смежных юридических категорий.
Inthe frames of this article the author considers the concept of the proceedings oncases concerning administrative offenses held by law enforcement agencies, discloses its essential features and defines the maincontent. The author also makes the comparative analysis of suchcategories as «proceedings on cases concerning administrative offenses», «administrative jurisdiction», «justice» and some other related categories.
Ключевые слова: административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, административная юрисдикция, правосудие.
Keywords: administrative responsibility, proceedings on cases concerning administrative offenses, adnmistratf/e jurisdicticn, justice.
В
юридической литературе вопрос о понятии производства по делам об административных правонарушениях чаще всего считается очевидным, не имеющим какого-либо практического значения. Возможно, именно поэтому современная российская административистика не располагает устоявшимся доктринальным определением данного термина.
Между тем речь идет о категории, достаточно широко представленной в действующем законодательстве, имеющей не только теоретическое, но и вполне осязаемое практическое значение. Например, без точного определения производства по делам об административных правонаруше-
ниях вряд ли возможно адекватное толкование п. 7 ст. 10, ст. 37 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N№1026-1 «О милиции», ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, ст. 17.7 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, ст. 17.9 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве
no де^ o6 aдминиcтpaтивнoм пpaвoнapy-шении, ct. 392 Taмoжeннoгo кoдeкca РФ и caмoe глaвнoe - нeвoзмoжнo onpeдe-лить cфepy pacnpocтpaнeния тpeбoвaний npoцeccyaльнoй чacти KoAÏ РФ.
^pc^^^a нayчнoй диcкyccии orao-cитeльнo oпpeдeлeния coдepжaния дaннoй кaтeгopии cвязaнa c ее нeoднopoднocтью и oтcyтcтвиeм в юpидичecкoй литepaтype eдинooбpaзия в peшeнии pяд;a тeopeтичec-киx вonpocoв.
1. В coвpeмeнныx таyчныx пyбликaци-яx не пpинятo aкцeнтиpoвaть внимэние та cooтнoшeнии noнятий «aдминиcтpaтивнo-npoцeccyaльнaя фopта» и «aдминиcтpaтивнo-npoцeccyaльнaя деятель^^ь». Oтcюдa зaкoнoмepнaя вapиaтивнocть в пoнимaнии coдepжaния тepминa «npoизвoдcтвo no делэм o6 aдминиcтpaтивныx пpaвoнapyшe-
Bo-пepвыx, им oбoзнaчaeтcя ycтaнoв-ленный зaкoнoдaтeльcтвoм nopяд;oк coot-вeтcтвyющeй npaвonpимeнитeльнoй деятель-нocти. Дaнный noдxoд npoдиктoвaн вo мнoгoм cooбpaжeниями дидaктичecкoгo xapaктepa, пocкoлькy npи изyчeнии в oбpaзoвaтeльнbIx yчpeждeнияx npoизвoдcтвa no делэм o6 aдминиcтpaтивныx npaвoнa-pyшeнияx ocнoвнoe внимэние тpaдициoн-нo удслястся имeннo cиcтeмe пpaвил, eгo oбpaзyющиx. Oднaкo в этимoлoгичecкoм смысле вpяд ли тepминoм «пopядoк» мoж-нo oтpaзить coдepжaниe кaкoгo-либo npo-извoдcтвa. Oчeвиднo, чтo peчь в noдoб-нoм кoнтeкcтe идет o пpoцeccyaльнoй фopмe cooтвeтcтвyющeй деятельжсти. Дeйcтвитeльнo, oблeчь кaкyю-либo деятель-нocть в пpoцeccyaльнyю фopмy - зтачит фopмaльным oбpaзoм ynopядoчить ее в cooтвeтcтвии c npинциnaми и лoгикoй npoцeccyaльнoгo пpaвa. Ho ecли пpинять зa ocнoвy дэнный тезис, to «пpoизвoдcтвo no делэм o6 aдминиcтpaтивныx npaвoнa-pyшeнияx» - ^интие бoлee шиpoкoe, чем системи. oпpeдeлeннbIx пpaвил. Этo, ^o-ме toto, ее noлнoтa, cooтвeтcтвиe лoги-ке, пpинциnaм и методэм: пpoцeccyaльнo-гo пpaвa. OтдeльнbIe paзpoзнeннbIe npa-вилa не мoгyт в голтай мepe имeнoвaть-cя пpoизвoдcтвoм, paвнo кaк и извecтнaя
фopмyлa «нaчaльник вceгдa пpaв», дaжe ecли пocлeдняя былa бы npямo зaкpenлe-та в зaкoнe.
Пoнимaeмoe в пoдoбнoм ключе npora-вoдcтвo - ^tgtop^ иcключитeльнo aбcт-paктнaя, лишь дoпycкaющaя нeoбxoдимocть yчeтa cneцифики cyбъeктa пpaвoпpимeни-тeльнoй дeятeльнocти, кoтopaя, кж nora-зывaeт npaктикa, нepeдкo игpaeт дoмини-pyющyю poль в peшeнии вoпpocoв. B^^ мo noэтoмy дaнный смысл тepминa «npo-извoдcтвo no делэм o6 aдминиcтpaтивнbix пpaвoнapyшeнияx» не нaxoдит npимeнeния в дeйcтвyющeм зaкoнoдaтeльcтвe.
Bo-втopbix, пpoизвoдcтвo no дeлaм o6 aдминиcтpaтивнbIx пpaвoнapyшeнияx гони-мaeтcя так ocoбbIЙ вид пpaвoпpимeнитeль-нoй дeятeльнocти.1 Этo npeдnoлaгaeт не-oбxoдимocть изyчeния не тoлькo npo^c-cyaльнoгo nopядкa, нo и ocoбeннocтeй opгaнизaции и ocyщecтвлeния тaкoй дея-тeльнocти кoнкpeтными дoлжнocтными лигами.
B-тpeтьиx, тepмин «пpoизвoдcтвo no дeлaм o6 aдминиcтpaтивныx npaвoнapyшe-ния»» в oтдeльнbIx cлyчaяx иcnoльзyeтcя для oбoзнaчeния ocoбoй системы пpaвo-oтнoшeний. Haпpимep, coглacнo п. S ч. 2 ct. 2 Фeдepaльнoгo зaкoнa ot 31 тая 2002 г. N№63-ФЗ «Юб aдвoкaтcкoй дeятeльнocти и aдвoкaтype в Poccийcкoй Фeдepaдии» aд-вoкaт «...yчacтвyeт в тачестве пpeдcтaви-теля или зaщитникa дoвepитeля в yгoлoв-нoм cyдoпpoизвoдcтвe и npoизвoдcтвe no дeлaм o6 aдминиcтpaтивныx npaвoнapyшe-нияx», в cooтвeтcтвии с ч. 2 ст. 22 Фе-дepaльнoгo зaкoнa ot 17 я:нвapя 1992 г. N№2202-1 «O пpoкypaтype Poccийcкoй Фе-дepaции» «пpoкypop или eгo зaмecтитeль no ocнoвaниям, ycтaнoвлeннbIм зaкoнoм, вoзбyждaeт yгoлoвнoe дeлo или пpoизвoд-cтвo o6 aдминиcтpaтивнoм пpaвoнapyшe-нии..». Aнaлoгичныe нopмы мoжнo o6^-pyжить в ч. 2 ст. 25.5, ч. 3 ст. 25.7 и инык нopмax KoAП РФ.
2. Нельзя не oтмeтить, чтo бoльшин-cтвo иcnoльзyeмbix в щуч^й литepaтype кpитepиeв пpoизвoдcтвa no дeлaм o6 aд-миниcтpaтивныx пpaвoнapyшeнияx, кaк минимум, тpeбyют дonoлнитeльныx уточнений.
Так, трудно согласиться с предложением отдельных авторов рассматривать производство по делам об административных правонарушениях как совокупность (систему) процессуальных норм.2 Совокупность или даже система норм является одним из источников алгоритма действий компетентных субъектов, а не самим порядком или правоприменительной деятельностью. В таком случае имеет место подмена содержания категории одной из ее внешних форм.
Довольно часто под производством по делам об административных правонарушениях предлагается понимать порядок, регламентированный нормами административно-процессуального права .3 Обоснованность данного критерия ярко проявляется в ситуациях, когда имеющие значение для дела об административном правонарушении мероприятия осуществляются в рамках, например, уголовно-процессуальных действий. Однако административно-процессуальные нормы далеко не всегда связаны с производством по делам об административных правонарушениях. Использование данного критерия не позволяет в полной мере отграничивать производство по делам об административных правонарушениях, например, от охранной или надзорной деятельности правоохранительных органов. Кроме того, определить содержание правовой нормы зачастую можно лишь исключительно при условии анализа контекста соответствующего нормативного акта, путем учета причастности нормы к соответствующему административному производству (например, ч. 3 ст. 27.3, ст. 27 . 6 и др. КоАП РФ) . Иными словами, во многих случаях установить административно-процессуальный характер нормы невозможно прежде идентификации самого производства.
Согласно иному, не менее популярному подходу производство по делам об административных правонарушениях -система соответствующих стадий4 . Подход интересен тем, что не ограничивает производство рамками возбужденного дела об административном правонарушении и пред-
полагает перечисление основных видов деятельности, составляющих производство по делам об административных правонарушениях . Однако в буквальном виде данный критерий вряд ли применим по следующим причинам:
1) выделение конкретных стадий, так или иначе, носит достаточно условный характер. Не случайно вопрос о понятии, названии, точном наименовании и даже количестве стадий производства по делам об административных правонарушениях продолжает оставаться дискуссионным;
2) перечисление стадий не раскрывает понятия производства по делам об административных правонарушениях еще и потому, что, во-первых, имеет место явная подмена понятия юридической категории совокупностью ее компонентов, во-вторых, указанная последовательность в той или иной мере применима к большинству разновидностей юридических производств;
3) в соотношении рассматриваемых категорий первичным является все же производство по делам об административных правонарушениях. Соответственно, содержание указанных стадий может быть раскрыто только в контексте производства по делам об административных правонарушениях, а не наоборот.
Не менее спорным представляется весьма распространенное в юридической литературе предложение рассматривать производство по делам об административных правонарушениях как деятельность, осуществляемую в целях рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия по ним решения в установленном порядке .5 Очевидно, что именно дело об административном правонарушении возбуждается и рассматривается в рамках производства по делам об административных правонарушениях в целях его эффективного осуществления, а не наоборот, как это следует из определения. Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях может осуществляться и вне формально возбужденного дела об административном правонарушении, например, при обжаловании определения
об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, предусмотренном главой 3 0 КоАП РФ.
Доминирующим в современной учебной и научной литературе является критерий направленности производства по делам об административных правонарушениях на привлечение лица к административной ответственности. Производство по делам об административных правонарушениях рассматривается как деятельность, направленная на практическое применение административных наказаний.6
Однако административно-процессуальное законодательство не формулирует подобной цели и, более того, при определенных условиях позволяет освобождать лицо от административной ответственности, например, путем применения к нему мер дисциплинарного воздействия, мер, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. Производство по делам об административных правонарушениях может заканчиваться освобождением лица от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения и т.д. Как справедливо заметил Т.П.Сасыков, подобный подход исключает по существу любую альтернативу административному наказанию и противоречит задачам данного юрисдик-ционного производства.7 Находя отражение в учебной литературе, данный подход вполне может способствовать формированию обвинительного уклона в деятельности потенциального правоприменителя, стремления свести к минимуму или вообще исключить из своей практики применение к лицам, вовлеченным в сферу производства по делам об административных правонарушениях, иных мер, кроме административных наказаний.
Как известно, назначение любого юридического процесса заключается в обеспечении надлежащей реализации соответствующих материальных норм права. Используя данный вывод, можем предположить, что основным назначением производства по делам об административных
правонарушениях является не привлечение лица к административной ответственности, а полная, качественная и своевременная реализация материальных норм об административной ответственности.
Но данный вывод порождает следующую проблему - определение сферы практического осуществления производства по делам об административных правонарушениях, поскольку вопрос о понятии административной ответственности также продолжает оставаться дискуссионным.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Фактически законодатель исключил возможность установления административной ответственности какими-либо иными законами и подзаконными актами. Однако в перечень отмененных в связи с этим нормативных актов8 не вошли и продолжают действовать: ст. 19 Федерального закона от 24 июля 1998 г. Ш125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», ст. 27 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. Ш167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», предусматривающие возможность установления штрафов за нарушение установленных сроков регистрации. Возможность наложения штрафа предусматривают: ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N№395-1 «О банках и банковской деятельности», ст. 38 Федерального закона от 10 июля 2 002 г. Ш?86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 19 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, ст. 115 Ф едерального закона от 2 октября 2007 г. Ш?229-ФЗ «Об исполнительном производстве», раздел VI Налогового кодекса Российской Федерации «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение». Широкое распространение в современном законодательстве приобретает
процессуальная ответственность, которая наступает за сознательное неисполнение участником соответствующих процессуальных правоотношений своих обязанностей и может выражаться в денежных взысканиях. Соответствующие нормы закреплены Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. Ы№1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и т.д.
В приведенных примерах речь идет о применении юридической ответственности в публично-правовой сфере. С учетом требований ст. 1.1 КоАП РФ существование указанных разновидностей юридической ответственности свидетельствует либо о невнимательности законодателя, либо о его стремлении вывести их за пределы административной ответственности, придав им тем самым статус самостоятельных разновидностей юридической ответственности. Разумеется, собирательный характер терминов «административно-правовые санкции», «взыскания административно-правового характера» и т.д., их нетождественность административной ответственности не оспариваются в современной юридической литературе. Более того, термин «ответственность по административному праву», охватывающий в том числе и административную ответственность, уже получил «прописку» и в учебной литературе. Но если это так, то закономерно возникает вопрос о возможности и необходимости применения правил производства по делам об административных правонарушениях для реализации перечисленных видов юридической ответственности.
Ответ на подобный вопрос позволяет сформулировать анализ ч. 1 ст. 2.1, ст. 24.5 КоАП РФ. Поскольку отсутствие события или состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делам об административных правонарушениях, сфера применения производства по делам об
административных правонарушениях ограничивается сферой реализации административной ответственности, наступающей в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно, отсутствуют нормативные основания распространять порядок производства по делам об административных правонарушениях на все иные случаи применения санкций административно-правового характера за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено законодательством.
3. По-прежнему размытыми остаются научные представления относительно границ производства по делам об административных правонарушениях.
Поскольку КоАП РФ не исключает возможности проведения процессуальных действий до принятия официального решения о возбуждении дела об административном правонарушении, нет никакого сомнения в том, что производство по делам об административных правонарушениях нередко начинается еще до вынесения документа, свидетельствующего о его возбуждении в смысле, предусмотренном ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Наиболее часто подобная ситуация возникает тогда, когда истребуются объяснения у свидетелей либо иных лиц, руководствуясь при этом ст.ст. 25.6, 26.3 и т.д. КоАП РФ. До того как дело об административном правонарушении будет возбуждено, могут быть использованы специальные технические средства со ссылкой на ст. 26.8 КоАП РФ и т.д.
Вряд ли началом производства по делам об административных правонарушениях следует считать момент приема и регистрации информации об административном правонарушении. Во-первых, данный подход ошибочен в теоретическом смысле, поскольку речь идет о совершенно иной разновидности административно-процессуального производства - об учетно-регист-рационном производстве, характеризующейся иными целями, задачами и правовым
регулированием. Во-вторых, подобный подход противоречит практике милицейской деятельности, поскольку производство по делам об административных правонарушениях зачастую осуществляется должностными лицами милиции вдалеке от места осуществления регистрационного учета. В-третьих, в подобном случае придется признать, что для различных правоохранительных органов установлены различные порядки производства по делам об административных правонарушениях.
Трудно согласиться с мнением отдельных авторов, связывающих начало производства по делам об административных правонарушениях только с актом мыслительной деятельности компетентного субъекта. В частности, подобную мысль высказывает В.В. Дорохин, который считает возможным определить момент решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении при помощи видеонаблюдения, фиксирующего внешние проявления мыслительной деятельности должностного лица, уполномоченного составлять соответствующие протоколы.9 В подобных случаях уместно вспомнить, что процессуальной является не вся деятельность, направленная на достижение определенного результата, а лишь та ее часть, которая урегулирована или должна быть урегулирована нормами соответствующей отрасли процессуального права.
Полагаем, что для констатации начала производства по делам об административных правонарушениях необходимы три условия: а) наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении; б) отсутствие данных, позволяющих констатировать наличие обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ; в) осуществление уполномоченным должностным лицом первого процессуального действия, регламентированного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом речь идет о применении не только мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, когда дело считается возбужденным, но и
совершении иных действий, направленных на сбор материалов, необходимых для полной своевременной и качественной реализации норм об административной ответственности за выявленное административное правонарушение (например, получение объяснения свидетеля).
Еще более затруднительным оказывается определение момента окончания производства по делам об административных правонарушениях.
В отечественной юридической литературе сформировалась традиция относить к числу стадий производства по делам об административных правонарушениях: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; 4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении. Между тем обоснованность выделения четвертой стадии производства по делам об административных правонарушениях вызывает серьезные сомнения. Нетрудно заметить, что исполнение постановлений по делам об административных правонарушений выводится законодателем за пределы четвертого раздела КоАП РФ, посвященного производству по делам об административных правонарушениях, и, кроме того, непосредственно в тексте закона именуется производством по исполнению постановления о назначении административного наказания (ст. 31.10 КоАП РФ), а порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний не охватывается порядком производства по делам об административных правонарушениях (п.п. 4, 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
В юридической литературе высказываются предложения об объединении IV и V разделов КоАП РФ. Однако при этом не учитывается, что здесь решаются задачи, отличные от сформулированных в ст. 24.1 КоАП РФ, действуют иные принципы, установлены иные сроки, фигурируют иные участники. Лицо, в отношении
которого ведется производство по делам об административных правонарушениях, приобретает статус лица, привлеченного к административной ответственности. Правовая презумпция невиновности уступает место правовой презумпции законности правового акта, констатирующего виновность лица в совершении административного правонарушения. На деятельность соответствующих должностных лиц по исполнению административного наказания не распространяется ст. 24.5 КоАП РФ, устанавливающая обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях (действует ст. 31.7 КоАП РФ), и т.д.
В контексте подобных рассуждений закономерен вывод, что моментом окончания производства по делам об административных правонарушениях следует считать момент вступления постановления по делу в законную силу. Однако данное правило имеет исключения. КоАП РФ предусматривает возможность опротестования и пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. К тому же производство по делам об административных правонарушениях нередко завершается и вовсе без постановления по делу, например, когда выносится определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
В конечном итоге сегодня вряд ли возможна абсолютно конкретная формулировка производства по делам об административных правонарушениях, полностью лишенная каких-либо условностей. Это связано с неоднозначностью и неоднородностью самой рассматриваемой категории, многообразием ее существенных признаков, комбинация и соотношение которых могут меняться в различных условиях, а также емкостью общеюридического понятия «реализация норм права». Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел можно определить как регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность сотрудников орга-
нов внутренних дел (милиции) по сбору материалов, необходимых для полной, своевременной и качественной реализации норм об административной ответственности за выявленное административное правонарушение, их рассмотрению, в необходимых случаях - пересмотру принятого решения, а также порядок данной правоприменительной деятельности и систему административно-процессуальных отношений, складывающихся в ходе осуществления данной деятельности.
В то же время следует помнить, что причастность сотрудников органов внутренних дел к производству по делам об административных правонарушениях может иметь различные формы. Они вправе применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не подведомственных органам внутренних дел, выступать в качестве свидетелей, специалистов, экспертов по делам, находящимся в производстве иных субъектов. Сотрудники органов внутренних дел выступают в качестве законного представителя юридического лица или защитника, пытаясь защитить орган внутренних дел или его должностных лиц от необоснованного привлечения к административной ответственности. Очень специфичной является роль сотрудников органов внутренних дел при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах, где они, по сути, поддерживают обвинение соответствующих лиц в совершении административного правонарушения. Однако все указанные случаи выходят за рамки предмета настоящего исследования, поскольку речь здесь идет о производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом не ОВД, а иными органами и должностными лицами, где сотрудники органов внутренних дел выступают в качестве ведомых субъектов.
Для более полной характеристики производства по делам об административных правонарушениях целесообразно сравнить его с отдельными смежными юридическими категориями.
Тезис о том, что производство по делам об административных правонарушениях -один из компонентов административного процесса, на сегодняшний день уже не вызывает возражений. Вопрос о соотношении данных понятий достаточно убедительно был решен еще в советский период. Встречающееся же в отдельных научных исследованиях и учебной литературе противопоставление «широкого» («управленческого») и «узкого» («юрисдикционного») подходов к определению административного процесса - скорее дань традиции, методологический прием, чем констатация реального противостояния в современном научном мире. Более сложным и полезным в определении понятия и содержания производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел является его сравнительный анализ с такими категориями, как административная юрисдикция и правосудие .
1. Производство по делам об административных правонарушениях отличается от административной юрисдикции следующими признаками.
В отличие от производства по делам об административных правонарушениях «административная юрисдикция» - термин, не имеющий непосредственного отражения в действующем законодательстве, носящий преимущественно доктринальный характер и весьма востребованный в современной юридической литературе.10 Термин характеризуется полисемичностью. В зависимости от направленности исследовательской мысли это: подведомственность, подсудность разрешаемых дел, система соответствующих юрисдикционных органов, компетенция по осуществлению и сама соответствующая деятельность компетентных субъектов, определенное тождество правосудию, судопроизводству, область отношений, на которую распространяются полномочия данного государственного органа, и т.п. Очевидно, что с учетом контекста данный термин может приобретать и отраслевую окраску. В отличие от производства по делам об
административных правонарушениях юрисдикция может быть уголовной, гражданской и т.д. Кроме этого, возможны и иные ракурсы рассмотрения данной категории. Соответственно, научная дискуссия о понятии данного термина может быть весьма многоаспектной, например, следует учитывать, что термины «административная юрисдикция» и «административно-юрис-дикционная деятельность» не во всех случаях являются тождественными. А.А.Михайлов предлагает ввести в научный обиход термин «административно-деликтная юрисдикция милиции»11. Очевидно, что большинство предлагаемых подходов неприменимы к производству по делам об административных правонарушениях. В то же время вполне применимое, на первый взгляд, для производства по делам об административных правонарушениях определение «установленный законодательством порядок...» чаще всего не применяется к административной юрисдикции.
Производство по делам об административных правонарушениях всегда связано с административным правонарушением. В отношении административной юрисдикции этого утверждать нельзя. В связи с широтой общественных отношений, регулируемых административным правом, мнения ученых по этому поводу существенно расходятся. Так, Ю.П.Соловей, рассуждая об административной юрисдикции, ведет речь только о производстве по делам об административных правонарушениях ,12 Аналогичной точки зрения придерживаются И.Ш.Килясханов13 , А.Ю.Якимов14. По мнению А.П.Коренева, административная юрисдикция органов внутренних дел включает в себя: 1) рассмотрение дел об административных правонарушениях и 2) разрешение жалоб граждан на действия подчиненных органов (подразделений и сотрудников) ,15 И.В.Панина относит к числу административно-юрисдикционных производств (предполагающих осуществление административной юрисдикции): а) исполнительное производство; б) административно-процессуальное производство; в) дисциплинарное производство; г) про-
изводство по жалобам; д) производство по делам об административных правонарушениях16 , а к административно-юрисдикци-онным делам, кроме того, - дела по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции, о правомерности нормативных и ненормативных актов публичной власти по вопросам компетенции, по спорам между субъектами Российской Федерации и т.д.17 Высказывается суждение о том, что в сферу административной юрисдикции следует включать: 1) производство по делам об административных правонарушениях; 2) производство по жалобам; 3) согласительное производство; 4) дисциплинарное производство по административному праву ,18 Очевидно, что перечень возможных подходов к решению данного вопроса можно продолжать. Элемент административной юрисдикции содержится в производствах по привлечению лиц к налоговой, административно-исполнительной (приставной) , организационной, материальной и иных разновидностей ответственности по административному праву, применению комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав мер воздействия, предусмотренных законодательством о защите прав несовершеннолетних, и т.д. Кроме того, требует учета и динамика развития общественных отношений, предопределяющая развитие существующих и появление новых административных производств. Возможным примером может служить согласительное производство, представляющее собой установленный порядок устранения выявленных разногласий в сфере государственного управления. В связи с отсутствием необходимого процессуального обеспечения считается, что милиция не осуществляет данный вид юрисдикционного производства. Однако со временем данное положение может измениться.
В то же время соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административной юрисдикции нельзя охарактеризовать как часть и целое. Данные категории отличаются по
объему решаемых задач. Согласно традиционному для административно-правовой науки подходу, административная юрисдикция имеет место лишь на стадии рассмотрения соответствующих дел и принятия по ним правоприменительного решения. Таким образом, иные стадии производства по делам об административных правонарушениях, являясь неотъемлемым элементом последнего, не предполагают осуществления административной юрисдикции.
Административная юрисдикция - категория в определенном смысле собирательная. Она является составным элементом всех административно-юрисдикционных производств и охватывает собой их центральные части, связанные с рассмотрением дел по существу и принятием по ним решений. В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях, во-первых, не ограничивается областью административной юрисдикции, поскольку охватывает также вопросы, выходящие за ее пределы (например, подготовку материалов дела к рассмотрению), во-вторых, может и не содержать юрисдикционных стадий, когда производство по делу прекращается на стадии возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ.
2. Как известно, сущность правосудия состоит в правоприменительной деятельности судов по рассмотрению и разрешению отнесенных к их компетенции правовых конфликтов (конституционных, гражданско-правовых, уголовно-правовых, административно-правовых) . Это основная, но не единственная функция судебной власти. Наряду с правосудием судебная власть осуществляет толкование правовых норм (речь идет, например, о постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации), судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения отдельных мер принуждения (например, ареста, обыска и т.д.), удостоверение фактов, имеющих юридическое значение (например, признание лица безвестно отсутствующим и т.д.), судебный
надзор за деятельностью нижестоящих судов и т.д.
Вопрос о возможности осуществления правосудия в рамках производства по делам об административных правонарушениях выглядит дискуссионным, поскольку в соответствии с КоАП РФ суд рассматривает дела об административных правонарушениях в том же порядке, что и все иные субъекты административной юрисдикции. В связи с этим в юридической литературе высказывалась мысль о том, что в подобных ситуациях несудебные органы начинают осуществлять деятельность, по сути, аналогичную правосудию.19 Таким образом, возникает дилемма: либо производство по делам об административных правонарушениях несовместимо с правосудием, либо, рассматривая дела об административных правонарушениях, должностные лица милиции осуществляют правосудие. Стоит отметить, что последнее прямо противоречило бы ч. 1 ст. 118 Конституции РФ.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, указывая на осуществление арбитражными судами правосудия (ст. 1), не делает каких-либо исключений из этого правила для дел об административных правонарушениях. Однако КоАП РФ не содержит термин «правосудие». Не дает ответа на данный вопрос и законодательство, регламентирующее организацию деятельности судебной власти в Российской Федерации. Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. Ы№188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» ранее содержала формулировку, отвечавшую на данный вопрос, однако последняя была исключена Федеральным законом от 19 июня 2004 г. Ы№50-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"».
Конечно, отсутствуют какие-либо основания считать, что, например, участковый уполномоченный милиции, рассматривая дело об административном правонарушении, осуществляет правосудие лишь на том основании, что судья рассматривает ана-
логичные дела в том же порядке. Однако не менее алогичным, на наш взгляд, выглядит вывод о том, что судья утрачивает способность вершить правосудие лишь на том основании, что соответствующий порядок распространяется на несудебные органы и их должностных лиц. Во-первых, потому что производство по делам об административных правонарушениях во внесудебных органах характеризуется целым рядом отличий. Например, только судья имеет право решать вопрос о возможности возмещения причиненного ущерба, назначать все предусмотренные КоАП РФ меры административного наказания, в случае неисполнения законного распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила, возможно применение ч. 1 ст. 17.3 КоАП РФ, КоАП РФ устанавливает отдельные особенности обжалования решений судьи, в случае вынесения постановления по делу судьей его копия направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, и т.д. Во-вторых, потому что на возможность осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации.20 Подводя итог изложенному, отметим, что производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел, - юридическая категория, обладающая самостоятельным юридическим содержанием. Его осуществление связано с административ-но-юрисдикционной деятельностью милиции, но не предполагает осуществления милицией правосудия, судопроизводства и административной юстиции.
1 См., напр.: ст.10 части первой Налогового Кодекса РФ, ст.408 Таможенного кодекса РФ, п. 7 ст.10 Закона РФ «О милиции», ст.14 Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», п. 4 ч. 1 ст.1.3, ч. 2 ст.1.5, ч. 3 ст.1.7 и др. КоАП РФ и т.д.
2 См., напр.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование . Воронеж: Издательство Воронежского уни-
верситета, 1976. С.60-67; Головко В.В., Иванова О.А., Терехов О.А. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения : учебное пособие. Омск, 2005. С.43; Макарейко Н.В. Административное право : пособие для подготовки к экзаменам. М.: Юрайт-Издат, 2 003. С.186.
3 См., напр.: Административная ответственность по законодательству Российской Федерации : учебное пособие. Пермь: НОУ «Западно-Уральский институт экономики и права». С.131; Пив-ченко Ю.В. Возбуждение дела об административном правонарушении : дис. ... канд. юрид. наук. Омск: Омская академия МВД России, 2005. С.19-20; Сагандыков М.Е., Биктасов О.К. Административная юрисдикция органов внутренних дел : учебное пособие. Семипалатинск, 2 001. С.84; Административная юрисдикция : курс лекций / В.В.Вла-сенков [и др.]. М.: ЮИ МВД РФ, 1994. С.70 и т.д.
4 См., напр.: Административное право России. Общая часть : учебник для высших учебных заведений / под ред. П.И.Кононова. М.: Издательская группа «Юрист», 2005. С.358; Пивчен-ко Ю.В. Указ. соч. С. 19-2 0; Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции : дис. ... канд . юрид . наук. Омск : Омская академия МВД России, 2003. С.11 и т.д.
5 Напр.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : материалы всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю.П.Соловья. Омск: Омский юридический институт, 2 004. С.12; Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С.7-8, 13; Головко В.В., Иванова О.А., Терехов О.А. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения : учебное пособие. Омск, 2 005. С.43; Гайдов В.Б. Производство по делам об административных правонарушениях: соотношение задач и стадий // Международные юридические чтения : материалы научно-практической конференции. Омск: НОУ ВПО «Омский юридический институт», 2003. С.3-4; Дорохин В.В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел : дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С.9; Сергеев Ю.А., Футо С.Р. Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов // Научные труды Евразийской академии административных наук. М.: Издательство ВИЭСП, 2006. С.472; Лисицына Е.В. Понятие производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
// Административное и административно-процессуальное право : материалы всероссийской научно-практической конференции / под ред. док. юрид. наук, профессора И.Ш. Килясханова. М.: МосУ МВД России, 2006. С.336 и т.д.
6 См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФ-РА-М), 2 001. С.518; Макарейко Н.В. Административное право : пособие для подготовки к экзаменам / Н.В.Макарейко. М.: Юрайт-Издат, 2003. С.186; Административная ответственность по законодательству Российской Федерации : учебное пособие / А.С.Телегин. Пермь: НОУ «Западно-Уральский институт экономики и права». С.131; Административная юрисдикция : курс лекций / В.В.Власенков [и др.]. С.70; Великая Т.В. Особенности судебного и управленческого осуществления производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации и Республике Казахстан : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С.12.
7 См. : Сасыков Т.П. Административная юрисдикция органов внутренних дел: проблемы теории и практики. М., 2003. С.32.
8 См.: О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. Ш196-ФЗ.
9 См.: Дорохин В.В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел : дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С.46.
10 См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М. : Наука, 1970; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979; Лозбяков В.П. Криминология и административно-юрисдикционная деятельность милиции. М.: ИНФРА-М, 19 96; Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере администра-тивно-юрисдикционной деятельности милиции. Омск: Омский юридический институт МВД России, 1996; Административная юрисдикция : курс лекций /В.В. Власенков [и др.]. М.: ЮИ МВД России, 1994; Михайлов А.А. Административно-юрисдик-ционная деятельность милиции: теория и практика : дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. С.11 и др.
11 См.: Михайлов А. А. Указ. соч. С.11.
12 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С. 236.
13 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикцион-ной деятельности милиции. С.9.
14 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации : монография. М.: «Проспект», 1999. С.7.
15 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С.2 69, такую же позицию занимает А.А.Михайлов (См.: Михайлов А.А. Указ. соч. С.11).
16 См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России / под ред. проф. Э.Н.Ренова. М.: Норма, 2 003. С.118.
17 См.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // СПС КонсультантПлюс.
18 См. , напр. : Алехин А.П. , Кармолицкий А.А. , Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации : учебник. С.313.
19 См., напр.: Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы международной научно-практической конференции / под ред. док. юрид. наук, профессора В.Я.Ки-котя. М.: МосУ МВД России, 2003. С.11.
2 0 См., напр.: По делу о проверке конституционности части второй статьи 2 66 и пункта 3
части первой статьи 267 Кодекса ФСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колего-ва, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Тка-чука : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 8 мая 1999 г. И№9-п; По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан : постановление от 12 мая 1998 г. И№14-п; По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения пункта 12 статьи 7 Закона Российской Федерации «О налоговых органах российской федерации» : определение от 5 июля 2 001 г. М№130-о.
