CC BY
197
СМЕНА ОРИЕНТИРОВ ДОКТРИНЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГРЕШОНКОВ АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный аграрный университет имени Императора Петра I», г. Воронеж, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
АБРАМОВА ЛЮДМИЛА МИХАЙЛОВНА Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются основные положения Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, ее структура и содержание ее разделов, особенности реализации, а также нововведения, касающиеся вопросов обеспечения продовольственной безопасности. Отмечаются предпосылки принятия Доктрины, рассматриваются документы, предваряющие ее разработку, выделяются основная цель и задачи Доктрины. Особое внимание обращается на то, что, несмотря на ряд нововведений, закрепленных в этом документе, связанных с необходимостью перехода страны на самообеспечение продовольственными товарами и ориентацию социальной политики на оказание помощи наименее защищенным и малообеспеченным слоям населения, Доктрина имеет ряд недостатков, затрудняющих реализацию ее основных положений. В частности, по мнению авторов, Доктрина, не являясь федеральным законом, лишь выступает плацдармом для дальнейшей законотворческой деятельности, в ней отсутствуют конкретные механизмы реализации ее положений, а также учет уникальных социально-экономических и природно-климатических условий регионов Российской Федерации. Также отмечается ряд недостатков критериального подхода оценки продовольственной безопасности страны. Кроме того, акцентируется внимание на том, что сами положения Доктрины должным образом не находят своего практического применения, и все мероприятия, связанные с реализацией ее положений, чаще всего ограничиваются лишь отчетностью по выполнению установленных документом критериев и показателей. В связи с этими причинами авторы выдвигают ряд предложений по совершенствованию положений Доктрины продовольственной безопасности. В частности, изменения должны коснуться критериев оценки продовольственной безопасности страны и ее отдельных регионов и смены ориентиров обеспечения продовольственной безопасности.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, Доктрина продовольственной безопасности, продовольственная независимость, аграрная политика.
Впервые в России вопросы продовольственной безопасности были затронуты еще в начале 1990-х гг. Инициатором выступала партия коммунистов, озабоченная вопросами эффективности агропромышленного комплекса. Однако подобные дискуссии, несмотря на то, что проект закона о продовольственной безопасности был подготовлен, так и не были закреплены законодательно. В 2008 г. партией КПРФ был предложен проект закона «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ», который также не прошел [1]. Однако уже в 2008 г. указом Президента РФ была утверждена «Доктрина продовольственной безопасности РФ» (далее - Доктрина). Данный доку-
мент существенным образом отличался по своей постановке от своих предшественников. Во-первых, исчез его политический подтекст, так как все предыдущие законодательные акты были не более чем попытками коммунистической партии показать свои патриотические взгляды и обеспокоенность состоянием аграрного сектора, во-вторых, во главу угла в ней стали интересы потребителя, а не отечественного производителя, рассматриваемого в антагонизме с засильем импортеров [2]. По сути, Доктрина представляет собой совокупность принципов, целей, задач, а также направлений и механизмов реализации государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны.
Необходимо отметить, что основой для разработки Доктрины стали положения Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (1996 г.) и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая 10 января 2000 г. была утверждена Указом Президента РФ. Таким образом, Доктрина конкретизирует и уточняет положения ранее принятых по данной проблеме документов и в то же время сама является базисом для разработки иных правовых актов и программ, направленных на обеспечение продовольственной безопасности России и развитие главной отрасли, т. е. сельского хозяйства. Органам власти субъектов РФ и федеральным органам государственной власти с момента принятия Доктрины было поручено руководствоваться ее основными положениями в области их практической реализации и разработки нормативно-правовых актов, затрагивающих проблематику продовольственной безопасности Российской Федерации.
Стоит отметить, что законодательное закрепление вопросов продовольственной безопасности получило широкое распространение за рубежом. Например, подобные законодательные акты приняты в разное время во Франции, Германии, США, Швеции, Китае и во многих других странах. Однако сама по себе их сущность отлична от принятой у нас Доктрины. Так, в ФРГ действует «Закон о продовольственной безопасности» от 20.08.1990 г., в основу которого положена цель обеспечения продовольствием населения во время продовольственного кризиса при таких условиях, когда его проблема не может быть нивелирована путем реализации мероприятий по регулированию рынка. Иными словами, данный нормативный акт содержит основы урегулирования проблемы продовольственной безопасности в крайних экстремальных социально-экономических ситуациях. Доктрина же мыслилась как элемент повседневной агарной политики [3].
В Доктрине устанавливается основная стратегическая цель достижения продовольственной безопасности страны - надежное обеспечение населения сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием [2]. При этом гарантом ее достижения необходимо считать стабильность внутренних источников сырьевых и продовольственных ресурсов, т. е. наличие хорошо развитого внутреннего производства. В соответствии с данной целью, согласно Доктрине, необходимо решать следующие задачи:
- предоставление населению продовольствия отечественного производства;
- реализация государственной гарантии обеспечения безопасности и высокого качества и безопасности продовольственных товаров;
- искоренение как внешних, так и внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности страны [2].
Структурно Доктрина включает в себя 5 разделов («Общие положения», «Показатели продовольственной безопасности Российской Федерации и критерии их оценки», «Риски и угрозы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации», «Основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации», «Механизмы и ресурсы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации»). Первый раздел устанавливает понятия продовольственной безопасности и продовольственной независимости, ряд опорных терминов, с ними связанных, а также цель и задачи Доктрины. Второй раздел посвящен показателям и критериям обеспечения продовольственной безопасности, которые выделяются отдельно для сферы потребления, сферы производства и национальной конкурентоспособности, сферы организации управления. Кроме того, Доктриной предлагаются критерии оценки продовольственной безопасности по отдельным видам продовольственных товаров, которые представляют собой удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов. Данные показатели положены в основу проведения внешнеэкономической деятельности страны. Третий раздел представляет градацию рисков продовольственной безопасности государства. Выделяются макроэкономические, технологические, агроэкологические и внешнеторговые риски и угрозы. Четвертый раздел утверждает общие рекомендации к осуществлению государственной экономической политики по обеспечению продовольственной безопасности. Пятый раздел регламентирует меры и механизмы обеспечения продовольственной безопасности. При этом выделяются меры по повышению доступности пищевых продуктов для всех групп населения, формированию здорового типа питания, совершенствования производства и оборота сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия, организации и управления обеспечением продовольственной безопасности и т. д.
Сам факт разработки и принятия Доктрины уже существенный шаг к достижению устойчивого состояния продовольственной безопасности [4],
А. М. ОКЕ8ЫОККОУ, Ь. М. АБИАМОУА
так как фактически любые нормативно-правовые акты, принимаемые в данной сфере, неизбежно привлекают к себе внимание, как общественных деятелей, так и общества в целом. Однако некоторые положения в современных условиях не находят практического применения, а часть из них приобретает спорный характер.
В центре Доктрины находится понятие доступности продовольствия, которая включает в себя доступность физическую и экономическую. Первая подразумевает производство всех видов необходимого продовольствия внутри страны, что является необходимым условием продовольственной независимости страны, в то время, как вторая предусматривает приемлемый уровень цен на продовольственные товары для широкого круга населения. Это является особенно важным с учетом того, что, когда дело касается продовольственной безопасности, на первое место всегда выходят проблемы производства продовольственных товаров, но никак не обеспечение экономического и физического доступа к ним населения [5]. Однако даже в Доктрине данные задачи не входят в число первоочередных задач. То же самое прослеживается и по критериям обеспечения продовольственной безопасности.
Инновационной особенностью, предусмотренной Доктриной, является переход к адресной помощи самым малообеспеченным слоям населения. Иными словами, если раньше их поддержка реализовывалась в разрезе социальных групп, что в принципе игнорировало существующую внутри них социально-экономическую расслоенность, то Доктрина должна была сменить ориентир социальной политики на «точечную» поддержку тех, кто действительно в ней нуждается в силу недостаточности своих доходов. Подобные мероприятия имеют место, например, в США (продовольственные талоны). Однако подобного рода инициатива в России была воспринята крайне недоброжелательно, так как многие рассматривают ее, с одной стороны, как возврат в прошлое страны, и как нежелание признавать бедных признаком имеющейся социальной несправедливости, а не нормальным явлением, присущим рыночной экономике. В связи с этими причинами идея адресной помощи в части доступности продуктов питания не нашла реализации в дальнейших нормативных документах [3].
Несмотря на то, что Доктрина провозглашается не иначе, как основным документом, регулирующим вопросы национальной безопасности в контексте продовольственного рынка, существенных сдвигов в этой сфере так и не было достигну-
то. Это во многом связано с отсутствием уверенных шагов по реализации основных положений Доктрины, в том числе и законодательных. Также некоторые актуальные положения Доктрины со временем теряют свою сущность. По нашему мнению, это связано со следующими причинами:
- явно декларативный характер Доктрины, так как в ней отсутствуют конкретные механизмы и мероприятия по повышению продовольственной безопасности России, т. е. она не формирует новые управленческие практики. Принятый несколько позже план по реализации мероприятий Доктрины также не дал желаемого эффекта;
- в Доктрине не учитывается дифференциация российских территорий по социально-экономическим и природно-климатическим условиям, т. е. рекомендации, которые она содержат, носят лишь только общий описательный характер;
- разработка конкретных законов, предваряющих положения Доктрины в жизнь, практически не реализуется;
- Доктриной устанавливается общий критерий самообеспеченности мясом и мясопродуктами, однако разделения по отдельным категориям этих продовольственных товаров нет, что не дает адекватной картины самообеспечения свининой, говядиной и мясом птицы. Если Россия практически полностью способна обеспечить себя мясом птицы, то с говядиной ситуация куда сложнее, так как число крупных инвестиционных проектов в этой сфере крайне мало ввиду их низкой рентабельности в текущих условиях;
- хоть Доктрина и устанавливает отдельные критерии и показатели продовольственной безопасности, интегральный показатель для обобщенной оценки уровня продовольственной безопасности в ней не предусмотрен;
- Доктрина регламентирует вопросы, связанные с защитой отечественного производителя от засилья импортных товаров, однако сегодня в условиях экономических санкций особую остроту приобретает вопрос нахождения новых рынков, которые способны обеспечить страну тем продовольствием, которое в российских условиях не может быть произведено или выращено.
В то же время, можно сказать, что, в некоторой степени, принятые Россией санкции против зарубежных государств, вступают в противоречие с положениями Доктрины, касающимися экономической и физической доступности продовольственных товаров страны. Это связано с тем, что стимулирование отечественных производителей продовольствия и сельхозвырья существенным образом изменилось со времен вступления России
в ВТО. Россия этим признает себя игроком в глобальной экономике, принимая принципы ВТО, но ограничивает импорт продовольственных товаров из многих зарубежных стран. В условиях роста цен на продовольствие дать эффективных импульс для развития сельского хозяйства практически невозможно и, кроме того, такое положение дел исключает ряд продовольственных товаров из потребления населения.
Таким образом, можно утверждать, что Доктрина придала аграрным вопросом общенациональную важность. Системный кризис, присутствующий в сельском хозяйстве, повлек за собой разрушения значительных масштабов в области производства оборудования и техники, применяемой в сельском хозяйстве. Также слабая эффективность государственного регулирования агро-сектора приводит к серьезным экономическим последствиям, что отрицательным образом сказывается на уровне жизни населения. В то же время необходимо понимать, что Доктрина не является самостоятельным федеральным законом, а выступает лишь только плацдармом для дальнейшей работы законодательных органов в этой сфере. Однако, с одной стороны, даже в таком качестве многие положения Доктрины являются несовершенным и, с другой стороны, сама по себе она не дала значительного импульса для основанной на ней законотворческой деятельности. Так, аграрный сектор все еще остался в прежних нормативных границах, а политика «точечной» помощи незащищенным потребителям не подкрепилась соответствующим механизмом. Новых практических действий по реализации положений Доктрины практически не возникло, а вся инициатива свелась к подготовке отчетности по ее показателям.
Нами могут быть предложены следующие мероприятия по уточнению положений Доктрины:
- разработка интегрального показателя продовольственной безопасности, способного дать адекватную оценку не только по отдельным сферам производства и продуктам питания, но и в целом по стране;
- разработка системы оценки продовольственной безопасности не только по России, но и по отдельным регионом с учетом их уникальных особенностей развития;
- выделение в критерии удельного веса мяса и мясопродуктов в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка данных товаров отдельных категорий этих продуктов, т. е. необходимы пороговые значения данных показателей по говядине, свинине, мясу птицы;
- смена ориентира обеспечения продовольственной безопасности с приоритетной поддержкой отечественного производителя продовольствия на нахождение оптимального соотношения внутреннего производства и импорта продовольственных товаров, аналогов которых не производится в России либо их производство в краткосрочной перспективе не может в полной мере покрыть потребности населения в них;
- чтобы обеспечение экономической доступности не осталось простой декларацией, необходимо учесть дифференциацию населения по уровням располагаемых доходов, что обусловлено разным уровнем потребления среди различных слоев населения даже в одном и том же регионе и разработать адекватную управленческую практику, обеспечивающую экономическую доступность продовольствия.
Кроме указанных выше рекомендаций, для наиболее полной и эффективной реализации положений Доктрины необходимы, во-первых, усиление межведомственной связи между государственными органами власти, в компетенции которых есть вопросы обеспечения продовольственной безопасности (к ним следует отнести, прежде всего, Министерство сельского хозяйства, Министерство промышленности и торговли, Федеральную таможенную службу и др.), и, во-вторых, проводить дальнейшие дискуссии на тему обеспечения продовольственной безопасности, способные вылиться в конкретные нормативно-правовые акты в данной сфере.
Литература
1. Продовольственная безопасность России // АНО «Редакция газеты «Правда». М., 2008.
2. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 от 1 февраля 2010 г. URL: http://www.state.kremlin.ru-/security_council/6752
3. Барсукова С. Ю. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: оценка экспертов // Terra Economicus. 2012. № 4. С. 37-46.
4. Болохонов М. А. Совершенствование доктрины продовольственной безопасности // Аграрная наука. 2012. № 1. С. 13-15.
5. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы // ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации». М., 2008. С. 4.
References
1. Prodovol'stvennaya bezopasnost' Rossii // АNO «Redaktsiya gazety «Pravda». M., 2008.
A. M. GRESHONKOV, L. M. ABRAMOVA
2. Ob utverzhdenii Doktriny prodovol'stvennoj bezopasnosti Rossijskoj Federatsii: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 30.01.2010 № 120 ot 1 fevralya 2010 g. URL: http://www.state.kremlin.ru-/security _council/6752
3. Barsukova S. Yu. Doktrina prodovol'stvennoj bezopasnosti Rossijskoj Federatsii: otsenka ekspertov // Terra Economicus. 2012. № 4. S. 37-46.
4. Bolokhonov M. A. Sovershenstvovaniye doktriny prodovol'stvennoj bezopasnosti // Agrarnaya nauka. 2012. № 1. S. 13-15.
5. Prodovol'stvennaya bezopasnost' v Rossii: monitoring, tendentsii i ugrozy. - Moskva, FGBOU VPO «Rossijskaya akademiya narodnogo khozyajstva i gosudarstvennoj sluzhby pri prezidente Rossijskoj Federatsii». M., 2008. S. 4.
* * *
CHANGE OF REFERENCE POINTS OF THE FOOD SECURITY DOCTRINE OF THE RUSSIAN FEDERATION
GRESHONKOV ALEXEY MIKHAYLOVICH FSBEIU HPE «Voronezh State Agricultural University named after Emperor Peter the Great», Voronezh, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
ABRAMOVA LYUDMILA MIKHAYLOVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
In article authors considered basic provisions of the Food Security Doctrine of the Russian Federation, its structure and contents of its sections, features of realization, and also innovations concerning questions of ensuring food security. Authors noted prerequisites of adoption of the Doctrine, considered documents preceding its development, allocated the main objective and tasks of the Doctrine. Special attention authors paid to that, despite a number of innovations fixed in this document, connected with need of transition of the country to self-sufficiency by foodstuff and orientation of social policy to assistance the least protected and to lower-income strata, the Doctrine has a number of the shortcomings complicating realization of its basic provisions. In particular, according to authors, the Doctrine, without being the federal law, only acts as the base for further legislative activity, in it there are no concrete mechanisms of implementation of its provisions, and also the accounting of unique social and economic and climatic conditions of regions of the Russian Federation. Also authors noted a number of shortcomings of criteria approach of the assessment of food security of the country. Besides, authors paid their attention to those provisions of the Doctrine properly don't find the practical application, and only the reporting under performance of the criteria and indicators established by the document limit all actions connected with implementation of its provisions most often. Due to these reasons authors made a number of suggestions for improvement of provisions of the Food Security Doctrine. In particular changes have to concern criteria of the assessment of food security of the country and its certain regions and change of reference points of ensuring food security.
Key words: food security, Food Security Doctrine, food independence, agrarian policy.
