CC BY
133
УДК 528.44
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ПРОЦЕССУ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Николай Александрович Николаев
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, заместитель директора Института кадастра и природопользования, тел. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
Галина Ивановна Юрина
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, старший преподаватель кафедры кадастра и территориального планирования, тел. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены современные проблемы территориального планирования и намечены пути их возможного решения, использование принципов системного подхода в разработке научно обоснованных документов и схем территориального планирования, определены условия формирования нового научного направления в рамках процесса территориального планирования.
Ключевые слова: территория, территориальное планирование, системный подход, динамическая система, геодезическое и картографическое обеспечение, нормативно-правовое обеспечение.
SYSTEM APPROACH TO TERRITORIAL PLANNING
Nikolay A. Nikolayev
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph.D., Assistant Director, Institute of Cadastre and Nature Management, tel. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
Galina I. Yurina
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Senior lecturer, Department of Cadastre and Territorial Planning, tel. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
Current problems of territorial planning and relevant decisions are considered. System approach to the development of science-based documents and territorial planning schemes are presented. The conditions for creating a new scientific trend in the framework of land-use planning are determined.
Key words: territory, territorial planning, system approach, dynamic system, geodetic and cartographic support, normative-legal support.
Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет территориальное планирование как планирование развития территорий для установления функциональных зон, определения размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов местного значения. Основной целью территориального планирования является устойчивое развитие территорий, обеспечивающее при осуществлении градостроительной деятельности безопасность и
благоприятные условия жизнедеятельности населения, ограничение негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Определение и главная цель территориального планирования показывают, что оно выполняется в интересах населения, проживающего на данной территории с учетом историко-культурного наследия, бытового и жизненного укладов, основных видов хозяйственной деятельности и животного и растительного мира.
На сегодняшний день территориальное планирование, как научно-обоснованная система эффективного и рационального использования территорий, находится на стадии становления и развития. На наш взгляд, подобное состояние теории и практики территориального планирования можно объяснить целым рядом объективных и субъективны причин:
- конфликтность характера территориального планирования, обусловленная несовпадением интересов его участников. Окружающая природа, животный мир совсем не заинтересованы в присутствии человека, как основного потребителя природных богатств. Интересы населения не всегда совпадают с интересами органов местного самоуправления, не всегда совпадают интересы органов местной, региональной и федеральной властей;
- наличие коррупционной составляющей, обуславливающей нарушение всех норм и правил при выделении земельных участков в угоду «щедрым» застройщикам и инвесторам, что породило точечную застройку, незаконное освоение территорий заповедников, природных парков, охранных береговых зон.
- сложность процедуры согласования и утверждения материалов территориального планирования, что в значительной мере отодвигает сроки начала практической реализации схемы территориального развития;
- отсутствие единой координатной и обновленной картографической основы для установления границ муниципальных образований и разработки схем территориального планирования, что ограничивает наглядность и актуальность территориального планирования, приводит к возникновению территориальных споров, затрудняет разграничение муниципальной, региональной и федеральной собственности [1];
- наличие нескольких органов, организующих деятельность по мониторингу и охране земель и иной недвижимости (Росреестр, Россельхознадзор и т.д.), что приводит к несогласованности ведомственного взаимодействия, в том числе и в рамках территориального планирования;
- несовершенство, запутанность, а по некоторым проблемам территориального планирования полное отсутствие нормативно-правовой базы приводит к двоякому толкованию тех или иных законодательных актов и постановлений, что не лучшим образом сказывается на качестве и эффективности программ территориального развития[2].
Устранить перечисленные причины и повысить качество и эффективность территориального планирования, по мнению многих
исследователей и специалистов, может использование системного анализа и принципов системного подхода [3,4]. В данном контексте любое
муниципальное образование, субъект федерации или всю территорию государства можно представить в виде сложной динамической системы «Территория», состоящей из трех подсистем (рис. 1).
Природная подсистема
Социально-экономическая
подсистема у
Контроль и управление
Финансовая подсистема
Рис. 1. Структура динамической системы «Территория»
«Социально-экономическая» подсистема определяет состояние социально-экономического потенциала территории и включает: население, промышленность, сельское хозяйство, инженерную и транспортную инфраструктуру, энергетику, объекты культуры, искусства, физической культуры и спорта, а так же состояние и качество геодезической основы, наличие современных картографических материалов.
«Природная» подсистема определяет природно-ресурсный потенциал территории и включает: виды полезных ископаемых, размер их запасов, ландшафт территории, наличие лесных и водных ресурсов, возможности их промышленного использования и воспроизводства, возможности организации туристического, охотничьего и лечебно-оздоровительного бизнеса.
«Финансовая» подсистема учитывает бюджетные доходы и расходы на поддержание функционирования территории и ее перспективное развитие и определяет финансовый потенциал территории, который составляют доходы местного бюджета, финансовые вливания со стороны регионального и федерального правительства, инвестиционное финансирование из различных источников.
При разработке планов развития динамической системы «Территория» мы рекомендуем использование следующих принципов системного подхода:
- принцип целостности, означающий невозможность составления эффективного плана развития территории по результатам анализа одной из подсистем, только при гармоничной согласованности и сбалансированности всех трех потенциалов возможно построение реального плана развития
территории на всех уровнях планирования от муниципального образования до территории Российской Федерации;
- принцип иерархичности, позволяющий при территориальном планировании муниципальных образований учесть состав и содержание планов развития более высокого уровня - субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом;
- принцип согласованности, означающий обязательную согласованность территориального планирования муниципалитета с планированием соседних муниципалитетов, что позволит согласовывать совместные усилия по разработке и реализации планов территориального развития;
- принцип непрерывности, означающий необходимость постоянного мониторинга за реализацией плана территориального развития и его корректировку в случае изменения состояния какой-либо из подсистем, постоянное обновление геодезической и картографической основы территориального планирования;
- принцип устойчивости, означающий возможность принятия эффективных управленческих решений, направленных на выполнение программы территориального планирования при изменении внешних и внутренних воздействий.
Применение основных принципов системного подхода позволит разрабатывать научно-обоснованные, эффективные, сбалансированные, устраивающие всех участников процесса планы развития территорий. При этом процесс исследования территорий и разработки планов территориального развития можно представить в виде блок-схемы (рис. 2).
Рис. 2. Блок-схема территориального планирования
Как видно из рисунка, процесс разработки схем территориального планирования носит циклический характер. Необходимым условием является наличие блока мониторинга и управления, позволяющего своевременно реагировать на изменение ситуации и принимать эффективные управленческие решения. Временные рамки цикла определяются уровнем планирования от текущего до долгосрочного. В качестве критерия выбора оптимального плана можно использовать экономический критерий, минимизирующий затраты на развитие территории или максимизирующий доходы от результатов внедрения процесса территориального планирования
[5].
В настоящее время в Российской Федерации есть все предпосылки для перехода к научно-обоснованному, эффективному территориальному планированию:
- намечены пути совершенствования геодезического и картографического обеспечения территориального планирования и государственного кадастра недвижимости и получения геопространственной информации практически в режиме реального времени [1,6];
- даны предложения по совершенствованию нормативно - правового обеспечения территориального планирования, позволяющие исключить двоякость толкования законодательных актов, постановлений и решений органов власти и управления различного уровня и упростить процедуру согласования и утверждения правил и схем территориального планирования [7,8].
Кроме этого, по нашему мнению необходимо:
- создать единый независимый государственный орган мониторинга и охраны земель независимо от их категории, вида использования земель и иной недвижимости, формы собственности и функционального назначения, что позволит усилить контроль со стороны государства и ликвидировать ведомственную разобщенность;
- повысить ответственность чиновников всех рангов за умышленное или неумышленное нарушение законодательных актов в области градостроительства, кадастра недвижимости, землепользования и распоряжения имуществом, что в значительной мере ослабит коррупционную составляющую территориального планирования;
- передать в руки государства с финансированием из государственного бюджета геодезическое и картографическое обеспечение народного хозяйства, в том числе и территориального планирования, как это было в Советском Союзе и принято в большинстве развитых стран, таких как США, Великобритания, Германия, Щвеция, Япония и других, что позволит систематизировать геопространственные данные, повысить их оперативность и качество, исключить дублирование, ускорить переход в новую государственную систему координат ГСК-2011 и сделать задел перехода к трехмерному кадастру недвижимости и трехмерному представлению состояния территорий, тем самым повысив наглядность и качество территориального планирования;
- учитывая сложность территориального планирования, базирующегося на таких научных направлениях как градостроительство, архитектура, геодезия, картография, теория систем, социология, юриспруденция, экономика, статистика и т.д., целесообразно в рамках подготовки специалистов по направлению «Землеустройство и кадастры» открытие специальности «Территориальное планирование», что позволит обеспечить квалифицированными кадрами решение задач разработки научно -обоснованных, рациональных и эффективных схем территориального планирования.
На наш взгляд, в случае выполнения всех сформулированных условий, территориальное планирование может сформироваться в отдельное научное направление, объектом исследований которого будут реальные территории различного уровня, а предметом исследований документы и схемы территориального планирования с учетом внутренних и внешних условий, особенностей территории и состояния социально-экономического, природно-ресурсного и финансового потенциалов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Карпик А. П. Применение сведений государственного кадастра недвижимости для решения задач территориального планирования // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. -2013. - № 6. - С. 112-117.
2. Епифанова Е. В. Территориальное планирование как основа организации рационального землепользования // ГЕ0-Сибирь-2008. IV Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 5 т. (Новосибирск, 22-24 апреля 2008 г.). - Новосибирск: СГГА, 2008. Т. 2, ч. 2. - С. 292-298.
3. Павлова Л. И., Город: Модели и реальность. - М.: Стройиздат, 1994. - 320 с.
4. Лапушинская Г. К., Петров А. Н. Планирование в условиях рынка: учебное пособие. - М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К», 2003.
5. Ламерт Д. А., Юрина Г. И. Прогнозирование использования земельных ресурсов застроенных территорий. - Новосибирск: СГГА, 2012. - 75 с.
6. Антонович К. М., Николаев Н. А., Струков А. А. Геопространственное обеспечение землеустроительных и кадастровых работ // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2012. -№ 2/1. - С. 139-143.
7. Трутнев Э. К., Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения / Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин, Т. В. Гудзь и др. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. - 124 с.
8. Малчинов А. С. Территориальное планирование в Российской Федерации: правовые аспекты. Электронный ресурс: www.Justicemaker.ru
© Н. А. Николаев, Г. И. Юрина, 2014
