CC BY
12ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ECONOMIC MECHANISM AND STATE REGULATION
Экономические системы. 2023. Том 16, № 1 (60). С. 148-158. Economic Systems. 2023;16(1(60)):148-158.
Научная статья 5.2.3 - Региональная и отраслевая экономика
УДК 658+005.216
DOI 10.29030/2309-2076-2023-16-1-148-158
Системный подход к оценке эффективности государственных закупок
Павел Александрович Пашков1, Виктор Владимирович Горлов2Н, Юлия Андреевна Муза3, Никита Михайлович Родин4
3 Московский городской университет управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова, Москва, Россия 2 Российский государственный университет нефти и газа (национальный исследовательский университет) им. И.М. Губкина, Москва, Россия 4 Российский университет дружбы народов, Москва, Россия
1 sevencombs@rambler.ru
2 stoikost@yandex.com
3 muzjul@yandex.ru
4 nik.rodinl996@yandex.ru
Аннотация. В научной литературе отражены различные взгляды на критерии, методы оценки эффективности государственных закупок. В настоящее время вопрос по определению эффективности государственных закупок малоизучен и остается открытым. В статье предложен системный подход, обеспечивающий лучший выбор предложения поставщика товаров, работ или услуг.
Система оценки предложений включает пять этапов использования критериев эффективности государственной закупки и может быть использована для определения лучшего предложения поставщика работ, товаров и услуг. Элементы системы обеспечивают
© Пашков П.А., Горлов В.В., Муза Ю.А., Родин Н.М., 2023
комплексное описание ценовых критериев для достижения эффективности закупочных процедур.
Применение критериев эффективности государственной закупки, основанной на выборе лучшего поставщика, позволит повысить эффективность в закупочной деятельности.
Ключевые слова: государственные закупки, оптимизация трудозатрат, эффективность закупочной деятельности, критерии, оценка эффективности
Для цитирования: Пашков П.А., Горлов В.В., Муза Ю.А., Родин Н.М. Системный подход к оценке эффективности государственных закупок // Экономические системы. 2023. Том 16, № 1 (60). С. 148-158. DOI 10.29030/2309-2076-2023-16-1-148-158.
Original article
A systematic approach to evaluating the effectiveness of public procurement
Pavel A. Pashkov1, Viktor V. Gorlov2^, Yuliya A. Muza3, Nikita M. Rodin4
2'3 Moscow Metropolitan Governance Yury Luzhkov University, or MMGU as an official abbreviated name, Moscow, Russia
2 National University of Oil and Gas «Gubkin University», Moscow, Russia 4 Peoples' Friendship University of Russia, Moscow, Russia
1 sevencombs@rambler.ru
2 stoikost@yandex.com
3 muzjul@yandex.ru
4 nik.rodinl996@yandex.ru
Abstract. The scientific literature reflects different views on the criteria and methods of evaluating the effectiveness of public procurement. Currently, the issue of determining the effectiveness of public procurementis poorly understood and remains open. The article proposes a systematic approach that provides the best choice of the supplier's offer of goods, works or services.
The offer evaluation system includes five stages of using procurement efficiency criteria and can be used to determine the best offer of a supplier of works, goods and services. The elements of the system provide a comprehensive description of the price criteria to achieve the effectiveness of procurement procedures.
The use of efficiency criteria in procurementbased on the selection of the best supplier allows you to increase efficiency in procurement activities.
Keywords: public procurement, optimization of labor costs, efficiency of procurementactivities, criteria, efficiency evaluation
For citation: Pashkov P.A., Gorlov V.V., Muza Yu.A., Rodin N.M. A systematic approach to evaluating the effectiveness of public procurement. Economic Systems. 2023;16(1(60)):148-158. (In Russ.). DOI 10.29030/2309-2076-2023-16-1-148-158.
Введение
Для достижения высоких результатов в экономике и социальной сфере эффективность использования государственных средств должна быть надежно измерена. Оценка целесообразности и результативности государственных закупок с учетом оценок правильности выбора поставщиков на этапе проведения процедур позволит добиться значительного повышения результативности без увеличения затрат на эти цели.
На современном рынке большинство поставщиков предлагают услуги и товары, похожие по качественным характеристикам. В таких условиях из всех возможных альтернатив следует отдать предпочтение тому поставщику, чье предложение лучше всего отвечает конкретным потребностям потребителя [15].
Государственные закупки составляют большую часть государственных расходов, размер которых зависит от стандартизированных случаев обязательных закупок в соответствии с тендерными процедурами. В настоящее время вопрос по определению эффективности государственных закупок остается открытым, и, безусловно, решение вопроса оценки эффективности государственных заку-покявляется важным.
В работе рассматривается система оценки наиболее экономически выгодного предложения о государственных закупках с учетом критерия выбора лучшего поставщика. Данный подход предполагает единство пяти этапов оценки эффективности закупок. Приведены пять этапов последовательного проведения оценки: 1] установление критериев идеального участника государственных закупок; 2] разработка матриц наблюдений за характеристиками предложений участников государственных закупок; 3] определение векторно-стандартных характеристик наиболее экономически выгодного предложения; 4] расчет характеристик предложений отдельных участников и идеального предложения, 5] ранжирование участников государственных закупок по цене и качественным показателям их предложений, выбор наиболее выгодного варианта.
Цель: исследовать, как можно определить эффективность государственных закупок с помощью системы, учитывающей критерии определения лучшего поставщика и основные элементы оценки тендеров.
Задачи: проанализировать развитие научной точки зрения в области оценки эффективности государственных закупок, предоставить авторскую методику определения критериев лучшего (идеального] поставщика и структурировать элементы системы оценки процедур государственных закупок на основе критериев выбора лучшего поставщика.
Методы: сравнительный анализ, обобщение, мониторинг, систематизация, статистический анализ, типологизация.
Основная часть
В экономической литературе представлены разнообразные методики и подходы к оценке эффективности государственных закупок. Одна из них -это методика оценки эффективности путем расчета показателей абсолютного и относи-
тельного эффекта от размещения государственного заказа, сравнения начальной максимальной цены контракта и цены контракта, полученной в результате проведенной процедуры [6]. Отраслевой подход, предложенный О.В. Ивановой, предполагает расчет экономии затрат государственных закупок с использованием рыночной цены, что довольно проблематично с точки зрения доступа к информации о заключенных идентичных договорах с однородными товарами, работами или услугами. На наш взгляд, основным недостатком методов расчета эффективности закупочной деятельности является расчет только одного показателя - разницы между начальной максимальной ценой контракта и ценовым предложением участника размещения. При этом качественные характеристики товаров, работ и услуг игнорируются.
Р.К. Арыкбаев, В.Т. Гаджиева и К.А. Перов - сторонники иной позиции. Они предлагают использовать критерии рентабельности, ресурсоэффективности с учетом фактора времени, анализа типа договоров для оценки эффективности государственных закупок, что позволяет определить степень достижения поставленных целей [4,14].
В мировой практике широкое применение получила методология оценки систем государственных закупок (MAPS] [3], но при этом авторы [9] подчеркивают, что такой подход рассматривает оценку только с точки зрения покупателя, не считая процедуру закупки двусторонним процессом между закупающей организацией и выбором потенциального поставщика.
В настоящее время исследования эффективности государственных закупок в Европейском союзе сосредоточены на изучении нематериальных эффектов, таких как снижение социальной напряженности в обществе [3].
Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены два варианта эффективности расходования бюджетных средств [1, 2]:
1] достижение наибольшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств;
2] достижение необходимого результата с использованием меньших средств.
При определении поставщика товара, работ и услуг первый вариант предполагает проведение заказчиками электронных конкурсов, второй - электронного аукциона или запрос котировок.
На сегодняшний день основным методом выбора поставщика предмета закупки является метод оценки цены предложения. Итак, на первом этапе анализа можно выявить более выгодное ценовое предложение и принять решение о сотрудничестве с конкретным поставщиком, который предлагает более низкую цену. Однако при прочих равных условиях необходимо учитывать и другие критерии оценки.
Для решения поставленных задач определим, что применение неценовых критериев имеет первостепенное значение, поскольку иные критерии оценки участников торгов, кроме цены, в законодательстве предусмотрены в целях мак-
симального приближения метода оценки к предмету закупки с учетом его качественных и количественных характеристик, а также потребностей заказчика.
В случае использования неценовых критериев оценки котируемой ценой является цена, указанная оферентом и рассчитанная с учетом других критериев оценки по формуле
Котируемая цена - Цена предложения / поправочный коэффициент.
Поправочный коэффициент [CC] рассчитывается по формуле
1 + (С± + С2 + Сп) PW
где Cy..Cn - значение каждого неценового критерия, выбранного участником;
PW- вес критерия «цена».
В мире широко распространен термин «соотношение цены и качества» [V/M], который используется для оценки эффективности государственного управления. Он обозначает оптимальное использование ресурсов для достижения на-меченныхрезультатов. В этихусловиях предполагается не получение наибольшей экономии, а достижение максимально возможного результата с учетом существующих ограничений, согласованности понесенных затрат и полученных результатов. Исходя из соотношения цены и качества, окончательная цена контракта не является основным критерием выбора поставщиков. Существует множество других факторов, влияющих на заключение того или иного контракта, а именно: опыт потенциальных поставщиков, финансовая стабильность, в том числе объем затрат на протяжении всего цикла исполнения контракта и т. д.
Например, директива 2014/24/ЕС позволяет устанавливать требования к производительности и функциональности в качестве альтернативы техническим спецификациям. В таких спецификациях описываются функции и функциональные характеристики, потребительские свойства оборудования, результаты работ и сервисы.
В настоящее время в ЕС наблюдается тенденция отказа от показателя самой низкой цены как единственного критерия выбора наилучшего тендера. Наиболее экономически выгодное предложение определяется не только ценой, но и такими неценовыми критериями, как стоимость жизненного цикла товара, качество, в том числе технические преимущества, эстетические и функциональные характеристики, доступность для всех категорий пользователей, социальные, экологические и инновационные характеристики, квалификация и опыт подрядчиков (если это влияет на уровень исполнения контракта], сервисное обслуживание и техническая помощь, условия поставки.
В сочетании с ценовыми и неценовыми критериями отбора в международной практике применяется и точечный метод, который основан на наборе определенного количества баллов для оценки критериев выбора поставщиков. С учетом важности каждого критерия отбора победителем признается поставщик, набравший наивысший балл. В этом случае используется линейная оценка, при
которой все критерии с определенными весами суммируются для получения общей оценки и начисления баллов по параболической шкале:
РР = СPmin/Pi) X 100,
где Pmin - минимальная цена предложения (заявка участника, подавшего минимальное ценовое предложение, получает 100 баллов);
P. - цена заявки участника торгов.
Также возможно совмещение балльной и рейтинговой методик оценки тендерного предложения:
"тах
где Rat - рейтинг применения критерия;
Ртах - начальная цена;
Р..-цена участника размещения заказа.
После определения нормированных значений по каждому значению критерия для всех участников соревнований производится их расчет с учетом установленных коэффициентов удельного веса таких критериев. Затем полученные значения суммируются по всем критериям оценки для каждого участника.
п
Bi х Nii'
7 = 1
где Zj - интегральная оценка заявки /-го участника;
Bj - удельный вес j-го критерия;
N.. - нормированное значениеу'-го критерия оценки /-го участника;
n - количество оцениваемых критериев.
Победителем признается участник, получивший наивысший интегральный рейтинг и занявший в нем первое место.
Существенное преимущество европейской практики отбора участников - это установление требований к их финансовым возможностям. Согласно Директиве 2014/24/ЕС, участник тендера должен подтвердить наличие оборота, в два раза превышающего оценочную стоимость контракта. Финансовая способность также может быть измерена отношением активов к обязательствам.
Обобщения критериев, изложенных в оценке конкурсного предложения, позволяет применять их для выявления наиболее экономически выгодного (идеального) предложения участника конкурса. Определяются количественные и качественные характеристики лучшего предложения участника государственных закупок, после чего предложение каждого участника сравнивается с разработанным идеалом. Приближение признаков участников государственных закупок к идеальному участнику предлагается определять с помощью таксономического метода анализа [9].
Логическая схема системы оценки эффективности государственных закупок представлена на рис. 1.
Установление критериев
2 ^ Матрица предложений участников
о А Определение наиболее экономически ) выгодного показателя (эталон)
4 \ Определениие отклонений предложений участников от эталона
Ранжирование участников
Рис. 1. Система оценки эффективности по критерию выбора
Первым этапом указанной логической схемы является этап установления критериев идеального участника государственных закупок. На этом этапе производится выбор наиболее важных критериев оценки участников, определяется относительная важность каждого параметра оценки и выбирается метод оценки результатов. Важно учитывать объективность и количественную оценку критериев оценки тендера. В случае неколичественных критериев следует использовать заключение экспертов в соответствии с правилами и процедурами, необходимыми для реализации экспертных методов (создание экспертной комиссии и др.).
Вторым этапом системы является этап разработки матрицы наблюдений за особенностями предложений участников государственныхзакупок:
~хи х12 - - х1] * Х1 п"
Х21 - х2] * х2 п
ХП - - х1} * хт ?
Хт1 хт2 ''' хт ) хтп
где / - порядковый номер показателя оценки заявки (от 1 до ш); / - порядковый номер предложения (от 1 до п); X/ - значение коэффициента / для предложения/.
Учитывая, что все критерии имеют разную размерность, при разработке матрицы наблюдения необходимо нормировать значения показателей:
1) среди показателей, для которых минимальное значение является оптимальным, единицу присваивают минимальному показателю, а остаток рассчи-
тывают путем деления значения минимального показателя на соответствующий показатель;
2] среди показателей, для которых максимальное значение является лучшим, единица присваивается максимальному значению, а остальные определяются путем деления их значения на максимальное значение.
Для качественных характеристик мы предлагаем использовать функцию желательности Харрингтона. Основой его построения является преобразование натуральных значений частных параметров различной физической сущности и размерности в единую безразмерную шкалужелательности [предпочтительности].
После нормализации значений показателей матрица наблюдений принимает следующий вид:
il
'-12 7-22
Zil Zi2
Zml Z
m2
'-Ч
Zl]
ьmj
¿m
Zin 2
На третьем этапе с помощью таксономического метода необходимо разработать вектор-эталон характеристик наиболее экономически выгодного предложения:
2е = (1^2,
Четвертый этап выбора наиболее экономически выгодного предложения о государственных закупках предполагает расчет отклонений между значениями характеристик предложений отдельных участников и вектором-эталоном Сю на основе применения функции евклидова расстояния:
Qo —
m i = 1
Расчет среднего расстояния между наблюдениями С0, стандартного отклонения этого расстояния ст0, максимально возможного отклонения от эталона С0, что позволяет определить удаленность каждой совокупности наблюдений от эталона, и обобщить экономическую ценность предложений т; участника:
_ 1
С
л Сю
О < т, < 1.
Рейтинг участника тем выше, чем ближе тг к 1.
Путем разработки альтернативных сценариев закупок товаров, работ, услуг, заказчиков следует проанализировать преимущества и недостатки централизованных закупок, когда несколько государственных заказчиков могут объединять закупки для достижения масштабного эффекта.
Пятый этап позволяет обобщить все проведенные расчеты и ранжировать участников торгов не только по цене, но и по качественным показателям их предложений.
Заключение
Подводя итоги исследования, можно определить основные этапы определения эффективности государственных закупок посредством пошаговой системы оценки: 1-й этап - установление критериев, 2-й этап - разработка матрицы наблюдения признаков предложений участников, 3-й этап - определение векторно-эталонных характеристик наиболее экономически выгодного предложения, 4-й этап - расчет отклонения между значениями характеристик предложений отдельных участников и вектора-эталона, 5-й этап - ранжирование участников размещения заказа и выбор наиболее выгодного предложения.
Представленный авторский взгляд на систему оценки эффективности закупок позволит заказчикам и другим заинтересованным пользователям дать комплексную оценку основных составляющих, влияющих на принятие решения о наилучшем предложении в процессе торгов для выбора победителя торгов. Такой подход обеспечивает возможность продуктивного использования государственных средств с учетом социальных запросов и ожиданий граждан страны.
В целом эффективность государственных расходов на государственные закупки во многом определяется эффективностью механизма государственных закупок, в частности при оценке надлежащего выполнения закупочных обязательств.
Дальнейшие исследования предполагают совершенствование инструментов оценки эффективности контрактной системы в сфере государственных, муниципальных и корпоративных закупок.
Список источников
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. URL: https://docs.cntd.ru/document/ 901714433 (дата обращения: 02.02.2023).
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. URL: https://docs.cntd.ru/document/499011838?section=text (дата обращения: 02.02.2023).
3. Директива 2014/24/ЕС (2014) Европейского парламента и Совета «О государственных закупках и отмене Директивы 2004/18/ЕС» от 26 февраля 2014 г. URL: https://www. eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024 (дата обращения: 02.02.2023).
4. Арыкбаев Р.К., Гаджиева В.Т. Формирование и развитие контрактной системы размещения государственного заказа в Российской Федерации // Бизнес. Образование. Закон. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2010. № 3 (13). С. 20-27.
5. Горлов В.В., Пашков П.А. Организация закупочной деятельности в России: актуальные проблемы и пути их решения // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2021. Т. 10, № 4 (37). С. 93-95.
6. Иванова О.В. Методика комплексной оценки эффективности государственных закупок в Орловской области. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodika-kompleksnoy-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennyh-zakupok-orlovskoy-oblasti/viewer (дата обращения: 02.02.2023).
7. Coglianese C. Measuring Regulatory Performance: evaluating the impact of regulation and regulatory policy. URL: https://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/l_coglianese%20web.pdf (accessed: 02.02.2023).
8. КрисакА.1. Таксоном1чний анал1з як методолопчний прийом оцшювання ефектив-hoctí регулювання земельних вщносин // Економ1чний анал1з. 2014. Т. 17, № 1. С. 66-70.
9. Kumar A., Nair A., Piecha J. Measuring efficiency in international public procurement // Journal of Public Procurement. 2015. No. 15 (3). P. 365-389.
Ю.Лапин A.E., Киселева O.B., Кумунджиева Е.Л. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. 2016. № 1 (34). С. 30-35.
11. Methodology for assessing procurement systems (MAPS): URL: https://www. mapsinitiative.org/methodology/MAPS-methodology-for-assessing-procurement-systems.pdf (accessed: 02.02.2023).
12. Пашков П.А., Горлов В.В. Организация деятельности контрактной службы: критерии эффективности закупок // Финансовая жизнь. 2021. № 1. С. 49-53.
13. Пашков П.А., Горлов В.В. Особенности закупочной деятельности в России // Наука и бизнес: пути развития. 2021. № 9 (123). С. 110-113.
14. Перов К.А. Оценка эффективности размещения заказов: общие подходы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7 (январь, март). С. 77-83.
15. Сальникова Т.С., Матненко Н.Н., Орлов С.С. Использование современных инструментов менеджмента качества для принятия эффективных управленческих решений // Экономические системы. 2022. Том 15, № 2 (57). С. 120-128.
References
1.The BudgetCodeofthe Russian Federation. URL: https://docs.cntd.ru/document/901714433. (In Russ.).
2. On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013. URL: https://docs.cntd.ru/document/ 499011838?section=text. (In Russ.).
3. Directive 2014/24/EU (2014) of the European Parliament and of the Council «On public procurement and repeal of Directive 2004/18/EU» of February 26, 2014. URL: https://www. eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024.
4. Arykbayev R.K., Gadzhieva V.T. Formation and development of a contract system for placing a state order in the Russian Federation. Business. Education. Law. Bulletin of the Volgograd Institute of Business. 2010;(3(13):20-27. (In Russ.).
5. Gorlov V.V., Pashkov P.A. Organization of procurement activities in Russia: actual problems and ways to solve them. Azimut of scientific research: economics and management. 2021;10(4(37):93-95. (In Russ.).
6. Ivanova O.V. Methodology of comprehensive assessment of the effectiveness of public procurements the Orel region. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodika-kompleksnoy-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennyh-zakupok-orlovskoy-oblasti/viewer. (In Russ.).
7. Coglianese С. Measuring Regulatory Performance: evaluating the impact of regulation and regulatory policy. URL: https://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/l_coglianese%20web.pdf.
8. Krisak A.I. Taxonomic analysis as a methodological technique for assessingthe effectiveness ofland relations regulation. Economic analysis. 2014;(17(l):66-70.
9. Kumar A., Nair A., Piecha J. Measuring efficiency in international public procurement. Journal of Public Procurement. 2015;(15(3):365-389.
10. Lapin A.E., Kiseleva O.V., Kumundzhieva E.L. Approaches to evaluatingthe effectiveness of the contract system in the field of state and municipal procurement. Business. Education. Right. 2016;l(34):30-35. (In Russ.).
11. Methodology for assessing procurement systems (MAPS): URL: https://www. mapsinitiative.org/methodology/MAPS-methodology-for-assessing-procurement-systems.pdf.
12. Pashkov P.A., Gorlov V.V. Organization of contract service activities: criteria for procurement efficiency. Financial life. 2021;(l):49-53. (In Russ.).
13. Pashkov P.A., Gorlov V.V. Features of procurement activity in Russia. Science and business: ways of development. 2021;9(123):110-113. (In Russ.).
14. Perov K.A. Evaluation of the effectiveness of placing orders: general approaches. State order: management, placement, provision. 2007;(7(January, March):77-83. (In Russ.).
15. Salnikova T.S., Matnenko N.N., Orlov S.S. Quality managementtools and their importance for managementdecision-making. Economic Systems. 2022;15(2(57)):120-128. (In Russ.).
Информация об авторах / Information about the authors
П.А. Пашков - аспирант кафедры финансового менеджмента и финансового права;
В.В. Горлов - доктор экономических наук, профессор кафедры финансового менеджмента РГУ нефти и газа (НИУ) им. И.М. Губкина, профессор кафедры финансового менеджмента и финансового права МГУУ Правительства Москвы;
Ю.А. Муза - аспирант кафедры финансового менеджмента и финансового права;
Н.М. Родин - аспирант кафедры финансов и кредита.
Р.А. Pashkov - Ph.D. studentofthe Departmentoffinancial managementand financial law;
V.V. Gorlov - doctor of economic sciences, professor of the Department of finance management of Gubkin Russian State University of Oil and Gas, professor of the Department of financial management and financial law state and municipal procurement of the Moscow Metropolitan Governance University;
Yu.A. Muza - Ph.D. studentofthe Departmentoffinancial managementand financial law;
N.M. Rodin - Ph.D. studentofthe Departmentoffinance and credit.
Статья поступила в редакцию 20.02.2023; одобрена после рецензирования 05.03.2023; принята к публикации 09.03.2023.
The article was submitted 20.02.2023; approved after reviewing 05.03.2023; accepted for publication 09.03.2023.
