CC BY
33ББК 68.426 УДК 316.346.3
DOI 10.24411/2073-3305-2021-1-24-29
СИСТЕМНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НАКАНУНЕ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ
Ольга Владимировна ВОЛОДИНА,
адъюнкт факультета подготовки кадров высшей квалификации и дополнительного профессионального образования Санкт-Петербургского военного ордена Жукова института войск национальной гвардии Российской Федерации
E-mail: vovvivv@gmail.com
Аннотация. СССР в целом не успел подготовиться к началу войны. Исключением стало правовое регулирование вопросов социального обеспечения военнослужащих, включая кодифицированный акт и совокупность других норм, закрепленных законами и иными актами. К особенностям этой системы следует отнести не только нетипичное для СССР относительно слабое партийно-политическое влияние, но и адекватность, полные гарантии семьям военнослужащих, практически полное отсутствие идеологического влияния (классового подхода), возможность адекватного совершенствования и регуляции. Гарантировалось социальное обеспечение военнослужащих переменного состава территориальных частей, курсантов военных школ, добровольцев, сверхсрочников, запасных, отпускников, а также запасных. Регламентирующий льготы Кодекс был полностью деидеологизиро-ван, в нем не было ни одной ссылки на классовый статус и позиции военнослужащих, которые совершено обоснованно не имели значение при назначении льгот, что выделяло его из советского законодательства.
Ключевые слова: Красная армия; Великая Отечественная война; социальное обеспечение; военнослужащие; РККА; Кодекс о льготах.
SYSTEMATIC NATURE AND PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION OF SOCIAL SECURITY OF MILITARY PERSONNEL ON THE EVE OF THE GREAT PATRIOTIC WAR WORLD WAR II
Olga Vladimirovna VOLODINA,
Adjunct of the Faculty of Training of Highly Qualified Personnel and Additional Professional Education of the St. Petersburg Military Order of Zhukov Institute of the National Guard of the Russian Federation
E-mail: vovvivv@gmail.com
Abstract. The USSR as a whole did not have time to prepare for the start of the war. The exception was the legal regulation of social security issues for military personnel, including a codified act and a set of other norms enshrined in laws and other acts. The features of this system include not only the relatively weak party and political influence that is atypical for the USSR, but also the adequacy, full guarantees to the families of military personnel, the almost complete absence of ideological influence (class approach), the possibility of adequate improvement and regulation. Social security was guaranteed for military personnel of variable composition of territorial units, cadets of military schools, volunteers, long-term workers, spare, vacationers,as well as spare. The Code regulating benefits was completely de-ideologized, it did not contain a single reference to the class status and positions of military personnel, which were quite reasonably irrelevant when assigning benefits, which distinguished it from Soviet legislation.
Keywords: The Red Army; the Great Patriotic War; social security; military personnel; the Red Army; the Code of Benefits.
Эскалация геополитической напряженности и локальных конфликтов в последнее десятилетие заставляет уделять повышенное внимание безопасности Российского государства и боеспособности Вооруженных Сил, составной частью которой следует считать социальное обеспечение военнослужащих.
Совершенствование действующего законодательства и правоприменительной практики в этой сфере требует глубокого историко-правового осмысления опыта правового обеспечения решения социальных вопросов военнослужащих.
В современной историко-социальной литературе основное внимание уделяется сущности, содержанию и направлениям деятельности государственных и военных органов управления по социальному обеспечению военнослужащих, членов их семей, инвалидов в годы Великой Отечественной войны. В основном акцент делается на объемах и достаточности льгот, практике их назначения и расширения. Авторы констатируют рост размеров пенсий и пособий; распространения действия законодательства по некоторым видам социального обеспечения на более широкие слои военнослужащих и членов их семей; введение новых видов обеспечения и т.п.1 В данном случае явно доминирует социологический или социально-экономический уклон, который не позволяет в полной мере понять источники этих безусловных достижений2.
Обратим внимание на совершенное по меркам того времени, детально разработанное нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с социальным обеспечением военнослужащих и их семей. Регулирующие эти отношения акты подвергались корректировке в годы войны, но основа оставалась неизменной. В этой связи целесообразно вести речь о сегменте не только права социального обеспечения и социальной политики Советского государства, но и истории отечественного военного законодательства и военного права3.
Организационно-правовая структура системы социального обеспечения военнослужащих, действовавшая в годы Великой Отечественной войны, формировалась параллельно формированию Красной армии и Советского государства. Конституция РСФСР 1918 г. (ст. 3), ставя основной задачей уничтожение эксплуатации, классов, подавление эксплуататоров, а также ведение социалистической организации общества в России с последующей победой социализма в мире, вопросы социального обеспечения не включала. Предполагалось, что они будут решены сами со-
бой в ходе быстрого перехода к социализму, а затем и коммунизму.
Конституция 1918 г. декларировала установление «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства». Последнее и было сельским пролетариатом, т.е. упоминалось в тексте дважды, тогда как военнослужащие (бывшей царской, а затем и Красной армии), сыгравшие ключевую роль в Октябрьском вооруженном восстании, а затем и в Гражданской войне, в Конституции не упоминались, равно как и в Конституции СССР 1924 г. Фактически до 1936 г. организационно-правовая структура системы социального обеспечения военнослужащих не имела конституционно-правовой основы.
Советская политико-правовая и экономическая модели предполагали отказ от системы социального страхования в пользу государственной системы социального обеспечения, основы которой были заложены Положением СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. «О социальном обеспечении трудящихся»4. Документ регламентировал институты, виды социального обеспечения и круг обеспечиваемых субъектов. В условиях Гражданской войны и разрухи вновь созданная система социального обеспечения реально не действовала5. Отсутствие системности правовой основы и катастрофическая нехватка ресурсов предопределяли ситуативные решения6.
В те годы система социального обеспечения военнослужащих формировалась параллельно Рабоче-крестьянской Красной армии (далее — РККА). Декретами от 7 августа и 10 октября 1918 г. было введено пенсионное обеспечение солдат РККА и их семей7. Затем отдельными декретами и нормативными актами обеспечиваемые категории расширялись и уточнялись8. Как это было характерно для революционного права первых лет советской власти, в нормативных правовых актах прослеживались утопические социалистические теории и взгляды. Так, в Декрете СНК РСФСР от 14 мая 1921 г. «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев»9 предполагалось привлечь «широкие крестьянские массы», причем не на добровольной безвозмездной основе, а на «началах взаимопомощи». Советская власть считала, что в данном случае проявится «самодеятельность и инициатива» сельских Советов, при которых создавались крестьянские Комитеты общественной взаимопомощи, некое подобие обществ взаимного страхова-
ния, существовавших ранее. Помимо выполнения своих основных задач, в соответствии с Декретом, они были призваны содействовать государству в устройстве учреждений соцобеспече-ния для красноармейцев и помощи их семьям, которые не могли зарабатывать, так как были мобилизованы на трудовую повинность.
Так проявилась моделирующая роль советского права той поры. В теории право регулирует сложившиеся общественные отношения. Советское право проектировалось и формировалось как орудие их переустройства, поэтому оно моделировало новые отношения, которые, как предполагалось, должны были складываться в социалистическом обществе. Таким образом, нехватка государственных ресурсов для социального обеспечения красноармейцев должна была компенсироваться поддержкой классово близких слоев и их общественных организаций, какими представлялись организуемые сверху Комитеты, чья работа определялась не собственными уставами, принятыми на общих собраниях, а инструкциями Народного Комиссариата социального обеспечения (далее — Наркомсобес). Государство стремилось сформировать правовую и институциональную основу социальной политики в отношении военнослужащих и их семей, обеспечив им максимальную поддержку. Такая система сформировалась в 1929—1936 гг.10, годы индустриализации, коллективизации, перехода к новой структуре исполнительной власти и отказа от кредита.
Правовое регулирование того периода, в том числе в рассматриваемой сфере, предусматривало активное участие партийных органов в зако-но- и нормотворческой работе, а также правоприменении и надзоре за соблюдением законодательства. Значительная часть законодательных и иных нормативных актов, регулирующих вопросы социального обеспечения, обсуждалась, разрабатывалась и принималась с участием или под контролем партийных организаций.
Как правящая партия, ВКП(б) вырабатывала и определяла политический курс, так называемую «генеральную линию», в том числе в военном строительстве, не исключая социальные нужды. Более того, партия считала «непоправимой ошибкой» любую «невнимательность, любое равнодушие к духовным и материальным запросам и нуждам армии»11. Именно поэтому все основные акты сферы социального обеспечения военнослужащих обсуждались и готовились в партийных органах. Обратим внимание на процесс обсуждения и принятия решений о разовой
выплате денежных пособий семьям военнослужащих.
В первые дни войны, с началом мобилизации по предложению К.Е. Ворошилова12 и В.М. Молотова13 было решено выдавать ежемесячное содержание семьям мобилизованных. 26 июня Политбюро ЦК ВКП(б) утвердило14 проект указа о пособиях для семей военнослужащих. Согласно выписке из протокола заседания Политбюро № 34 от 26 июня 1941 г. обсуждался порядок назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время. По итогам обсуждения Политбюро постановило: утвердить проект Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время»15. Действовавшее законодательство не давало Политбюро никаких полномочий на такого рода действия.
В военной и военно-социальной сферах, в отличие от экономики, государственного строительства, социальной сферы в целом, принималось меньшее число характерных для советского периода совместных партийно-правительственных (ЦК ВКП(б) и СНК СССР) постановлений. В то же время ключевые вопросы социального обеспечения военнослужащих, в период подготовки соответствующих нормативных актов, готовились, рассматривались или одобрялись партийными органами.
В литературе такая практика считается само собой разумеющейся, однако ст. 126 Конституции СССР 1936 г., определяя ВКП(б) «передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества», а также «руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных», не предоставляла партии и ее органам каких-либо конкретных официальных государственных полномочий. Конституция, в рамках гл. X «Основные права и обязанности граждан» (куда входила ст. 126), ставила партию в один ряд с общественными организациями16, в которые граждане могли объединяться в соответствии со своими интересами, «в целях развития ни Основной Закон СССР, ни конституции союзных республик, ни иные нормативные правовые акты не предусматривали прямого вмешательства партии. Не упоминались в них и столь распространенные в советское время совместные партийно-правительственные решения, в каком бы то ни было виде, не говоря уже о придании им юридической силы.
Таким образом, формально, по Конституции и действовавшему законодательству, партия не имела полномочий ни на законотворчество, ни на прямое руководство органами государственной власти. На практике это status quo не соблюдалось. В советской государственно-правовой доктрине преобладала позиция, согласно которой в нормах советского права политика партии выражалась опосредствовано, а в партийно-правовых нормах — «прямо и непосредственно», ввиду участия в разработке и принятии таких актов «компетентного органа партии»17. Такая конструкция позволяла в доктринальном плане соединять партийную директиву и нормативный правовой акт в «единую партийно-правовую норму», волевое содержание которой было обусловлено «единством воли партии и правительства»18. Если право традиционно призвано урегулировать сложившиеся общественные отношения, то партийно-правительственные нормы, будучи «политическим правом», формировали эти отношения, вне зависимости от того, сложились ли они или могут ли потенциально сложиться в действительности.
Рассматриваемая сфера была одной из немногих, которую практически не затрагивала партийно-политическая составляющая. Была и еще одна особенность. Правовое регулирование предоставления льгот для военнослужащих и их семей в годы войны базировалось на кодифицированном акте, принятом относительно поздно, лишь чрез 12 лет после официального создания РККА, 23 апреля 1930 г. был принят Кодекс о льготах для военнослужащих и военнообязанных Рабоче-крестьянской Красной армии и их семей19 (далее — Кодекс о льготах), действовавший вплоть до 1981 г.
Учитывая, что документ действовал в годы Великой Отечественной войны, обратим на него особое внимание: во-первых, ввиду оригинальности и своеобразия (кодексы в советском праве были характерны для практики отраслевой правовой кодификации: уголовный, гражданский, водный и т.п.); во-вторых, ввиду длительности действия, пусть и с корректировками, что свидетельствовало об устойчивости и о том, что содержание кодифицированных норм отвечало сложившимся отношениям в регулируемой сфере.
Важно отметить полноту регулирования, так как положения документа (ст. 1) распространялись на действующих военнослужащих, военнообязанных РККА, их семьи и уволенных со службы, также и их семьи. При этом в разряд «военнослужащих и военнообязанных РККА» попадали: рядовой, младший начальствующий состав
срочной службы, включая армию, флот, войска специального назначения: конвойных и войска ОГПУ. Положения документа распространялись также на начальствующий состав так называемого «кадра РККА», т.е. профессиональных кадровых офицеров: средних, старших и высших, делимых по составам на командный, политический и административный. Кодекс о льготах действовал и в отношении так называемых «переменных составов» территориальных частей РККА, лиц, оставшихся после срока в армии (сверхсрочников), а также на военнослужащих, состоящих в долгосрочном отпуске, на добровольцев, курсантов военных вузов и школ. Примечательно, что действие документа распространялось и на военнообязанных, т.е. допризывников и лиц, состоявших в запасе РККА, при этом первые еще не проходили службу, но уже получали право на социальное обеспечение.
Часть льгот действовала лишь непосредственно во время службы, к которой в соответствии со ст. 20 Закона СССР «Об обязательной военной службе»20 относились военнослужащие кадрового рядового и младшего начальствующего состава срочной службы, при прохождении ими службы, а также начальствующий состав (средний, старший и высший) все время пребывания в штате РККА, включая резерв. Сюда были также отнесены военнослужащие переменного состава территориальных частей при прохождении ими сборов и маневров и при их привлечении к отдельным военным задачам. Считающимися на службе признавались также курсанты военных школ все время обучения; военнослужащие рядового состава на сборах, добровольцы, сверхсрочники при прохождении службы; запасные на сборах, отпускники, а также все военнослужащие, включая запас и мобилизованных в условиях военного положения.
В основу определения и начисления льгот были положены принципы наиболее полного охвата, максимальных гарантий (участие в любых видах военной деятельности, включая учебу), а также приоритета кадрового состава, которые представляются разумными, обоснованными и соответствующими задачам, стоящим перед РККА. Следует обратить внимание на полную деидеологизцию Кодекса, в котором нет ни одной ссылки на классовый статус и позиции военнослужащих, которые совершенно обоснованно не имели значение при назначении льгот.
Этот момент особенно важен, так как отход от классового содержания Советского государства был обозначен лишь начиная с Конститу-
ции СССР 1936 г., где при сохранении статуса СССР как «социалистического государства рабочих и крестьян» (ст. 1) было также закреплено, что политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся (ст. 2), что расширяло социальную базу власти. В то же время нельзя ни отметить, что военнослужащие, в определенной мере составляя опору власти и государства, по-прежнему не относились к «трудящимся города и деревни», принимая во внимание, что иные социальные категории не указывались как государствообразующие.
В то же время это не препятствовало на практике приравнивать семьи военнослужащих по социальному статусу к семьям рабочих, ставя в социальной лестнице выше крестьянства и служащих (интеллигенции). Это видно по подзаконным актам, регламентировавшим, например, порядок перемещения, свобода которого в СССР тех лет была ограничена. В этой связи Постановление СНК СССР предписывало руководителям предприятий и учреждений не препятствовать женам военнослужащим в свободе увольнения, если оно было обусловлено переводом мужа-военнослужащего в другую часть21, во исполнение Постановления наркоматы издавали свои ведомственные приказы22. Принципиальным новшеством Кодекса о льготах была систематизация льгот для уволенных со службы военнослужащих и членов их семей.
Таким образом, правовое регулирование вопросов социального обеспечения военнослужащих РККА, включавшее кодифицированный акт и совокупность других норм, закрепленных законами и иными актами, следует признать системным, адекватным, соответствующим или превосходящим уровень аналогичного обеспечения в других воевавших государствах.
Правовая основа социальной политики в отношении военнослужащих и их семей, обеспечивала максимально возможную в условиях ограниченных ресурсов поддержку максимально широкому кругу лиц, включая военнослужащих, военнообязанных, допризывников, запасников, военнослужащих переменного состава, курсантов, добровольцев, сверхсрочников и отпускников. Важным достоинством регламентирующих документов была не характерная для советского права классовая нейтральность, что гарантировало социальное обеспечение по службе, а не по происхождению.
1 Насонов КА. Социальное обеспечение военнослужащих Красной армии в годы Великой Отечественной войны: сущность, содержание и современное значе-
ние // Вестник Военного университета. 2010. № 3 (23). С. 65 — 70. https://www.elibrary.ru/download/ elibrary_16227610_12246377.pdf
2 Этот подход доминирует и в современных исследованиях. См.: Горгола Е.В. Совершенствование системы социально-экономического обеспечения военнослужащих на современном этапе военного строительства: дис. ... д-ра экон. наук: 20.01.07. М., 2005.
3 Кравцов Б.П. Советское военное законодательство в период Великой Отечественной войны. М.: ВПА им. Ленина, 1960. С. 131.
4 Декрет СНК РСФСР «О социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
5 Рощин Б.Е. Особенности правового обеспечения социальной защиты российских трудящихся (октябрь 1917 г. — 1918 г.): юридический аспект // Социальное и пенсионное право. 2011. № 2. С. 26—28; Благо-дир А.Л. К вопросу о формировании национальной системы социально-обеспечительного законодательства в период с 1917 по 1936 гг. // Социальное и пенсионное право. 2014. № 1. С. 38—42.
6 Рощин Б.Е. Указ. соч. С. 27.
7 СУ РСФСР. 1918. № 58. Ст. 637; №74. Ст. 810.
8 Декрет СНК РСФСР от 21 января 1919 г. «О распространении действия декретов о пенсионном обеспечении красноармейцев и их семейств на некоторые категории военнослужащих» // СУ РСФСР. 1919. № 2. Ст. 20.
9 Декрет СНК РСФСР от 14 мая 1921 г. «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев» // СУ РСФСР. 1921. №48. Ст. 236.
10 Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 172.
11 Письмо ЦК РКП(б) от 12 января 1921 г. ко всем организациям РКП(б)// КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза. Документы. 1917—1968. М.: Вое-низдат, 1969. С. 148, 149.
12 На тот момент — заместитель председателя Совета народных комиссаров СССР.
13 На тот момент — нарком иностранных дел, заместитель председателя Совета народных комиссаров СССР.
14 В соответствии с п. 32 Устава ВКП(б) Политическое бюро (Политбюро) создавалось Центральным комитетом ВКП(б) «для политической работы». Его деятельность никакими внутренними документами партии не регламентировалась. Конституция СССР и законы не упоминали Политбюро и не предоставляли ему полномочий для законопроектной деятельности.
15 Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ) Ф. 3. Оп. 28. Д. 10. Л. 76.
16 Профессиональными союзами, кооперативными объединениями, молодежными, спортивными, оборонными организациями и культурными, техническими и научными обществами.
17 Корельский В.М. Об особенностях и значении норм, содержащихся в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета министров СССР // Правоведение. 1965. № 2. С. 24.
18 Там же. С. 25.
19 Кодекс о льготах для военнослужащих и военнообязанных Рабоче-крестьянской Красной армии и их семей (утв. ЦИК СССР, СНК СССР 23.04.1930) // СЗ СССР. 1930. № 23. Ст. 253.
20 Закон СССР от 13 августа 1930 г. № 42/253б «Об обязательной военной службе» // Собрание законодательства СССР. 1930. № 40. Ст. 424.
21 См.: Постановление СНК СССР от 11 октября 1940 г. № 1954 «О предоставлении женам военнослужащих права ухода с предприятий и из учреждений в случае перевода их мужей в другую местность» // СП СССР. 1940. № 28. Ст. 680.
22 См., например: Приказ Наркомсвязи СССР от 15 октября 1940 г. № 764 «О предоставлении женам военнослужащих права ухода с предприятий и из учреждений в случае перевода их мужей в другую местность» // Документ опубликован не был. СПС «Консультант-Плюс».
Список литературы
1. Декрет СНК РСФСР от 7 августа 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 58. Ст. 637.
2. Декрет СНК РСФСР от 10 октября 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 74. Ст. 810.
3. Решение Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК Союза ССР от 30 июня 1941 г. «Об образовании Государственного Комитета Обороны» / / Законодательные и административно-правовые акты военного времени с 22 июня 1941 г. по 22 марта 1942 г. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1942.
4. Любецкий А.Е. Государство и семьи военнослужащих в годы второй мировой войны: СССР, Германия, Великобритания — компаративный анализ // Проблемы истории, филологии, культуры. 2016. № 3 (53). С. 211—218.
5. Семенова ТА., Чудное И А. «Правовые» формы неправовых методов регулирования прав собственности (на примере раскулачивания) // Вестник СПбГУ. Сер. 14. 2015. Вып. 1.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Трудовое право. 7-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф МО РФ. Гриф МУМЦ " Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки / Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г. Мышко. 543 с.
ISBN: 978-5-238-03246-7
Рассматриваются предмет, методы, субъекты и основные источники трудового права. Анализируются современное законодательство, правовые отношения в сфере наемного труда, коллективные договоры и отношения, освещаются вопросы международного трудового права.
Особое внимание уделяется вопросам заключения и расторжения трудового договора, регулирования рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, порядка предоставления гарантий и компенсаций, рассмотрения трудовых споров.
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, руководителей организаций всех форм собственности, работников социальной сферы, кадровой и юридической служб организаций, а также для всех тех, кто интересуется действующим трудовым законодательством и практикой его применения.
