CC BY
241
НАГДИЕВА М.Г., НАГДИЕВА М.С.
Система защиты от безработицы: этапы развития и особенности
В настоящее время в России наблюдается кризис государственной политики защиты от безработицы. Формами его проявления стали высокий уровень безработицы, увеличение ее длительности, слабая защищенность работников в сфере оплачиваемой занятости, увеличение риска потери работы при уменьшении возможностей нахождения новой, низкий уровень охвата экономически активного населения государственными программами содействия занятости.
В условиях глобального финансового кризиса, в котором находится сегодня вся мировая экономика, можно ожидать лишь обострения всех негативных процессов в экономике, а это, безусловно, приведет к усилению социальной напряженности в обществе.
В этих условиях именно государству отводится важнейшая роль в создании эффективной национальной системы защиты от безработицы.
Система защиты безработных зародилась еще во второй половине XIX века, когда в капиталистических странах получили распространение биржи труда.
Необходимость появления института защиты безработных подтверждалась тем, что безработица являлась источником социальной напряженности в обществе, а биржи труда способны «связывать» имеющийся спрос на труд с его предложением, а в период структурного спада содействовать региональному или отраслевому перемещению рабочей силы. В этой ситуации возникла потребность в защите работника и его семьи от нищеты и создании системы страхования на случай безработицы.
В процессе становления системы защиты от безработицы прослеживается несколько этапов[1].
Особенностью первого этапа развития систем защиты от безработицы (конец XIX - начало XX) являлось преобладание неоклассического подхода к экономической политике, отрицающего необходимость активного вмешательства государства в экономические процессы. Исключительно социальный подход к проблеме безработицы получил отражение в первых международных нормативных актах МОТ 1919 года.
Второй этап развития систем защиты от безработицы приходится на годы Великой депрессии 1929 - 1933 гг. и второй мировой войны и был связан с переходом к кейнсианской модели регулирования экономики. Международные правовые акты, принятые в этот период исходили из единства двух целей - социальной и экономической. Основными положениями этих документов являлись: обязательное страхование от безработи-
цы; наличие единой государственной системы оказания бесплатной помощи безработным; особое внимание социальным группам, более других подверженным безработице и способным стать источником социальной напряженности в обществе; формирование единой информационной базы о рынке труда как необходимого средства интеграции работников в трудовую сферу [2]. Данный этап характеризуется постепенным переходом от политики социальной помощи безработным к политике защиты от безработицы.
Третий этап развития систем защиты от безработицы наступил в конце 1940-х - начале 1970-х годов. Этот этап характеризуется бурным экономическим ростом, в результате которого во многих странах возник острый дефицит рабочей силы, и усилением роли структурных факторов в преобразовании рынка труда. В этот период политика занятости ставится в один ряд с бюджетной, налоговой и социальной политикой. В функции государственной службы занятости теперь входит содействие не только в поиске новых рабочих мест, но и наблюдение за состоянием рынка труда; стимулирование мобильности рабочей силы; анализ причин и форм безработицы; профессиональная ориентация; оценка последствий государственных социальных и экономических программ с точки зрения их воздействия на сферу занятости.
На четвертом этапе, прошедшем с начала 1970-х до конца 1980-х годов, возникли новые тенденции в экономике, вызванные нефтяным кризисом и ростом инфляции, что повлекло за собой резкое увеличение безработицы. На этом этапе многие страны частично отказались от активного вмешательства в пользу рыночных рычагов. Тем не менее, это не привело к свертыванию государственных систем защиты от безработицы, а наоборот усилило влияние государства на предложение труда путем повышения роли активных программ, ориентированных на наиболее уязвимых групп населения (молодежь и длительно безработных) и поиска способов повысить эффективность систем выплаты пособий по безработице.
Пятый этап развития систем защиты от безработицы проходил с начала 1990-х и по 2006 год. Особенностью данного этапа является активизация процессов глобализации экономики и ускорения развития информационных технологий, происходящие на фоне устойчивого роста безработицы. Эти годы отличаются ростом масштабов структурной безработицы, усилением неравенства в уровнях оплаты труда в новых высокотехнологичных и традиционных отраслях экономики.
С 2007 года, как нам кажется, начался новый шестой этап развития систем защиты от безработицы и, по всей видимости, он будет иметь более тяжелые последствия в связи с глобальным характером мирового финансового кризиса, который по своим масштабам намного глубже извест-
ных до сих пор финансово-экономических кризисов. Национальным системам защиты от безработицы в этих условиях необходимо решать задачи, требующие более качественного изменения ее традиционных направлений:
- облегчение доступа экономически активного населения к участию в программах содействия занятости;
- расширение форм сотрудничества государства с общественными и частными организациями в ходе осуществления и финансирования активных программ;
- поиск эффективных форм сочетания страховых и нестраховых подходов к оказанию материальной поддержки безработным с учетом новых тенденций в занятости - использования ее гибких форм и повышения внешней и внутренней мобильности рабочей силы.
Значительная неравномерность развития систем социально-экономической защиты от безработицы требует сегодня и более эффективной политики защиты от безработицы, которая во многих развивающихся странах находится или на начальной стадии, или вовсе отсутствует.
В промышленно-развитых странах различают две базовые модели.
Первая характерна для стран, придерживающихся англосаксонской традиции и отличается высоким динамизмом рынка труда (США, Канада), а вторая - для стран Западной Европы, где развитие рынка труда в результате исторических и социальных потрясений протекает более вяло.
Особенностями первой, североамериканской модели являются: дерегулирование рынка труда; жесткие условия предоставления материальной компенсации; упор на повышение эффективности от вложенных средств при разработке и реализации активных и пассивных программ. Данная модель основной упор делает на снижение численности претендентов на государственную социальную помощь и сокращение бремени социальных расходов государства. Компенсационный механизм в этих странах основывается только на страховых принципах, устанавливаются жесткие правила сохранения права на страховые выплаты по безработице. Поэтому и наблюдается низкий охват безработных системой страховых пособий (от 25 до 40%). Максимальная продолжительность выплаты пособий невелика. Так, в США она составляет не более 6 месяцев, впрочем, в России тоже.
ТЛ __С __С
В странах, придерживающихся данной модели, практика найма и увольнения в минимальной степени регламентирована законом, коллективно-договорное регулирование здесь не получило особого распространения из-за незначительного охвата профсоюзами наемных работников, благодаря чему возможность лишиться рабочего места здесь в полтора-два раза больше, чем в европейских странах, но продолжительность периодов безработицы намного короче. Например, доля длительно безра-
ботных в США составляет около 8% их общего числа, а во Франции, Германии, Нидерландах она доходит до 40-50%.
В большинстве стран Западной Европы наибольшее распространение получила вторая, преимущественно социальная модель защиты от безработицы, которая отличается более жестким регулированием в сочетании со щедрой системой материальной поддержки безработных. Основной целью этой модели является обеспечение плавной адаптации населения к переменам, происходящим на рынке труда и содействие реинтеграции безработных в сферу оплачиваемой занятости через участие в активных программах. Здесь строго регламентирована процедура увольнения, размер выходного пособия, способы законодательной защиты от несправедливого увольнения. Размер страхового пособия составляет 60% и более от среднего заработка, продолжительность его выплаты варьирует по странам и по категориям безработных от 1 года до 5 лет.
В некоторых странах, например во Франции, Германии, Швеции, Дании, Австрии, Швейцарии и Бельгии материальная поддержка безработных осуществляется в результате взаимодействия обеих систем. При отсутствии права на страховые выплаты по безработице безработный становится объектом системы социального вспомоществования, кроме того, может получать материальную помощь через службу занятости. При этом, охват занятых страхованием от безработицы здесь в два раза выше, чем в странах придерживающихся либеральной модели, достигая от 60 до 80%.
ТЛ __С С
В странах с переходной экономикой, в отличие от развитых стран, системы социальной защиты от безработицы стали возникать с появлением открытой безработицы и пока что находятся на стадии формирования.
Российская модель социальной защиты от безработицы с самого начала была ориентирована на модель европейских стран, характеризующейся высокой степенью социальной защищенности. Основные ее принципы закреплены в законе «О занятости населения Российской Федерации», принятом в июле 1991 года, в котором предполагается сосуществование двух систем материальной поддержки безработных - страховых пособий и социальной помощи. Величина пособия по безработице увязывается с размером получаемого заработка и периодом оплачиваемой занятости, предшествующим безработице. Фактически российская модель копирует системы защиты от безработицы, действующие в некоторых развитых странах, таких как Франция, Швеция, Австрия, Швейцария и др.
Система социальной помощи предполагает несколько видов социальных пособий по безработице: социальные пособия для тех, кто не обладает правом или исчерпал право на страховые выплаты по безработице, социальные пособия семьям безработных в форме ежемесячных доплат на иждивенцев, находящихся на содержании безработных граждан. Размер этих
доплат привязан к минимальным социальным стандартам. В ходе реализации данной системы появилось множество проблем и противоречий.
При разработке концепции системы защиты от безработицы в России не были оценены действительные финансовые возможности государства и стоимость подобной системы. Расходы на обслуживание такой системы в развитых странах выше, чем в России, и по совокупным затратам, и по доле в ВВП. Например, в европейских странах эта доля составляет 3-4% во Франции, Германии, Испании; 4 -7% в Швеции, Бельгии, Дани; в США -лишь 0,8%; в России до конца1990-х годов эти расходы не превышали 0,3% ВВП, а в начале 2000-х годов сократились до 0,16%, что вдвое меньше чем в странах с переходной экономикой. Так в Венгрии указанные расходы составляли 2,79% от ВВП, Польше - 2,25, Болгарии - более 1%[3].
Кроме того, эта система могла успешно функционировать лишь до середины 1990-х годов за счет низкого уровня регистрируемой безработицы в регионах, предоставления больших объемов финансирования из внешних источников, а также наличия достаточных финансовых ресурсов в государственном внебюджетном Фонде занятости. К середине 1990-х годов решение проблемы безработицы было передано Государственной службе занятости, что практически привело к постепенному уходу государства из сферы социальной защиты безработных, к утрате координирующей роли федерального центра в проведении государственной политики на рынке труда и ее переносу на региональный уровень.
Действующая в настоящее время в России система защиты от безработицы хотя и носит социально-ориентированный характер, однако в ней отсутствует основной компонент - страхование от безработицы, существующее во всех развитых странах современной рыночной экономики.
Российскую модель в целом можно охарактеризовать как уравнительную, нацеленную на выплаты максимально возможному числу граждан.
ТЛ С С
В целях совершенствования существующей в нашей стране системы защиты от безработицы необходимо:
- установление четких критерий финансовых взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации при финансировании программ содействия занятости из средств федерального бюджета;
- создание эффективной системы страхования от безработицы;
- финансирование активных программ производить из нескольких источников всех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, средств негосударственных и общественных организаций, внебюджетных фондов, работодателей. Это позволит увеличить объемы средств, используемых для реализации государственной политики защиты от безработицы; сделать финансирование активных программ более адресным; расширить круг участников активных программ, в
том числе из числа занятого населения: усилить самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и местных органов власти при реализации государственной политики на региональном и местном уровнях;
- повысить статус государственной службы занятости как ключевого института национальной системы защиты от безработицы;
- при отборе активных программ опираться на общую стратегию политики занятости государства и учитывать потребности региональных рынков труда.
Социальная политика дает положительные результаты лишь в том случае, если строится на основе действительных возможностей экономики, исключает ускорение инфляции и повышение институциональной безработицы, что особенно актуально в условиях глобального финансового кризиса, который переживает сегодня российская экономика.
Литература
1. Четвернина Т. Российская система защиты от безработицы в контексте мирового опыта./ Вопросы экономики. 2002.№11;
2. Конвенции и рекомендации МОТ, 1919-1956.т 1.Женева, МБТ, 1991;
3. Прокопов Ф., Малеева Т. Политика противодействия безработице. М. 2005.с. 160.
