CC BY
62
6. СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ
Змияк С.С., асп. СКАГС
ВОЗДЕЙСТВИЕ КОМПЕНСАЦИОННЫХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА НА ТРУДОВУЮ МОТИВАЦИЮ БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН В РОССИИ
Основной целью государственной политики занятости является обеспечение защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве. Среди тактических задач, которые необходимо решить для достижения этой общей цели, по нашему мнению, в качестве базисной выступает задача социальной поддержки безработных граждан.
Дело в том, что данный вид вмешательства обусловлен необходимостью выполнения государством функции социальной защиты населения от негативных последствий так называемых «провалов рынка» и состоит в обеспечении некоторого жизненного стандарта при потере работы. Поэтому важная роль государственного воздействия на рынок труда заключается, прежде всего, в обеспечении поддержания и сохранения человеческого капитала во время адаптации на рынке труда. В связи с этим именно создание действенной системы компенсационных инструментов для различных категорий экономически активного населения, находящихся определенное время без работы, определяет во многом эффективность всей политики занятости и степень социальноэкономической стабильности в стране.
Для адекватной оценки особенностей сложившейся системы социальной защиты безработных граждан в России, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть ее в комплексе с анализом опыта функционирования аналогичных систем в промышленно развитых странах.
Система социальной защиты безработных в этих странах включает в себя две системы: страхование по безработице, основанное на трудовом и страховом стаже с учетом заработной платы, и социальное обеспечение для поддержания жизненного уровня, предоставляемое после проверки нуждаемости.
Фонды страхования по безработице в развитых странах формируются за счёт взносов работодателей и работников. Доля участия тех и других может быть или равной, или большей для работодателя. Так, в Германии и работодатели, и работники платят по 3,25% от заработной платы. В Великобритании работники платят 2-10%, работодатели - 310%, во Франции соответственно - 3,01-3,6% и 5,13-5,26%. Доля государства в фонде страхования по безработице в Японии составляет 25%, в Финляндии - 47,5%. В других развитых странах государство не участвует в формировании страховых фондов по выплате в случае безработицы.
Цель введения взносов из заработка работников - в усилении их мотивации в оплачиваемой работе как источнике не только их текущего материального положения, но и резерва на случай непредвиденных ситуаций. Тем не менее ряд стран с развитой рыночной экономикой, например, США (за исключением нескольких штатов) и Италия не предусматривают выплату взносов работников в фонды страхования по безработице.
Страхование от безработицы, по мнению сторонников этой меры, преследует двухуровневые социально-экономические цели. На микроуровне, т.е. на уровне отдельной семьи, человека, это стабилизация потребления и занятости. Стабилизация потребления предполагает, что без пособий по безработице семья безработного не будет иметь достаточно средств для поддержания уровня жизни. Стабилизация занятости означает, что пособия по безработице могут облегчить поиск новой работы, поскольку способствуют уменьшению затрат времени на случайные заработки.
Однако изначально социально-экономической целью программ страхования от безработицы была и остаётся макроэкономическая стабилизация - обеспечение автоматически действующих финансовых стимулов экономического развития - повышение покупательной способности населения в периоды резкого спада спроса. Противники этих программ утверждают, что гораздо проще разработать специальную противоцикли-ческую программу экономической и финансовой политики, не связанную с выплатой пособий по безработице. В качестве социальной цели выдвигается также уравнивание доходов, или перераспределение покупательной способности, что представляется критикам более последовательным, хотя и тут ими ставится под сомнение факт, что именно программы страхования от безработицы являются наилучшей формой достижения цели.
В России до 2001 года система пособий по безработице также действовала по классической распределительной схеме страхования от безработицы, характерной для промышленно развитых стран. Она финансировалась посредством сбора взносов в размере 1,5% от фонда заработной платы в пределах каждого региона во внебюджетный Государственный Фонд занятости. Для сглаживания разницы уровня потребления по стране регионы должны были направлять 20% налоговых поступлений в федеральный бюджет для распределения среди дотационных регионов.
Финансовые ресурсы второй, так называемой системы вспомоществования по безработице, формируются за счёт налоговых отчислений из бюджетов стран. Данная система, как правило, является дополнением к системе страхования от безработицы и пособия выплачиваются, как правило, в единых размерах. Безработные, получающие пособия, подразделяются на две группы. В первую входят те, кто не подпадает полностью под необходимые условия, дающие право на страховые пособия по безработице. Это, прежде всего лица, либо впервые поступающие на работу после окончания учебного заведения, либо желающие возобновить свою трудовую деятельность после длительного перерыва в работе. К
данной категории обычно относятся женщины с малолетними детьми, а также временные работники, чья занятость носит случайный характер. Пособия по вспомоществованию, на которые они могут претендовать, выплачиваются либо в единой денежной сумме, либо сориентированы на минимальную заработную плату.
Ко второй группе относятся безработные, которые утратили право на пропорциональные заработку пособия. Срок выплаты таких пособий вспомоществования либо не ограничен, либо значительно больше, чем у страховых пособий. В ряде стран, как, например, в Австралии, этот вид материальной помощи безработным является единственным. Здесь пособия по вспомоществованию предоставляются в твёрдых размерах после проверки нуждаемости. Они варьируются в зависимости от возраста и семейного положения безработного.
В Бельгии пособия по вспомоществованию являются гарантированным минимумом материальной помощи для отдельных категорий безработных наряду с общей системой страховых пособий по безработице, рассчитанных на основе прежних заработков и составляющих примерно 60% от их размера.
Во Франции действуют две системы выплаты пособий по безработице. Одна из них - система страхования по безработице для работников по найму. Другая - так называемая солидарная система, действует на принципах вспомоществования для отдельных категорий трудоспособного населения: молодежи, ищущей работу; женщин-одиночек, имеющих детей; демобилизованных; бывших заключенных; безработных с длительным периодом безработицы, исчерпавших свое право на получение страхового пособия. Размер выплат по солидарной системе устанавливается в твердых величинах, которые варьируются в зависимости от возраста и семейного положения. Размер пособия пересматривается каждые 6 месяцев.
Следует подчеркнуть, что описанные выше системы защиты от безработицы - страхования и вспомоществования, действуют по-разному, применительно к конкретным экономическим условиям. При стабильном экономическом развитии более эффективна система страхования. В условиях же экономического кризиса, когда краткосрочная и среднесрочная безработица превращается в длительную, а фонды пособий по безработице истощаются, акцент переносится с достаточно высокого уровня замещения заработков пособиями по безработице из фондов страхования на продолжительную защиту с участием государственных бюджетных средств по системам социального вспомоществования.
Возвращаясь к описанию российской компенсационной системы необходимо отметить, что, начиная с 2001 года мероприятия политики занятости, и, в частности, выплата пособий по безработице, финансируются из общих налоговых поступлений в консолидированный бюджет.
Далее целесообразно привести основные параметры данной системы. В соответствии с действующим российским законодательством пособия по безработице назначаются одновременно с решением о призна-
нии граждан безработным в порядке определенном ст.3 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Основными получателями пособий по безработице являются лица, которым трудно самостоятельно найти работу, у кого низкая квалификация, небольшой трудовой стаж, кто не способен, в силу ряда обстоятельств, справиться с жизненными переменами и профессиональными трудностями. Обычно, это лица, особо нуждающиеся в социальной защите.
Государство в период поиска подходящей работы гарантировало им получение пособия по безработице, которое начисляется как от средней заработной платы по последнему месту работы (но не выше максимального размера пособия по безработице, установленного Правительством РФ), так и в минимальном размере.
Здесь следует отметить, что в последнее время в основной нормативный документ определяющий порядок и условия выплаты пособий по безработице, Закон РФ «О занятости населения в РФ», вносится много поправок. Значительная часть изменений связана с упорядочением социальных выплат безработным гражданам. Установлен дифференцированный подход в определении размеров пособий и сроков их выплат отдельным категориям граждан, то есть расширен круг лиц, имеющих право на пособие, рассчитываемое не в процентном отношении к получаемой ранее заработной плате, а в размере минимальной величины пособия по безработице. К этим лицам отнесены граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и длительно (более года) не работающие.
С 01.01.2005г. изменен принцип расчета максимального размера пособия по безработице в связи с тем, что расчетной единицей, выше которой не может быть начислено пособие, становится, вместо прожиточного минимума, утвержденного в конкретном регионе, максимальный размер пособия по безработице, установленный постановлением Правительства РФ.
В случае, если безработные граждане в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) пособие рассматривается как функция заработной платы и начисляется дифференцированно. В первые три месяца безработицы в размере - 75% среднемесячного заработка (денежного довольствия), исчисленного за последние 3 месяца по последнему листу работы (службы); в следующие 4 месяца - в размере 60% процентов; в дальнейшем -в размере 45%. Для лиц, уволенных по сокращению штатов, установлен период ожидания, равный количеству месяцев, в течении которых выплачивается выходное пособие. По действующей системе сохранены льготные условия предоставления пособий, в частности жителям Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. Для данных категорий граждан введен специальный районный коэффициент.
В то же время необходимо отметить, что в соответствии с последними изменениями, внесенными в Закон РФ «О занятости населения в РФ», утратило силу важное положение о том, что органы государствен-
ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могли устанавливать более продолжительные сроки выплаты пособий по безработице или предусматривать условия продления их выплаты в рамках утвержденных целевых программ за счет средств соответствующих бюджетов.
Далее необходимо проанализировать проблему эффективности воздействия программы пособий на безработных, их мотивацию.
Естественное противостояние между защитой и эффективностью существует в теории и на практике. Защиту можно трактовать как поддержание уровня жизни или защиту от бедности. Эффективность же выступает как соотношение тех пособий, которые находятся на достаточно низком уровне, чтобы уменьшить негативную мотивацию, и тех, которые находятся на достаточно высоком уровне, чтобы дать возможность работникам не спеша подыскивать работу, которую они будут выполнять наиболее продуктивно. Слишком высокая степень защиты может нивелировать задачи эффективности и снизить мотивацию к работе. Но программы, сосредоточенные только на эффективности, могут идти вразрез с задачами защиты и поиска работы.
В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о существующем в настоящее время в России уровне пособий в денежном исчислении и численности безработных граждан, получающих пособия в дифференцированном размере, с тем, чтобы определить, не создает ли компенсационная политика, обеспечивая защиту от безработицы, одновременно негативную мотивацию к труду.
Для анализа и расчета потребности средств на выплату пособий по безработице Департамент занятости населения по Ростовской области периодически проводит обследование безработных граждан, получающих пособие, по размерам назначаемых выплат. Результаты обследования по состоянию на 1 декабря 2004 года приведены в таблице 1, из которой следует, что структура охвата пособиями по безработице довольно плоская. В целом по стране ежемесячно получают пособие по безработице 1,2 млн. чел., из которых в 2004 году 64,1% получали пособие в минимальном размере (около 5,3% от среднего уровня заработной платы), причем численность данной категории безработных граждан имеет устойчивый тренд в повышению. В то же время среднемесячный размер выплат на одного безработного имеет тенденцию к увеличению. Так, в 2004 году наблюдалось увеличение данного показателя в 1,1 раза по сравнению с 2003 годом, что составляет 1,1 тыс. руб. или 46% от величины прожиточного минимума.1 Если сравнивать реальное соотношение величины среднемесячного пособия в России с другими странами, то можно отметить, что фактически уровни пособий по безработице в странах Центральной и Восточной Европы находятся на одном уровне с российскими, но средний уровень пособия в развитых западных странах значительно выше.
1 Деятельность органов службы занятости за 6 мес. 2004 года. М. Федеральная служба
по труду и занятости., 2004.
Не смотря на столь низкий средний размер пособий по безработице, который не должен создавать негативную трудовую мотивацию у безработных граждан, специалисты службы занятости на основе огромного числа примеров, с которыми они сталкиваются в своей повседневной деятельности, констатируют несовершенство Закона РФ «О занятости населения в РФ», который позволяет получать пособие по безработице без отрыва от деятельности в какой-либо полулегальной фирме и таким образом стимулирует социальное иждивенчество.
Здесь следует подчеркнуть, что существенные компенсаторные функции взял на себя неформальный рынок труда, где официально зарегистрированные безработные получают более или менее стабильные доходы.1
Это подтверждается распределением ответов респондентов на вопрос, является ли и должна ли трудовая деятельность быть единственным источником дохода. В зависимости от продолжительности безработицы характер ответов существенно менялся. Так, безработные со «стажем» менее четырех месяцев утвердительный ответ дали в 42,9% случаев, неработающие от четырех до восьми месяцев - в 22,6%, среди длительно безработных лишь 11,6% рассматривали труд в качестве единственного источника дохода. Перетекание безработных на теневой рынок труда стало реальностью: в конце 90-х годов более половины из них (56,6%) оказывали различные услуги населению (строительство, ремонт и пошив одежды), 11,8% занимались уличной торговлей.2
Таблица 1.
Численность безработных граждан, получающих пособие по безра-
ботице (данные по Ростовской области по состоянию на 01.12.2004г.)
Человек Процент
Безработные, получающие пособие в минимальном размере
Всего получающих пособие 17205 100,0
В том числе в размере 100 рублей 0 0
101-200 0 0
201-300 0 0
301-400 0 0
401-800 17205 100,0
От 801 руб. и выше 0 0
Безработные, получающие пособие из расчета средней заработной платы
Всего получающих пособие 13266 100,0
Соколова Т. Приватизация и особенности российской модели занятости: причинноследственный анализ// Человек и труд. - 2003. №9.
2 Елкин С. Экономические и социальные последствия безработицы (по результатам анкетного
социологического опроса безработных)// Вестник Омского государственного университета. - 1998. Вып. 4.
В том числе в размере от 200до 800 руб. 471 3,5
801-1200 4867 36,7
1201-1400 840 6,4
1401-1800 1515 11,4
1801-2200 1601 12,06
2201-2600 3952 29,8
2601-3000 0 0
3001-3600 0 0
3601-4200 0 0
4201-4800 0 0
4801-5400 20 0,15
От 5401 и выше 0 0
Справочно: прожиточный минимум региона - 2327 руб.
Ист. По данным Департамента ФГСЗН по Ростовской области
Более того, граждане, которые обращаются в службу занятости не с целью поиска работы, а для того, чтобы реализовать свои скрытые интересы (получение справки на субсидию по оплате жилья и коммунальных услуг или медицинского полиса, которая выдается безработным бесплатно, получить возможность увеличения страхового стажа и т.д.), ухудшают показатели официальной безработицы. Получив нужные им справки, они, будучи зарегистрированными в качестве безработных, в службу занятости по поводу работы больше не обращаются.1
Поэтому, по нашему мнению, политика занятости должна стимулировать безработных к активному поиску работы, а не желание получить какие-либо социальные гарантии, которое формируют у многих граждан, состоящих на учете в центрах занятости, пассивное отношение к поиску работы. Можно согласиться с суждением Т. Сергеевой, что лица, не проявляющие личной активности в поиске рабочего места, не должны быть признаны безработными.2
В связи с этим необходимо отметить, что государственная служба занятости в России сегодня стремится качественно улучшить работу с гражданами, обеспечивающую четкую дифференциацию безработных на ранних стадиях обращения по социально-демографическим группам, исходя из их потенциала трудоустройства и снижения мотивации трудовой деятельности. Только на основе такой дифференциации можно определить для каждой группы конкретные и оптимальные виды помощи со стороны службы занятости.
Мировая практика накопила большой опыт работы в этом направлении. Речь идет о так называемом «профилировании» безработных
1 Фофанова Н. Пора менять правила игры на рынке труда// Служба кадров и персонал. -2004. №6.
2 Сергеева Т. и др. Новый закон о занятости необходим нам как воздух// Человек и труд. 1998. - №12.
граждан. Во многих странах Европы и США профилирование достаточно широко применяется в целях скорейшего трудоустройства граждан, стремящихся получить работу, и отделения их от лиц, психологически настроенных на получение статуса «долгосрочного» безработного, малоперспективных с точки зрения трудоустройства. Важно, чтобы вся эта работа проводилась именно на ранних стадиях: уже в процессе приема, регистрации, профориентации и т.д.
В промышленно развитых странах в основном применяются три основные метода при проведении процедур профилирования:
• формальный, основанный на анализе совокупности анкетных социально-демографических данных о безработном;
• независимых характеристик, отражающий мнение специалистов службы занятости о перспективах трудоустройства конкретного безработного;
• комбинированный, объединяющий оба метода и позволяющий достаточно достоверно выявить потенциал трудоустройства безработного.
Представляется, что наиболее эффективный метод дифференциации безработных - «комбинированный», который обеспечивает учет как объективных (статистических) данных, так и экспертных оценок социально-психологических характеристик личности безработного.
Профилирование безработных рассматривается сегодня как одно из ключевых направлений деятельности службы занятости, позволяющих значительно оптимизировать социальную работу с данной категорией граждан. Иначе говоря, профилирование позволяет с помощью специальных обследований выявить категории безработных, которые нуждаются в наибольшем внимании со стороны службы занятости, а также реализовать наиболее эффективные подходы к решению проблем таких граждан. Обеспечение эффективности государственных программ занятости предполагает, таким образом, максимально возможную индивидуализацию этих программ.
Система профилирования в органах службы занятости России в настоящее время находится в стадии становления. Однако уже первые результаты ее применения на местах, и в частности, в Ростовской области, позволяют сделать вывод о росте эффективности работы службы занятости по повышению трудовой мотивации и трудоустройству безработных граждан.
Так, технология работы центров занятости предполагает уже на стадии обращения граждан в службу, определение профильной группы, где для каждого намечается перечень мероприятий и услуг, необходимых для осуществления трудоустройства. В первую профильную группу относятся граждане, трудоустройство которых возможно в короткие сроки, им предоставляется информация об имеющихся вакансиях и период поиска работы составляет до 2 месяцев. В среднем количество таких клиентов составляет 21,7% от общего числа граждан, ищущих работу.
Во вторую профильную группу (она является наиболее многочисленной) вошли лица, в целом готовые к трудовой деятельности, но испытывающие определенные сложности в поиске работы, трудоустройство которых потребует некоторого времени (средняя продолжительность безработицы до 6 месяцев). Для данной категории граждан наиболее эффективными оказались: психологическая поддержка, информация о состоянии рынка труда, об имеющихся вакансиях, включение в программу социальной адаптации «Новый старт» и группы психологической поддержки, направление на обучение, участие в ярмарках вакансий, программах активной политики занятости и др. Эти меры позволили изменить численность безработных второй профильной группы с 47,8% до 31,3%.
В состав третьей группы вошли лица с низкой мотивацией и низким потенциалом к трудоустройству, неготовые приступить к работе немедленно (продолжительность безработицы свыше 6 месяцев). Основными методами, используемыми в работе с данной категорией граждан, стали: психологическая поддержка, вовлечение в программы социальной адаптации и группы психологической поддержки, общественные работы и др. мероприятия активной политики занятости. В результате по итогам 2004 г. процентное соотношение граждан данной категории снизилось с 30,5% до
л
23,1% от общего числа граждан, обратившихся с целью поиска работы1.
В завершении необходимо отметить, что в последнее время многие специалисты в области занятости все настойчивее говорят о целесообразности передачи компенсационных функций из ведения государственной службы занятости органам социальной защиты населения с целью сосредоточить все компенсационные функции в одном ведомстве. Однако, на наш взгляд, данный подход не учитывает комплексности применения методов, используемых при реализации политики занятости.
Согласно Закона РФ «О занятости населения в РФ», инструменты пассивной политики взаимоувязаны с комплексом мероприятий по поиску работы гражданином в период безработицы. Так, в соответствии со статьей 35 данного закона приостановка выплаты пособия на срок до трех месяцев осуществляется при:
• отказе от двух вариантов подходящей работы,
• отказе по истечении трехмесячного периода безработицы от участия в оплачиваемых общественных работах или от направления на обучение органами службы занятости граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавших) и при этом не имеющих профессии (специаль-ности)2.
Данные административные меры применяются с целью дополнительной мотивации безработных граждан к активному поиску работы.
При этом целесообразно подчеркнуть, что организация системы компенсационных выплат в принципе не может быть оторвана от ком-
1 Отчет о деятельности Департамента ФГСЗН по Ростовской области за 2004 год. - Департамент ФГСЗН по РО. Ростов-на-Дону. 2005.
2 Закон РФ «О занятости населения в РФ» (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 №8-ФЗ, №15-ФЗ). Собрание законодательства РФ. 2003 №2.
плекса мероприятий стимулирующей политики занятости. Степень эффективности данной системы, и, в общем, политики занятости определяется, в первую очередь тем, какой период находится гражданин в состоянии безработицы и насколько этот период в среднем уменьшился за последнее время. Иначе программы пособий по безработице будут дорогостоящими и неэффективными для безработных, развивающими иждивенческое поведение в период безработицы. Добиться видимого результата по сокращению периода нахождения в состоянии безработицы до уровня, ниже максимально возможного периода выплаты, возможно только путем активного вмешательства государственной службы занятости в процесс адаптации безработных граждан на рынке труда и их последующего трудоустройства.
Далее представляется необходимым сделать несколько важных выводов, определяющих приоритеты дальнейшего совершенствования системы защиты от безработицы в России.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что сегодня государство проводит политику упорядочения социальных выплат безработным и усиления дифференциации подхода в определении размеров пособий и сроков их выплат различным категориям безработных граждан.
При этом в будущем государство должно исключить появление «ловушек безработицы» вследствие установления высокого уровня пособий и более продолжительного срока их выплаты. Исследования показали, что высокий размер пособия может не только способствовать выравниваю уровня потребления, но и снижать заинтересованность граждан к возвращению в категорию занятых.
Наконец, необходимо отметить, что в соответствии с российским законодательством, инструменты пассивной политики занятости взаимоувязаны с комплексом активных мероприятий по поиску работы безработными гражданами с целью повышения их трудовой мотивации и сокращения периода безработицы.
Луценко Е. В., асп. СКАГС
ДВУХПАЛАТНАЯ СТРУКТУРА ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
В настоящее время в России и в мире существует всё возрастающий интерес к проблемам теории и практики федерализма. В этой связи большую актуальность приобретают вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти субъектов РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом
