CC BY
1816
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 2 (19). С. 111—121. © Д.А. Сторожук, 2009
УДК 349.3
ПОСОБИЕ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН
Д.А. СТОРОЖУК
Даётся характеристика пособия по безработице, выступающего основной формой материальной поддержки безработных граждан: раскрываются признаки пособия, анализируются его функции, основания и условия назначения, формулируются предложения по совершенствованию законодательства в сфере социальной защиты безработных.
Специфика социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, обусловливает наличие в числе способов их компенсации социальных услуг, организационной деятельности государственных органов и негосударственных организаций, а также материальных предоставлений в денежной форме. Социальные услуги и организационная деятельность соответствующих субъектов реализуются в рамках активных форм социальной защиты безработных, посредством которых создаются условия для получения безработным подходящей работы и перехода в категорию занятых граждан. Материальные предоставления в денежной форме (за исключением стипендии, выплачиваемой безработному в период профессионального обучения по направлению органов службы занятости) реализуются преимущественно в рамках пассивных форм указанной защиты и направлены на компенсацию материальной необеспеченности безработного, возникающей вследствие отсутствия у него возможности получения подходящей работы. Среди них наибольшим удельным весом обладает пособие по безработице.
Данное пособие является разновидностью социальных пособий, правовая природа которых достаточно подробно исследована в отечественной науке права социального обеспечения. В литературе неоднократно предлагались определения социальных пособий. При этом акцентировалось внимание на особенностях, позволяющих отграничить их от смежных видов социального обеспечения, в первую очередь от пенсий. Так, по мнению
В.С. Андреева, к числу социальных пособий
относятся «все иные денежные выплаты, кроме пенсий, имеющие алиментарный характер и представляющие собой помощь гражданам в установленных законом случаях» [1]. Р.И. Иванова определяла пособия как «денежные периодические социально-алиментарные выплаты, носящие характер государственной помощи гражданам, которые предоставляются в случаях и на условиях, предусмотренных законом, с компенсационными и иными целями» [2].
Необходимо отметить, что на современном этапе развития российского общества с учетом рыночного характера его экономических связей подход к пониманию социальных пособий претерпевает изменения. В первую очередь это касается исключения упоминания об алиментарном характере соответствующих выплат из числа признаков пособий. Алимен-тарность социального обеспечения обычно рассматривается как способ его предоставления государством «на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объёме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения» [3]. Данная позиция была сформулирована в советский период исходя из особенностей экономических отношений по формированию и распределению общественных фондов потребления при социализме. Р.И. Иванова отмечала, что фонды социального обеспечения - это часть общественных фондов потребления, которые создаются за счет необходимого и прибавочного продукта общества
без всяких вычетов и налогов из заработка работников на эти цели и до того, как дойдет дело до распределения по труду [4].
Соглашаясь с Е.Е. Мачульской, отметим, что в условиях рыночной экономики алиментарную природу сохраняют в определенной степени отношения по оказанию гражданам государственной социальной помощи [5]. Обязательное социальное страхование, как отмечает М.Ю. Федорова, не является для застрахованных безвозмездным и безэквива-лентным. «Обязательное социальное страхование можно рассматривать как систему социальной солидарности застрахованных, которые приблизительно в равной степени подвержены риску утраты или уменьшения заработка и отдают его часть (прямо или косвенно) в общий страховой фонд, за счет которого предоставляется обеспечение каждому из них при наступлении страхового случая. Независимо от того, кто уплачивает страховые взносы - сам застрахованный из своего дохода или за него это делает страхователь, экономическим источником таких платежей является труд застрахованного лица, произведенная им прибавочная стоимость» [6].
Также не являются алиментарными отношения по государственному социальному обеспечению. При этом необходимо уточнить, что данное суждение в полной мере применимо к гражданам, принимавшим участие в экономической деятельности до наступления обстоятельств, с которыми законодательство связывает предоставление различных видов социального обеспечения, поскольку в этом случае источниками формирования соответствующих средств будут являться налоги, в том числе уплачиваемые с доходов указанных граждан. Следует отметить, что в советский период точка зрения об алиментарной природе социального обеспечения не являлась общепризнанной среди ученых. Например, К.С. Батыгин указывал, что алиментарными не являются отношения по государственному социальному страхованию рабочих и служащих в силу особенностей образования фондов социального страхования [7]. В.Ш. Шайхат-динов под алиментарностью предлагал понимать цель, с которой предоставляется обеспечение. Тем самым социальное обеспечение, по его мнению, алиментарно не по своей природе, а по своему назначению [8].
Таким образом, в настоящее время отсутствуют достаточные основания для рассмотрения алиментарности в качестве признака, присущего всем или большинству социальных пособий, в том числе пособию по безработице. Остальные признаки социальных пособий - предоставление в виде периодических или единовременных денежных выплат с целью полного либо частичного возмещения временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки в предусмотренных законом случаях - позволяют сформировать общее представление о пособии по безработице и не раскрывают его специфику как самостоятельной организационно-правовой формы социальной защиты безработных. Последняя определяется направленностью пособия на компенсацию особой разновидности социальных рисков. Поэтому, на наш взгляд, приведенные признаки социального пособия не могут служить основой для выяснения сущности пособия по безработице, несмотря на то, что такой подход имеет место в литературе [9].
Обеспечение пособием по безработице направлено на достижение двух взаимосвязанных целей:
1) компенсация материальной необеспеченности безработного гражданина в результате невозможности получения им подходящей работы;
2) создание материальных условий для поиска работы.
Указанная необеспеченность может проявляться в двух формах. У лиц, которые в период, предшествовавший наступлению безработицы, были заняты в сфере несамостоятельного труда, она состоит в утрате заработка или иного дохода. Для остальных категорий граждан материальная необеспеченность заключается в отсутствии потенциального дохода. При этом пособие по безработице по своему характеру может быть направлено на компенсацию только первой из двух перечисленных форм материальной необеспеченности безработных, поскольку только в этом случае оно выполняет присущие ему функции, обусловленные названными целями. К таковым, на наш взгляд, относятся:
1) обеспечительная, заключающаяся в стабилизации потребления, т. е. недопуще-
нии резкого падения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы;
2) стимулирующая, заключающаяся в стимулировании безработного к активному поиску работы.
Перечисленные функции находятся в диалектическом противоречии друг с другом, которое разрешается с помощью двух основных способов: ограничение периода выплаты пособия и постепенное снижение его размера по мере увеличения периода безработицы.
В литературе существует иной подход к пониманию функций пособия по безработице. В частности, А.Ю. Бондарь выделяет обеспечительную, компенсационную, защитную, производственную и социально-психологическую функции данного пособия. Обеспечительная функция, с её точки зрения, заключается в предоставлении достаточного уровня обеспечения безработным гражданам и членам их семей, а компенсационная - в возмещении утраченного заработка или дохода безработного гражданина [10]. Данные функции близки по своему характеру, что дает основание для их объединения. При этом представляется более правильным в содержание обеспечительной функции пособия по безработице включать стабилизацию потребления. Во-первых, это позволяет в определенной степени оценить уровень предоставляемого обеспечения. Применительно к упомянутой формулировке возникает необходимость его дополнительной конкретизации, поскольку не ясно, что понимать под достаточным обеспечением для безработного и его семьи. Во-вторых, предполагает компенсацию утраченного заработка (дохода), так как это является главным условием недопущения резкого падения уровня жизни безработного и его семьи. Производственная функция, по мнению А.Ю. Бондарь, заключается «в положительном воздействии пособия по безработице на экономику. Это воздействие проявляется в стимулировании безработного гражданина к поиску работы» [11]. Данную функцию правильнее обозначить как стимулирующую. Производственная функция, заключающаяся в положительном воздействии пособия по безработице на экономику, обладает в большей степени макроэкономическим содержанием, которое состоит в обеспечении сохранения со стороны
безработных граждан потребительского спроса в период поиска работы. При этом данную функцию пособие реализует в качестве разновидности доходов населения, а не как организационно-правовая форма социальной защиты безработных. На наш взгляд, отсутствуют основания для выделения защитной функции пособия по безработице. Поскольку оно выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы социальной защиты безработных, в качестве защитных можно рассматривать все его функции. Представляется, что социальнопсихологическая функция имеет факультативное значение, и в ней сущность пособия по безработице не проявляется.
Пособие по безработице не может служить адекватной формой компенсации риска материальной необеспеченности в виде отсутствия потенциального дохода по причине невозможности получения подходящей работы. С этой целью должны применяться активные формы социальной защиты безработных, в частности трудоустройство, содействие самозанятости безработных, профессиональное обучение безработных по направлению органов службы занятости, организация общественных работ. Материальную поддержку соответствующим категориям безработных целесообразно оказывать в системе государственной социальной помощи путем предоставления им социального пособия, направленного на компенсацию социального риска бедности, вызываемой безработицей. Данная позиция подтверждается международно-правовыми актами (ст. 26 Конвенции МОТ № 186 «О содействии занятости и защите от безработицы»).
Указанные функции одновременно отражают признаки пособия по безработице. Исходя из этого, его можно определить следующим образом. Это периодическая денежная выплата, предоставляемая гражданину, признанному в установленном порядке безработным, в виде частичной компенсации утраченного по причине отсутствия подходящей работы заработка (дохода), с одной стороны, обеспечивающая недопущение резкого снижения уровня его жизни в период поиска подходящей работы, а с другой - способствующая активному поиску безработным подходящей работы.
Следует уточнить, что указанное определение пособия по безработице отражает теоретический подход к данной организационно-правовой форме социальной защиты безработных. С позиций российского законодательства о занятости пособием по безработице являются выплаты, назначаемые всем категориям безработных, в том числе тем, у которых материальная необеспеченность заключается в отсутствии потенциального дохода и которые, соответственно, в период, предшествовавший наступлению безработицы, не были заняты в сфере несамостоятельного труда. В данном случае назначается пособие по безработице, исчисляемое в твердом размере, определяемом в кратном отношении к минимальному пособию по безработице.
На наш взгляд, по своему характеру такое пособие фактически не является пособием по безработице. Его роль, по сути, ограничивается оказанием минимальной поддержки со стороны государства безработным, что сближает его с социальными пособиями, выплачиваемыми в системе государственной социальной помощи. Как отмечает Т.Я. Четвернина, последние по своему социально-экономическому содержанию выполняют единственную функцию поддержания доходов [12]. Об этом свидетельствует также тот факт, что безработные, которым данные пособия назначаются, чаще всего не имеют интереса к обретению трудовой занятости. По оценкам Минтруда России, рост числа зарегистрированных безработных за первый квартал 2002 г. был связан во многом с повышением минимального размера пособия по безработице в субъектах РФ, где были приняты нормативные правовые акты о потребительской корзине и установлен прожиточный минимум. Наблюдался приток в органы службы занятости представителей маргинальных слоев населения, длительное время не имевших работы [13]. Эта тенденция сохраняется и до настоящего времени. Учитывая, что пособие по безработице, в отличие от социальных пособий, выплачиваемых в системе государственной социальной помощи, назначается без проверки нуждаемости, период его выплаты более продолжителен, в то же время социальный риск бедности для безработных не обладает спецификой, которая позволяла бы выплачивать им соот-
ветствующие пособия за рамками системы государственной социальной помощи, такая ситуация заслуживает отрицательной оценки. Хотя её существование вполне объяснимо и вызвано в первую очередь общей неразвитостью в России государственной социальной помощи как организационно-правой формы социальной защиты населения.
Основанием назначения пособия выступает безработица как отсутствие возможности получения гражданином подходящей работы при условии её поиска и готовности к ней приступить. Данный юридический факт относится к числу событий и является главным в сложном юридическом составе, порождающем социально-обеспечительные правоотношения по предоставлению соответствующего пособия, поскольку его существование вызывает необходимость правового регулирования возникающих общественных отношений. Он определяет наименование рассматриваемого вида социального обеспечения. С позиций концепции В. С. Андреева об основаниях возникновения социальнообеспечительных правоотношений, безработица является собственно юридическим фактом [14]. Помимо безработицы, для возникновения права на пособие необходимы также факты - действия: обращение гражданина в органы службы занятости и принятие последними решения о назначении пособия.
Законодательство также устанавливает условия обеспечения пособием, от которых зависит способ его исчисления, период выплаты и размер. Основным критерием дифференциации здесь выступает характер деятельности, предшествовавшей началу безработицы. Если гражданин был занят в сфере несамостоятельного труда (работа по трудовому договору или военная и приравненная к ней служба по контракту), то он, как правило, приобретает право на исчисление пособия по безработице в процентах от среднего заработка за последние три месяца работы, а также на более продолжительный общий период обеспечения пособием - 24 месяца в течение 36 месяцев. Кроме того, в отношении таких безработных установлены два дополнительных критерия: причина прекращения трудового договора и трудовой стаж (для приобретения права на пособие в процентах от среднего заработка его продолжитель-
ность составляет 26 календарных недель работы на условиях полного рабочего времени в течение 12 месяцев, предшествовавших признанию гражданина безработным).
Во всех остальных случаях пособие назначается в твердом размере в виде минимального пособия, и общий период его выплаты равен 12 месяцам в течение 18 месяцев.
Необходимо отметить, что названная дифференциация условий обеспечения пособием по безработице сложилась в период существования в Российской Федерации страхования по безработице и была связана с участием работодателей в формировании Государственного фонда занятости населения РФ посредством начисления страховых взносов на заработную плату работников. В связи с этим последние в случае наступления безработицы имели право на более существенные гарантии при оказании им материальной поддержки. В настоящий момент защита от безработицы предоставляется в системе государственного социального обеспечения. Однако правила назначения пособия по безработице, по сути, остались страховыми. Их применение в системе государственного социального обеспечения вызывает определенные противоречия.
В частности, до отмены обязательного социального страхования на случай наступления безработицы стаж, являющийся одним из условий предоставления пособия по безработице в процентах от заработка, имел страховой характер. Это проявлялось в том, что в стаж включались только периоды работы по трудовому договору. Учитывая, что данным страхованием охватывались только наемные работники, фактически стаж представлял собой определенную продолжительность (не менее 26 календарных недель) периодов работы на условиях полного рабочего времени, связанных с уплатой страховых взносов. Поскольку в настоящее время защита от безработицы предоставляется в системе государственного социального обеспечения, указанный стаж следует рассматривать в качестве трудового. Его главная отличительная особенность состоит в том, что он представляет собой продолжительность трудовой деятельности, не связанной с уплатой страховых взносов. Это дает основание включать в него периоды работы не только по трудо-
вому договору, но и, например, периоды предпринимательской деятельности. При обязательном социальном страховании на случай наступления безработицы индивидуальные предприниматели не участвовали в формировании страхового фонда, что являлось правильным, поскольку с учетом специфики предпринимательской деятельности они не могли быть подвержены социальностраховому риску утраты дохода в результате невозможности получения подходящей работы. В случае выплаты пособия в системе государственного социального обеспечения этот подход сохраняться не может. Во-первых, такие лица до признания их безработными должны были платить налоги, проявляя тем самым солидарность со всеми членами общества. Во-вторых, если страхование предполагает соответствие страхового обеспечения уплаченным взносам, то государственное социальное обеспечение - предоставление достаточных средств к существованию [15]. Это означает, что среди лиц, подверженных одному социальному риску, не должно быть значительных различий в уровне и условиях обеспечения, вытекающих из особенностей их правового или социального положения, предшествующего наступлению социально-рисковой ситуации. Аналогичный вывод может быть сделан применительно к гражданам, работавшим по гражданско-правовым договорам, предметом которых являлись выполнение работ или оказание услуг.
Обозначенную проблему не решил Федеральный закон от 10 января 2003 г. [16], несмотря на значительные изменения, внесенные им в закон о занятости [17]. Более того, в связи с его принятием в законодательстве о занятости дальнейшее развитие получило использование такого дополнительного критерия дифференциации правового регулирования отношений по обеспечению пособием по безработице, как причина прекращения трудового договора. До внесения указанных изменений право на пособие по безработице, исчисленное в процентах от среднего заработка, а также на более продолжительный общий период выплаты пособия не возникало в случае увольнения работника за нарушение трудовой дисциплины или за иные виновные действия, предусмотренные трудовым законодательством Российской Федера-
ции. Федеральным законом от 10 января
2003 г. аналогичные правовые последствия были установлены для работников, уволившихся по собственному желанию по так называемым неуважительным причинам.
Следует отметить, что подобные ограничения распространены в практике зарубежных стран [18], а также допускаются нормами международного права. В частности, в соответствии со ст. 20 Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» в пособии, на которое лицо могло бы иметь право в случае полной или частичной безработицы, может быть отказано, выплата его может быть прекращена или приостановлена, размер его может быть сокращен, если компетентный орган власти определил, что заинтересованное лицо преднамеренно способствовало своему увольнению или добровольно оставило работу, не имея на то уважительной причины.
Такие ограничения обусловлены тем, что пособие по безработице является одной из форм защиты населения от особой разновидности социального риска. Поскольку социальный риск - возможность наступления социально неблагоприятной ситуации, совершение лицом умышленных действий, способствовавших наступлению такой ситуации, может служить основанием ограничения его прав в сфере социальной защиты. В наибольшей степени это проявляется в обязательном социальном страховании, где страховое обеспечение предоставляется при наступлении страхового случая. На наш взгляд, этот подход применим и в системе государственного социального обеспечения. Иное решение вопроса неизбежно приведет к возникновению предпосылок для злоупотреблений со стороны гражданина. Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что названной Конвенцией МОТ предусмотрена возможность установления ограничений права на пособие по безработице в зависимости от причин прекращения трудового договора как при страховании на случай наступления безработицы, так и в системе государственного социального обеспечения.
Однако использование подходов, принятых в других странах и в международной практике, не должно происходить без учета национальных особенностей. В статистиче-
ской классификации развитых стран безработные в зависимости от причин безработицы делятся на четыре группы: уволенные, уволившиеся, впервые ищущие работу, длительное время не работавшие. При этом увольнение по собственному желанию чаще всего происходит по причине экономического характера, связанной с размером заработной платы [19]. Такие граждане относятся к категории фрикционных безработных. В России фрикционная безработица не является преобладающей. Главная проблема формирующегося российского рынка труда заключается в структурном несоответствии спроса и предложения. Кроме того, в России увольнение по собственному желанию зачастую не носит добровольного характера. Распространено увольнение по собственному желанию в связи с периодическими задержками заработной платы. Таким образом, введение в России ограничений права на пособие по безработице в случае увольнения по собственному желанию по неуважительной причине является преждевременным.
Перечень причин увольнения по собственному желанию, при которых у гражданина сохраняется право на пособие по безработице и стипендию в процентах от среднего заработка, закреплен в ст. 29 закона о занятости. По всей видимости, при его определении законодатель исходил из перечня, установленного разъяснением Госкомтруда СССР и ВЦСПС [20], который ранее применялся при исчислении непрерывного трудового стажа. Причины, указанные в этих нормативных правовых актах, практически совпадают, за некоторыми исключениями. В частности, в ст. 29 закона о занятости не нашли отражение такие причины, как избрание на должность, замещаемую по конкурсу; зачисление в высшее, среднее специальное или иное учебное заведение, в аспирантуру либо клиническую ординатуру; переезд в другую местность в порядке организованного набора рабочих, сельскохозяйственного переселения, общественного призыва. Объяснить это можно следующим. Последняя из указанных причин в настоящий момент утратила свою значимость, поскольку такие организационно-правовые формы распределения рабочей силы уже не применяются. Что касается остальных, то в этих случаях в соответствии с
действующим законодательством гражданин остается занятым и не может претендовать на оказание ему материальной поддержки, предусмотренной для безработных.
Такой подход законодателя представляется ошибочным. Социально-экономические условия, в которых принималось разъяснение Госкомтруда СССР и ВЦСПС, кардинально отличаются от современных. Ведущим принципом хозяйствования и регулирования труда в то время считался принцип стабильности трудовых коллективов, устойчивости трудовых правоотношений. В рыночной экономике названный принцип не может быть реализован, поскольку мобильность трудовых ресурсов значительно возрастает. В связи с этим причины увольнения по собственному желанию, признаваемые уважительными, нуждаются в пересмотре.
Кроме того, в законе о занятости к числу уважительных причин увольнения по собственному желанию отнесено наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофы, стихийные бедствия, аварии, эпидемии и другие чрезвычайные обстоятельства). Однако эта причина является самостоятельным основанием прекращения трудового договора в соответствии с п. 7 ст. 83 Трудового кодекса РФ. Причем в данной норме Трудового кодекса РФ содержится обязательное требование о признании соответствующих обстоятельств решением Правительства РФ или органа государственной власти субъекта РФ. Если данное обстоятельство рассматривать как уважительную причину увольнения по собственному желанию, то таких решений, исходя из ст. 29 закона о занятости, по всей видимости, не требуется.
Уважительной причиной признается также увольнение женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет. Буквальное толкование закона позволяет сделать вывод, что в данном случае речь идет не о причине увольнения. Сохранение права на пособие в процентах от среднего заработка обусловливается наличием ребенка. Иными словами, законодатель презюмирует уважительность причины увольнения женщины в силу указанного обстоятельства [21]. При этом в соответствии со ст. 29 закона о занятости оно должно под-
тверждаться записью в трудовой книжке. Но правила ведения трудовых книжек не предусматривают отражение в них сведений о семье работника. Поэтому в соответствии с п. 5.6 Инструкции по заполнению трудовых книжек [22], вносится запись об увольнении по собственному желанию в связи с необходимостью ухода за ребенком в возрасте до 14 лет. Для законодательства о занятости такая формулировка неприемлема. Основной целью обращения гражданина в органы службы занятости служит получение содействия со стороны данных органов в обретении трудовой занятости. Увольнение с работы с целью осуществления ухода за ребенком в течение достаточно продолжительного периода должно исключать обращение гражданина в органы службы занятости, по крайней мере, в ближайшее время. В таких случаях более правильным было бы предъявление в органы службы занятости наряду с иными документами свидетельства о рождении ребенка.
Пособие в процентах от заработка должно, вероятно, обеспечивать женщине возможность содержать не только себя, но и ребенка в период поиска работы или обучения. В то же время Федеральным законом от 10 января 2003 г. были отменены надбавки на иждивенцев к пособию по безработице. В связи с этим можно сделать вывод о непоследовательности законодателя в исключении из закона о занятости, по выражению М.В. Филипповой, принципа фамильяриза-ции социального обеспечения [23].
Эффективность рассматриваемой организационно-правовой формы социальной защиты безработных во многом определяется уровнем предоставляемого обеспечения. В соответствии со ст. 15 Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы», размер пособия по безработице в случае его исчисления из утраченного безработным заработка должен составлять не менее 50 % данного заработка. В остальных случаях размер пособия устанавливается в размере не ниже 50 % установленной законом минимальной заработной платы или заработной платы обычного чернорабочего либо в ином размере, обеспечивающем минимум, необходимый для покрытия расходов на основные жизненные нужды, в зависимости от того, какой из названных показателей являет-
ся наибольшим. Тем самым нормы международного права предусматривают достаточно высокий минимальный уровень обеспечения, что представляется обоснованным. Безработные являются носителями нереализованной трудоспособности. Это потенциальные трудовые ресурсы, неиспользование которых влечёт, помимо прямых расходов на поддержку безработных, возникновение дополнительных издержек экономического, финансового, социального характера [24]. В связи с этим безработные обоснованно отнесены к категории экономически активного населения. Следовательно, уровень материальной поддержки, предоставляемой безработным, должен отвечать их социально-экономическому статусу и обеспечивать, по крайней мере, простое воспроизводство рабочей силы в период поиска подходящей работы.
В соответствии с законом о занятости пособие по безработице, исчисляемое в процентах от заработка и выплачиваемое в первый двенадцатимесячный период безработицы, в течение трёх месяцев составляет 75 %, затем в течение четырех месяцев - 60 % и в последующие пять месяцев - 45 % заработка. Тем самым в среднем размер пособия по безработице равен 57,5 % заработка. В остальных случаях безработному выплачивается минимальное пособие по безработице. Исключение составляют безработные, уволившиеся с последнего места работы по собственному желанию по так называемым неуважительным причинам, которым в первый шестимесячный период пособие выплачивается в размере полуторократного минимального пособия. Формально перечисленные положения закона о занятости соответствуют международно-правовым нормам и должны препятствовать резкому падению уровня жизни безработного и членов его семьи, а также обеспечивать надлежащие материальные условия для обретения безработным эффективной занятости. Однако необходимо учитывать, что законодательством установлены жесткие максимальные границы размеров пособий, что, в свою очередь, наряду с низким уровнем заработной платы в России, обусловливает невысокие размеры фактически выплачиваемых пособий.
До внесения изменений в закон о занятости Федеральным законом от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ [25] максимальный размер пособия по безработице определялся прожиточным минимумом для трудоспособного населения, установленным в субъекте Российской Федерации. Минимальный размер пособия составлял двадцать процентов указанного минимума. Тем самым безработные, которым пособие было изначально назначено в максимальном размере, в течение первого периода безработицы могли претендовать на предоставление пособия в размере, в среднем не намного превышающем половину прожиточного минимума. Очевидно, что подобный уровень обеспечения не позволял стабилизировать потребление безработного и его семьи, а также создать надлежащие материальные условия для активного поиска работы. Прожиточный минимум определяет границу физиологического выживания человека. Соответствующий ему уровень потребления предполагает удовлетворение только основных жизненно необходимых потребностей человека и воспроизводство способности к простому неквалифицированному труду. С учетом этого на уровне прожиточного минимума, как отмечает В. И. Власов, должно устанавливаться минимальное пособие по безработице [26]. Такой подход соотносится с упоминавшимися международно-правовыми нормами, предполагающими установление пособия не ниже размера, обеспечивающего минимум, необходимый для покрытия расходов на основные жизненные нужды. С 1 января 2005 г. применение прожиточного минимума для трудоспособного населения в субъекте РФ сохраняется только в целях трудоустройства безработных. Что касается обеспечения безработных пособиями по безработице, то для их исчисления вместо названного социального норматива используются максимальная и минимальная величины пособия, которые на 2005 г. были установлены Правительством РФ в размерах 2880 рублей и 720 рублей соответственно [27].
Данные изменения заслуживают неоднозначной оценки. С одной стороны, уровень материальной обеспеченности безработных на территориях более половины субъектов Российской Федерации первоначально повысился, поскольку установленные в них величины прожиточного минимума для трудоспособного населения были ниже указанной
максимальной величины пособия по безработице. Минимальная величина пособия по безработице также превышала выплачиваемое на данных территориях пособие в размере 20 % прожиточного минимума. Кроме того, данные величины подлежат увеличению на районный коэффициент, применяемый для исчисления заработной платы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, что позволяет учесть региональные различия в уровне жизни населения. С другой стороны, использование прожиточного минимума для трудоспособного населения позволяло осуществлять ежеквартальную индексацию размеров пособий по безработице. В новой редакции закона о занятости индексация размеров пособий по безработице не предусмотрена. Пункт 3 ст. 28, в соответствии с которым пособия и иные выплаты безработным подлежали индексации, исключен. В то же время п. 2 ст. 33 предписывает Правительству РФ ежегодно устанавливать размеры минимальной и максимальной величин пособий по безработице. При этом законом не определены критерии для установления данных величин. В результате создаются предпосылки для возможного уменьшения расходов на выплату пособий в случае дефицита бюджетных средств путем подзаконного регулирования, что повлечет за собой нарушение социальных прав граждан. Высказанные опасения подтверждаются практикой установления Правительством Российской Федерации минимальной и максимальной величин пособия. Следует отметить, что с 2005 г. указанные величины были пересмотрены только один раз - в 2008 г. максимальная величина пособия установлена в размере 3124 рубля, а минимальная - в размере 781 рубль [28]. Увеличение составило 8,5 %, что никаким образом не соответствует динамике величины прожиточного минимума для трудоспособного населения в субъектах Российской Федерации в течение 2005-2008 гг.
Подводя итоги, сформулируем следующие основные выводы.
Пособие по безработице является способом компенсации материальной необеспеченности в виде утраты дохода в связи с отсутствием возможности получения подходящей работы. Данное пособие выполняет две функции: обеспечительную, заключающуюся
в стабилизации потребления, т. е. недопущении резкого падения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы, и стимулирующую, заключающуюся в стимулировании безработного к активному поиску работы.
В действующей системе материальной поддержки безработных к пособиям по безработице, по сути, относятся только пособия, исчисляемые в процентах от среднего заработка. Пособие, назначаемое в твердом размере, во-первых, не выполняет указанных функций. Его роль ограничивается оказанием минимальной поддержки со стороны государства безработным. Во-вторых, выступает способом компенсации иного социального риска - бедности. Названные обстоятельства сближают его с социальными пособиями, выплачиваемыми в системе государственной социальной помощи. Учитывая, что так называемое пособие по безработице назначается без проверки нуждаемости, период его выплаты более продолжителен и в то же время социальный риск бедности для безработных не обладает спецификой, которая позволяла бы выплачивать соответствующее пособие за рамками системы государственной социальной помощи, такая ситуация заслуживает отрицательной оценки. Хотя её существование вполне объяснимо и вызвано в первую очередь общей неразвитостью в России государственной социальной помощи, незавершенностью процесса становления системы социальной защиты населения в целом, что может порождать смешение разных форм защиты.
Одним из перспективных направлений совершенствования системы социальной защиты безработных является разграничение указанных пособий, установление разных источников их финансирования и оснований предоставления. При этом отношения по обеспечению безработных пособиями в системе государственной социальной помощи должны дополнять отношения по обеспечению пособиями по безработице, иными словами, гарантировать материальную поддержку в тех случаях, когда право на пособие по безработице не возникло или прекратилось в связи с какими-либо обстоятельствами.
В случае сохранения действующей системы материальной поддержки безработных,
в целях повышения её эффективности необходимо внести изменения в правила обеспечения пособием по безработице. В частности, должны быть предусмотрены равные условия предоставления пособия для всех лиц, участвовавших в период, предшествовавший обращению в органы службы занятости, в экономической деятельности и плативших налоги, за счет которых в конечном счете выплачивается пособие по безработице. Это означает включение в стаж, дающий право на пособие в более высоком размере наряду с периодами работы по трудовому договору, периодов предпринимательской деятельности, работы по договорам гражданско-правового характера. Представляется преждевременным введение в законодательство о занятости в качестве критерия дифференциации условий назначения пособия по безработице причины увольнения по собственному желанию с последнего места работы. Кроме того, перечень указанных причин не отвечает современным социально-экономическим условиям, а также не в полной мере соответствует трудовому законодательству. В целях недопущения ущемления прав безработных необходимо в законе о занятости установить нормативы, с учетом которых Правительство РФ устанавливает размеры минимального и максимального пособия по безработице.
1. Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. - М.: Юрид. лит., 1987. - С. 25.
2. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. - М.: Изд-во МГУ, 1986. - С. 162.
3. Её же. Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе: генезис,
развитие и функционирование: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1987. - С. 35-36.
4. Её же. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. - С. 12.
5. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М.: Г ородец, 2000. - С. 40-41.
6. Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. - Омск: ОмГУ, 2003. - С. 41.
7. Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. - М.: Юрид. лит., 1974. - С. 28.
8. Шайхатдинов В.Ш. Теория социального обеспечения. - Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1982. - С. 8.
9. См., например: Зуб П.П. Правовые проблемы содействия занятости населения в Российской Федерации на современном этапе: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. -С. 136-144.
10. Правовое регулирование содействия занятости населения в Российской Федерации. -Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. -С. 160-161.
11. Там же. - С. 160.
12. Четвернина Т.Я. Социальная защита от безработицы и её институциональное обеспечение: дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2002. -
С. 35.
13. Министерство труда и социального развития РФ. Прогноз социально-трудовой сферы на период до 2005 года. - М., 2002. - С. 15.
14. См. подробнее: Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). -М.: Юрид. лит., 1971. - С. 80-83.
15. Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. - Омск: ОмГУ, 2000. - С. 49.
16. Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам финансирования мероприятий по содействию занятости населения» // СЗ РФ. - 2003. - № 2. - Ст. 160.
17. Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» // Там же. - 1996. - № 17. -Ст. 1915.
18. См., например: Прокопов Ф. Эффективность системы пособий по безработице // Человек и труд. - 1998. - № 3. - С. 34.
19. Четвернина Т.Я. Применимость зарубежного опыта при разработке системы страхования от безработицы в России // Труд за рубежом.
- 1998. - № 1. - С. 101.
20. Разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 9 июля 1980 г. «О порядке применения пункта 16 постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 г. № 1117 “О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве”» // Охрана труда и социальное страхование. - 1998. - № 6.
21. Следует отметить, что такой же подход используется в разъяснении Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 9 июля 1980 г.
22. Постановление Минтруда России от 10 октября 2003 г. «Об утверждении инструкции по заполнению трудовых книжек» // РГ. -2003. - 19 ноября.
23. Цит. по: Курс российского трудового права. Т. 2 I под ред. С.П. Маврина, А. С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. - М.: Юрист. 2001. - С. 525.
24. Четвернина Т.Я. Социальная защита от безработицы и её институциональное обеспечение. - С. 17-20.
25. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
26. Власов В.И. Российский закон о занятости на пороге XXI века // Юридический мир. - 2000.
- № 2. - С. 15.
27. Постановление Правительства РФ от 4 ноября
2004 г. «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на
2005 год» // СЗ РФ. - 2004. - № 45. - Ст. 4442.
28. Постановление Правительства РФ от 23 марта 2008 г. «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2008 год» // Там же. - 2008. - № 13. - Ст. 1301.
