К вопросу о понятии безработного в трудовом праве Текст научной статьи по специальности «Право»

4. ТРУДОВОЕ ПРАВО; ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.05); ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)

4.1. К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ БЕЗРАБОТНОГО В ТРУДОВОМ ПРАВЕ

Храновский Игорь Витальевич, аспирант. Место учебы: Московский Новый Юридический Институт. Email: [email protected]

Аннотация: Статья посвящена понятию и определению статуса безработного. Анализируется научный и законодательный подходы к понятию безработного. Подробно исследуется понятие правосубъектности безработного гражданина, а также каждое из условий признания гражданина безработным.

Ключевые слова: безработица, трудоспособность, правосубъектность, занятость.

ON THE CONCEPT UNEMPLOYED IN LABOR LAW

Khranovskiy Igor Vitalievich, postgraduate student. place of study: Moscow New law institute. E-mail: [email protected]

Annotation: The article focuses on the concept and definition of the status of unemployed. Analyzes the scientific and legal approaches to the concept of the unemployed. Investigated in detail the concept of legal personality of unemployed, as well as each of the conditions for recognition as citizens unemployed.

Keywords: unemployment, disability, personality, employment.

Официальное определение безработного впервые было закреплено в Положении о страховании на случай безработицы, утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР от 11 (24). 12.1917 г. Под безработным понималось всякое трудоспособное лицо, главным источником существования которого являлась работа по найму, не имеющее возможности найти работу за установленную соответствующими профессиональными союзами норму вознаграждения, а при их отсутствии - биржей труда, и зарегистрированное в местных биржах труда или профессиональных союзах, а при их отсутствии в больничных кассах (п. 3). В последующем это понятие получало закрепление в Правилах о безработных и о выдаче им пособий (приложение к ст. 79 КЗоТ 1918 г.) и в КЗоТ 1922 г. (ст.6).

Действующее законодательство не закрепляя непосредственно определения безработного, определяет условия, при которых лицо может получить статус безработного. Так в соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона РФ от 19.04.1991 г. (с изменениями и дополнениями) «О занятости населения в Российской Федерации» (далее - Закон о занятости) безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней.

Такое положение, в целом, соответствует требованиям международных актах, согласно которым безработным считается лицо, понесшее определяемую законодательством страны временную утрату заработка,

вызванную невозможностью надлежащего обеспечения лица, способного и готового работать, получить подходящее занятие, действительно ищущего работу.

В науке российского трудового права понятие безработного также основывается на данных положениях и анализируя различные точки зрения можно назвать следующие признаки безработного, которые выделяют большинство ученых [1, с.156]: трудоспособность, отсутствие работы и дохода, регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, поиск работы и готовность к ней приступить.

Данные условия являются необходимыми для приобретения лицом правового статуса безработного и в совокупности составляют главный элемент содержания правового статуса - правосубъектность, поскольку при ее отсутствии безработный как субъект отношений в сфере занятости не может иметь субъектных прав и обязанностей и соответственно не будет безработного как субъекта трудового права и его юридического статуса.

Фактическая способность к труду (трудоспособность) представляет собой материальное условие правосубъектности безработного как потенциального работника и является одинаковым как для безработного, так и работника. Возникновение трудоспособности связывается с достижением определенного возраста. Так, ст. 2 Закона о занятости, устанавливая возрастной критерий, не позволяет признать безработным гражданина, не достигшего 16-летнего возраста. Однако, ст. 63 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) при определенных условиях допускает возможность заключения трудового договора с лицами, достигшими 15 лет. В связи с этим учеными неоднократно обращалось внимание на несоответствие норм Закона о занятости и ТК РФ и предлагалось установить единую возрастную границу для заключения трудового договора и признания гражданина безработным - 15 лет [2, с.86]. Однако существует и совершенно противоположная позиция. Так, М.В. Филиппова возможность признания гражданина безработным с момента достижением им возраста 16 лет связывает с тем, что приоритетной формой занятости для несовершеннолетних служит подготовка к будущей профессиональной деятельности, поскольку «обучение обеспечивает конкурентоспособность этих лиц на рынке труда в будущем, а значит улучшает перспективы их трудоустройства и уменьшает шансы на безработность». На наш взгляд, это не может служить достаточным основанием для установления различного возрастного критерия, поскольку профессиональное обучение в равной степени сохраняет свою значимость как в 15 - 16 лет, так и в более позднем возрасте. Кроме того, в условиях коммерциализации образования, проживания в отдаленных населенных пунктах, в которых отсутствуют учреждения профессионального образования, признание гражданина безработным является порой его единственной возможностью приобрести профессию (специальность) в рамках профессионального обучения по направлению органа службы занятости, так как Закон о занятости предусматривает предложение со стороны

органов службы занятости вариантов профессионального обучения в качестве приоритетного для лиц, не имеющих профессии (специальности).

Таким образом, несовершеннолетние лица в возрасте от 15 до 16 лет, на наш взгляд, не должны исключаться из числа лиц, которые могут быть признаны безработными.

Предельный возраст, по достижении которого гражданин не может быть признан безработным в законодательстве непосредственно не предусмотрен, как и не ограничивается возраст общей трудовой правосубъектности максимальным пределом и в трудовом праве. Однако, учитывая положение п. 3 ст. 3 Закона о занятости в литературе в качестве верхней границы трудоспособного возраста обычно рассматривается общеустановленный возраст выхода на пенсию по старости - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. На наш взгляд, данная позиция представляется не совсем верной, поскольку на момент достижения общеустановленного пенсионного возраста гражданин может не выработать необходимой продолжительности страхового стажа и, следовательно, не иметь права на трудовую пенсию по старости. Кроме того, пенсионное законодательство стимулирует более поздний выход на трудовую пенсию по старости путем уменьшения ожидаемого периода выплаты пенсии на год за каждый полный год, истекший со дня достижения общеустановленного пенсионного возраста, и в результате увеличивается размер страховой части трудовой пенсии по старости. Законодательство о занятости также должно способствовать реализации данной возможности. Также необходимо учитывать и тот факт, что законодательство допускает возможность получения гражданином пенсии и одновременное осуществление им трудовой деятельности (за исключением пенсии по случаю потери кормильца, назначаемой отдельным категориям членов семьи умершего, социальной пенсии, назначаемой престарелым и др.).

Между тем это не предполагает отсутствие каких-либо границ. Как совершенно верно отмечают Е.Г. Азарова и А.Е. Козлов « ...коль скоро естественные необратимые изменения организма ведут к снижению трудоспособности неуклонно, но очень постепенно, в интересах как личности, так и общества должна быть определена оптимальная степень ее утраты, такая черта, за которой остаточную трудоспособность следует приравнять к нетрудоспособности» [3,с.80]. В качестве такой границы предлагаем использовать возраст, установленный законодателем для назначения социальной пенсии по старости - 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин, поскольку это позволяет учесть вышеприведенные доводы.

Следующим признаком безработного является отсутствие работы и дохода. Сам по себе подход о необходимости учета при определении статуса безработного лица обстоятельств, связанных с реализацией гражданами конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), представляется вполне обоснованным и согласуется с нормой ст. 1 Закона о занятости, в соответствии с которой под заработком понимается собственно заработок как заработная плата (вознаграждение за труд, выполняемый в рамках трудового договора или служебного контракта) и трудовой доход, т.е. доход, получаемый в результате личного осуществления ли-

цом деятельности в различных правовых формах, предусмотренных законом.

Вместе с тем, на основании ст. 2 и п. 3 ст. 3 Закона о занятости не могут быть признаны безработными отдельные категории граждан, которые не выполняют оплачиваемую работу и не осуществляют трудовую деятельность, направленную на получение дохода. К таким лицам, в частности, относятся граждане, являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций.

В отношении правомерности включения в перечень указанных лиц, в случае если они не имеют имущественных прав, неоднократно обсуждался в научных кругах [4, с.328], пока не стал предметом исследований Конституционного Суда РФ. Постановлением от 25.05.2010 г. № 11-П положение Закона о занятости, согласно которому занятыми признаются граждане, являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), не имеющих имущественных прав в отношении этих организаций, признано не противоречащим Конституции РФ. Признавая правомерность отнесения граждан, являющихся учредителями (участниками) коммерческих организаций, к числу занятых лиц, Конституционный Суд РФ, тем не менее, указал на то, что такое решение не препятствует законодателю внести с учетом вытекающих из статьи 19 Конституции РФ принципов справедливости и равенства необходимые изменения в критерии отнесения граждан к категории занятых или установить в отношении учредителей (участников) коммерческих организаций, не имеющих дохода в виде части прибыли от их деятельности либо получающих указанный доход в размере ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, иное правовое регулирование, предусматривающее предоставление представителям этой категории населения в случае утраты ими работы гарантий социальной защиты, предусмотренных Законом о занятости для безработных граждан.

Следует отметить, что в некоторых странах существует правовое регулирование, учитывающее наличие и размер дохода, получаемого гражданами помимо заработной платы, при принятии решения о назначении пособия по безработице или предоставлении дополнительных выплат безработным гражданам (Австралия, Ирландия, Германия, Республика Таджикистан и др.). Применительно к вопросу о правовом статусе участников организаций интересным представляется опыт Хорватии, в которой безработными считаются лица, которые не являются владельцами или совладельцами 51 % акций юридического лица; не осуществляют самостоятельно хозяйственную и иную деятельность; не являются собственниками или совладельцами 51 % стоимости крестьянского хозяйства (статья 53 Закона о занятости 1996 г.) [5, с.447,451].

Однако законодатель не учел рекомендации, изложенные в решении Конституционного Суда РФ, что спровоцировало очередное обращение граждан. В Постановлении от 23.04.2012 г. № 10-П Конституционный Суд РФ вновь признал абз. 10 ст. 2 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» не соот-

ветствующим Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 37 (часть 3), в той мере, в какой он препятствует признанию безработными учредителей (участников) некоммерческой организации - товарищества собственников жилья. Суд указал, что такое регулирование не учитывает специфику правового статуса учредителей (участников) товарищества собственников жилья, которые не осуществляют экономическую деятельность посредством участия в юридическом лице с целью получения регулярного дохода. Обладание в отношении организации - юридического лица имущественными правами, вытекающими из участия в этом юридическом лице, не является безусловным свидетельством отсутствия (наличия) у его учредителей (участников) права на получение прибыли от его хозяйственной деятельности и не может приниматься в качестве критерия для дифференциации прав учредителей (участников) организаций в сфере защиты от безработицы. Допустив возможность признания безработными лишь учредителей (участников) тех некоммерческих организаций, которые прямо поименованы в данном законоположении и к которым учредители (участники) товариществ собственников жилья не отнесены, федеральный законодатель нарушил запрет различного отношения к лицам, относящимся к одной категории, - утратившим работу и заработок учредителям (участникам) некоммерческих организаций, организационно-правовая форма которых не предполагает возможность осуществления указанными лицами посредством участия в юридическом лице экономической деятельности, целью которой является регулярное получение дохода.

Изменения в закон до настоящего времени не внесены и, по нашему мнению, данная норма еще неоднократно будет предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, поскольку из всех перечисленных в ней участников юридических лиц, обладающие в отношении их имущества или самих юридических лиц имущественными правами, правомерность отказа в признании безработным не вызывает сомнений только в отношении участников полного товарищества и полных товарищей в коммандитных товариществах, принимающих обязательное личное участие в деятельности юридического лица и при этом являющихся индивидуальными предпринимателями. Что касается остальных, факт обладания имущественными правами не означает наличия у них дохода, а также, что более важно, возможности получения подходящей работы.

Отнесение законодателем таких граждан к занятым, по всей видимости, обусловлено предположением о возможности получения ими дохода и соответственно стремлением исключить их из числа претендентов на пособие по безработице. Однако, следует согласиться с точкой зрения, что подобное обстоятельство необходимо учитывать при установлении правил выплаты пособий по безработице, не затрагивая иных прав в сфере обеспечения занятости. Такое решение проблемы согласуется также с Конвенцией МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 г.), предусматривающей при определении размера пособия по безработице учет дохода получателя и его семьи, и с Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) также допускающей возможность сокращения размера пособия с учетом средств семьи получателя.

Кроме того, из анализа других положений Закона вытекает, что для признания гражданина безработным должны отсутствовать не только работа и доход, но и

государственное материальное обеспечение - трудовая пенсия по старости, в том числе часть трудовой пенсии по старости; досрочная трудовая пенсия по старости; пенсия по старости или за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению (п. 3 ст. 3 Закона о занятости). Таким образом, в настоящее время, признанию безработным препятствует назначение указанных пенсий, но данное правило не действует в отношении пенсий по инвалидности или по случаю потери кормильца. Между тем, размер всех указанных пенсий по старости, в конечном счете, в значительной степени зависит от заработка застрахованного лица, а правила исчисления трудовых пенсии по старости и инвалидности таковы, что при определенных условиях лицо, получающее пенсию по инвалидности, при достижении пенсионного возраста может сохранить указанную пенсию, как более выгодную. Как следствие данное лицо может быть признано безработным и получать как пенсию так и пособие по безработице. Тем самым лица, достигшие пенсионного возраста, поставлены в неравные условия.

Следовательно, при определении возможности признания безработным лица, которому назначена пенсия по старости или за выслугу лет, при определении права на пособие по безработице необходимо учитывать не только назначение указанных пенсий, но и пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. При этом, очевидно, что при разрешении данного вопроса не может приниматься во внимание только назначение пенсии, предусмотренной ст. 32 Закона о занятости.

Таким образом, при соблюдении других условий ищущие работу лица, не достигшие возраста 65 и 60 лет (мужчины и женщины соответственно), но получающих соответствующие пенсии, должны признаваться безработными и пользоваться соответствующими правами, при этом факт получения пенсий должен учитываться только при определении права на пособие по безработицы, поскольку пособие по безработице и пенсия имеют схожее целевое назначение (пособие назначается в связи с отсутствием заработка (трудового дохода) в качестве временного источника средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы, а пенсия предоставляется для компенсации утраченного заработка (дохода)). Исходя из общего подхода законодателя при регулировании вопроса о предоставлении одновременно нескольких мер поддержки, указанные лица должны иметь право выбора на получение либо пособия по безработице, либо пенсии, исходя из наиболее выгодного для них варианта.

В качестве обязательного условия правосубъектности безработного, авторы Курса российского трудового права, выделяют также наличие российского гражданства или признание лица беженцем. Данный подход, на наш взгляд, является не верным по следующим причинам.

Закон о занятости (ст. 6) закрепляет, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами РФ. Действующие соглашения России в области трудовой деятельности (миграции), заключенные в рамках СНГ, а также с Республикой Молдова, Белоруссией и Республикой Арменией, в отношении права на защиту от безработицы закрепляют так называемый коллизионный принцип применения закона страны места работы (lex loci laboris). В соответствии с ним признание лиц, являю-

щихся гражданами или имеющих постоянное место жительства на территории одного государства и осуществляющих свою трудовую деятельность на условиях трудового договора с работодателями на территории другого государства, безработными производится по месту постоянного жительства страной трудоустройства в соответствии с ее законодательством, как и социальная защита в случае безработицы.

Исходя из этого, с учетом п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, то есть имеющие вид на жительство, а также временно проживающие, имеющие разрешение на временное проживание могут быть признаны безработными наравне с гражданами РФ.

В литературе также предлагают выделять в качестве характеристики правового статуса безработного - отсутствие предложения о подходящей работе со стороны органа службы занятости в течение десяти дней со дня регистрации гражданина в этих целях. Такой подход основан исключительно на анализе ст. 3 Закона о занятости, но с теоретической точки зрения он представляется нам не совсем верным, по следующим основаниям. Гражданина следует считать безработным с момента регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, поскольку именно с момента регистрации он приобретает право на получение комплекса социальных услуг. Так, лица, не имеющие профессии (специальности), могут претендовать на услуги, связанные с профессиональным обучением по направлению органов службы занятости, а также возможно участие в общественных работах. Если проанализировать процедурные правоотношения, возникающие при регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы и при регистрации его в качестве безработного, то можно сделать вывод, что они практически идентичны. Учитывая сказанное, отсутствие предложения подходящей работы в течение 10 дней должно являться завершающим юридическим фактом в сложном юридическом составе, порождающем правоотношения по обеспечению пособием по безработице, а также служить необходимой предпосылкой для возникновения при наличии соответствующих фактов иных правоотношений по материальной поддержке безработных. Правоотношения, связанные с оказанием услуг безработным, возникают уже с момента регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы. В результате в первую очередь применяются меры, направленные на предотвращение материальной необеспеченности безработного. Десятидневный период можно рассматривать в качестве периода ожидания, за рамками которого вступают в действие механизмы, компенсирующие материальную необеспеченность, предотвратить которую не удалось. В некоторых зарубежных странах (США, Япония, Великобритания) подобный период составляет неделю. [6, с.15]

Обоснованием приведенной позиции может служить также то обстоятельство, что безработным гражданин признается не со дня вынесения решения о его регистрации в качестве безработного, а со дня его обращения в органы службы занятости для регистрации в целях поиска подходящей работы. Следовательно, отсутствие предложения подходящей работы в течение 10 дней является лишь условием для признания гражданина безработным, и не характеризует безработного

как субъекта правоотношений, то оно не может относиться к его правовому статусу.

При соблюдении гражданином условий, при наличии которых он может быть признан безработным, присвоение статуса безработного происходит на основании акта, принимаемого органами государственной службы занятости, - решения о регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы. Иными словами для возникновения правосубьектности безработного лица требуется специальный акт государственного органа.

Таким образом, правосубьектность безработного, являясь производной от правосубьектности работника, обладает особенностями, которые выражаются в необходимости наличия специального акта государственного органа, отсутствии возможности получения подходящей работы, отсутствии достаточных средств существования, а также поиске подходящей работы и готовности приступить к ней.

Список литературы:

1. К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. М.: ТК Велби Издательство Проспект, 2005

2. Гаврилина А.К. Конвенции МОТ и российское законодательство о занятости и трудоустройстве. // Трудовое право. 2001. № 3

3. Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М.; Наука, 1983

4. Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы). Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М. 2001

5. MISSCEO Совместная информационная система Совета Европы по системам социальной защиты. Сравнительные таблицы по системам социальной защиты 18 стран-членов Совета Европы, Австралия и Канада. 10-е издание. Совет Европы. 2000

6. Власов В.И., Крапивин О.М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. М.: НОРМА - ИНФРА М, 1999

Literature list:

1. KN, V. Tolkunova Employment law in Russia. Moscow: TC Publisher Welby Avenue, 2005

2. Gavrilin AK ILO Conventions and Russian legislation on employment and job placement. / / Works, howling right. 2001. № 3

3. Azarov, EG, AE Kozlov Personality and Social Security in the USSR. Nauka, Moscow, 1983

4. Rate of the Russian labor law. Volume 2: The labor market and employment (legal). Ed. SP Mavrina AS Pash-kov, EB Khokhlov. Moscow, 2001

5. MISSCEO Joint Information System Council of Europe's social protection systems. Comparative tables on systems of social protection 18 of the Council of Europe, Australia and Canada. 10th edition. Council of Europe. 2000

6. Vlasov, VI, Krapivin OM Comment to the legislation on employment and job placement. M. NORMAL - INFRA M, 1999

Рецензия

На статью аспиранта МНЮИ Храновского И.В. «К вопросу о понятии безработного в трудовом праве»

Представленная к рецензированию статья, написана на достаточно актуальную тему современного трудового права. Агрессия рыночных отношений наложила свой отпечаток на рынок труда и характер безработи-

цы. Даже без учета скрытой безработицы, приходится констатировать, что реальная безработица значительно превышает цифры официальной, в связи с чем материальная поддержка безработного требует все больших вложений со стороны государства.

Автор поднимает историю вопроса, начиная с 1917г. и до наших дней. Анализируя научный и законодательный подходы к понятию безработного, Храновский И.В. обращается также и к зарубежному опыту, что свидетельствует об определенной научной глубине представленной работы.

В Статье подробно исследуется понятие правосубъектности безработного гражданина, а также каждое из условий признания гражданина безработным. Автор делает свои выводы и вносит предложения по совершенствованию законодательства о занятости населения.

В связи с изложенным, полагаю, что представленная работа может быть опубликована в научном журнале.

Рецензент

профессор кафедры трудового права НИУ Высшая Школа Экономики

Доктор юрид. наук, проф. М.О. Буянова