CC BY
23
17 См.: Революционное движение в России в мае-июне 1917 г. М., 1959; Революционное движение в России в апреле 1917 г Апрельский кризис. М., 1958.
18 См.: Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1990. Т. 1. С. 336; Т. 2. С. 323, 326.
19 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т 27. С. 43.
20 Ильин И.А. О государственной форме // Ильин И.А. Наши задачи. Т. 1.
21 См.: Программа Коммунистической партии Российской Федерации. Дополнения и изменения приняты IV съездом КПРФ 20 апреля 1997 года // IV съезд Коммунистической партии Российской Федерации.18-20 апреля 1997 года: Материалы и документы. М., 1997. С. 79.
22 См.: Всеобщая Декларация прав человека. Ст. 18 -20, 30 // Хрестоматия к учебному курсу "Основы политологии": Документы. Саратов, 1992. Вып. 2. С. 61, 62.
23 Бердяев H.A. Русская идея. Основные проблемы русской мысли XIX века и начала ХХ века // О России и русской философской культуре: Философы русского послеоктябрьского зарубежья. М.,1990. С. 265.
24 См.: Всеобщая Декларация прав человека. Ст. 18 -20, 30.
25 См.: Декларация о государственном суверенитете РСФСР Федеративный Договор // Сб. законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союзном Договоре и референдуме. М., 1991.
УДК 316.3
ИНТЕГРАЦИЯ ГОСУДАРСТВА И РЫНКА ПРИ УДОВЛЕТВОРЕНИИ СОЦИАЛЬНЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ НАСЕЛЕНИЯ
С.Т. Капанова,
кандидат экономических наук, доцент, проректор Уральской академии труда и социальных отношений
ВЕСТНИК. 2003. № 6
Удовлетворение социальных потребностей зависит прежде всего от уровня успешности и эффективности работы рынка, а также от степени защиты предприятий (и населения) со стороны государства от негативных социальных последствий рынка. Только посредством повышения действенности этих процессов в их органичном сочетании можно создать благоприятные условия для развития предпринимательства, которое играет ключевую роль в повышении эффективности общественного производства. Это важно потому, что "повышение жизненного уровня... является не столько проблемой распределения, сколько производства, точнее производительности. Решение лежит не в делении, а в умножении национальной продукции"1 . Чем больше число рыночных субъектов, вовлеченных в предпринимательскую деятельность, тем меньше возникает забот у государства при решении таких сложных социально-экономических проблем, как обеспечение занятости трудоспособного населения, максимальной реализации потенциальных способностей работников, повышение уровня и качества жизни народа. Умножение количества рыночных субъектов, как уже отмечалось, зависит от эффективности и стабильности работы рынка.
Необходимость интеграции возможностей государства и рынка в социальной сфере обусловлена рядом специфических негативных последствий функционирования рынка: экологической разбаланси-рованностью в стране, резкой дифференциацией доходов, повышением стоимости жизни, возникновением безработицы, потерей населением трудоспособности и профессионализма, излишней коммерциализацией социальной сферы общества.
Государство призвано сбалансировать противоположные интересы общества и рыночных субъектов в области экологии. Система рыночной конкуренции ухудшает природную среду, частные предприниматели в погоне за прибылью "забывают" проводить природоохранные мероприятия, экономят на этих расходах. Чтобы предотвратить ухудшение экологической ситуации, государству необходимо усилить административные и экономические методы воздействия на частный бизнес, среди которых запрещение коммерческой эксп-
♦
луатации части невоспроизводимых природных ресурсов, применения вредных технологий производства товаров и услуг, угрожающих здоровью населения, установление норм и стандартов по вредным выбросам в окружающую среду, введение платы за выбросы и др. Этим обеспечивается более благоприятная среда и для функционирования рыночной экономики.
Рыночная экономика основывается на углублении дифференциации субъектов рынка: фирм, до-мохозяйств и отдельных граждан. Рыночные отношения стимулируют активность субъектов, что в свою очередь углубляет их дифференциацию.
Переход к рынку ведет к поляризации общества, когда идет концентрация богатства на одном полюсе и рост бедности на другом. Отсюда вытекает необходимость выяснить меру государственного вмешательства в распределение доходов. Эта мера определяется необходимостью поддержания такого социального равновесия, которое не смогло бы воспрепятствовать действию рыночных сил. Недопустимо механическое изъятие доходов у богатых посредством налогов и предоставление их бедным в порядке социальной помощи. Это может привести к угасанию экономической активности у богатых и усилению иждивенческих настроений у бедных.
Главным в политике перераспределения доходов должно быть стимулирование инвестиционной активности богатых, создание на этой основе дополнительных высокооплачиваемых рабочих мест и предоставление их бедным. Такой путь соответствует природе рыночной экономики, имеющей социальную направленность, которая состоит прежде всего в социальной самозащите каждого трудоспособного человека. Регулирование дифференциации таким путем должно быть приоритетным в условиях переходной экономики.
Что касается регулирования дифференциации с ориентиром главным образом на государственное перераспределение доходов, то оно больше свойственно развитой рыночной системе, где высокий уровень производительности труда ведет к такому росту общественного богатства, когда часть его можно направить на социальную поддержку малоимущих без ущерба для экономических интересов богатых слоев населения. Соответственно, в переходной экономике рост социальной защиты населения со стороны государства должен происходить медленно, постепенно, по мере наращивания объемов и темпов валового национального продукта.
Государственное же регулирование дифференциации фирм и хозяйств имеет опосредованный характер, и оно должно открыть дорогу рыночным силам, т.е. рыночному отбору жизнеспособных субъектов. Однако это вовсе не означает отлуче-
ния государства от экономики. Как показывает современный опыт перехода к рынку, там, где была ослаблена регулирующая роль государства и экономика была отдана во власть стихийных рыночных сил, имела место глубокая поляризация общества. И наоборот, там, где сохранилась активная регулирующая роль государства, стихийные силы в известной мере были обузданы и экономика смогла встать на путь социально-экономического роста.
Сегодня происходит активная интеграция возможностей рыночного и государственного регулирования на рынке медицинских услуг и на рынке труда.
В настоящее время российское здравоохранение представляет собой симбиоз двух систем: государственной социальной программы обязательного медицинского страхования, финансируемой из страховых взносов, и системы здравоохранения, финансируемой за счет госбюджета.
Обязательное медицинское страхование -один из видов государственного социального страхования, основанный на принципах общественной солидарности: богатый платит за бедного, здоровый - за больного. Систему обязательного медицинского страхования целесообразно рассматривать в двух аспектах: первый связан с мобилизацией средств, второй - с их последующим использованием.
Фонды обязательного медицинского страхования обеспечивают сбор, аккумуляцию, контроль поступлений страховых взносов и платежей, их целевое использование на финансирование медицинской помощи гражданам России. Новая система обеспечила предоставление бесплатной медицинской помощи в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования, позволила ввести элементы рыночных отношений в здравоохранение, установить вневедомственный контроль за качеством лечения, начать структурную перестройку здравоохранения в соответствии с потребностями населения и перейти к более рациональному использованию ресурсов в рамках лечебно-профилактических учреждений.
Функционирование фондов обязательного медицинского страхования качественно изменило систему финансовых отношений государства с лечебными учреждениями. В России создается рынок медицинских услуг при условии усиления ответственности персонала за результаты своей работы и снижения заболеваемости за счет проведения активных мер по ее профилактике.
Многие проблемы социально-трудовых отношений, решение которых ранее было только в компетенции государства, имеют и другие пути решения. В полной мере это относится и к проблеме рынка
♦-
труда и занятости. Занятость - это макроэкономическое явление, уровень занятости - основной макроэкономический показатель, имеющий значение для развития национальной экономики в целом. Нужно быть очень осторожным при разграничении воздействия государственных и рыночных рычагов регулирования занятости.
Следует сразу оговориться, что механизм рыночного стихийного саморегулирования в решении проблем занятости неприемлем. Наилучшим вариантом является совместная деятельность государственных и негосударственных организаций.
В связи с ограниченностью финансовых возможностей государства особая роль в регулировании проблемы занятости и смягчении последствий безработицы отводится негосударственным субъектам экономического регулирования. Они могут быть задействованы путем расширения занятости в негосударственном секторе, создания благоприятных условий для привлечения инвестиций и аккумуляции средств населения на инвестиционные нужды этого сектора. Совместные усилия должны быть направлены на обеспечение скоординированного функционирования рынков труда и капитала, использование корпоративного и частного капиталов с учетом интересов занятости.
Разумеется, следует отметить такие положительные моменты сформировавшегося в России рынка труда, как изживание дефицита рабочей силы, порождавшего "диктат" ее продавца, повышение дисциплины труда на предприятиях всех форм собственности.
Приоритетной сферой привлечения трудовых ресурсов по праву считается предпринимательство, развитие которого усиливает конкуренцию рыночных структур за более качественный персонал. К качеству рабочей силы предъявляются более жесткие требования. Важны уровень квалификации и профессиональная пригодность, соответствие занимаемой должности, степень овладения профессией. Решающее значение приобретают такие свойства личности, как способность к творчеству, умение принимать решения в нестандартной обстановке, ориентироваться во всех вопросах. Рыночные структуры нуждаются в специалистах, способных за короткий срок организовать дело и эффективно вести его.
В системе государственного регулирования рынка труда можно выделить четыре основных направления. Во-первых, это программы по стимулированию роста занятости и увеличению числа рабочих мест в государственном секторе, во-вторых, программы, направленные на подготовку и переподготовку рабочей силы, и, в-третьих, программы содействия найму рабочей силы. Кроме того, правительство принимает программы по социальному страхованию безработицы, т.е. выделяет средства на пособия безработным.
Перечисленные направления не исчерпывают всех мер воздействия государства на рынок труда. Наряду с ними существует комплекс мер косвенного регулирования рынка рабочей силы: налоговая, денежно-кредитная и амортизационная политики правительства. Кроме того, немалое влияние на рынок труда оказывает и законодательство - законы о социальном обеспечении, о трудовых отношениях, о равных гражданских правах и т. п.
Особое место в системе регулирования рынка труда занимает биржа труда (служба занятости, служба содействия найму), являющаяся одной из важных структур рыночного хозяйственного механизма. Она представляет собой специальное учреждение, осуществляющее посреднические функции на рынке рабочей силы. В большинстве стран биржи труда являются государственными и осуществляют свою деятельность под руководством министерства труда или аналогичного ему органа. Вместе с тем на рынке труда наряду с государственными службами занятости функционирует большое число частных посреднических фирм, эффективность деятельности которых очень высока.
Основными направлениями деятельности бирж труда являются: 1) регистрация безработных; 2) регистрация вакантных мест; 3) трудоустройство безработных и других лиц, желающих получить работу; 4) изучение конъюнктуры рынка труда и предоставление информации о ней; 5) тестирование лиц, желающих предложить работу; 6) профессиональная ориентация и профессиональная переподготовка безработных; 7) выплата пособий.
Эффективным звеном в системе обеспечения занятости населения являются общественные работы. Это общедоступные виды трудовой деятельности, не требующие предварительной профессиональной подготовки, имеющие социально полезную направленность и выполняемые безработными гражданами по направлению органов службы занятости.
В соответствии с "двухполюсной" структурой российского общества сегодня сложились два принципиально различных понимания социальной роли государства. Первый подход предполагает государственный патернализм, массированную поддержку жизненного уровня малоимущих слоев населения за счет ресурсов государства. Уже сейчас очевидна его ограниченность. Попытка решения проблемы бедности только за счет ресурсов государства не имеет реальной перспективы. Она неизбежно потребует наращивания налоговой нагрузки на товаропроизводителей и, по сути, приведет к новому периоду застоя, но в гораздо худших социальных и экономических условиях. Такой застой станет не способом выживания общества и государства, а стратегическим тупиком.
♦
Второй подход предусматривает ускоренную реализацию модели "субсидирального государства", основанной на принципе: государство отвечает лишь за обеспечение минимума социальных услуг, остальное граждане должны зарабатывать сами. При этом предполагается перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. По идее это должно снять с государства избыточную социальную нагрузку, обеспечить возможность снижения налогов и дать импульс к экономическому росту. В действительности данный вариант эффективен только в условиях устойчивого экономического роста и при наличии сложившегося среднего класса. В настоящее же время данная линия лишь приведет к дальнейшему отчуждению значительной части традиционалистски ориентированных социальных групп от государства, что неизбежно вызовет снижение лигитимности и ослабление государственной власти.
Политические и социально-экономические преобразования последнего десятилетия XX в. наряду с активизацией социальных явлений породили некоторые принципиально новые для России процессы, характеризующиеся устойчивым ростом численности населения, нуждающегося в социальном обеспечении. Результатом этого стало закономерное повышение роли государства в области социальной защиты населения.
Интенсивное развитие получило отечественное социальное законодательство, как федеральное, так и региональное, предусматривающее увеличение категорий населения, признаваемых социально уязвимыми, расширение перечня предоставляемых им социальных выплат, льгот, компенсаций, услуг (социальной помощи). Возникла и стала развиваться сеть новых органов, учреждений и предприятий, выполняющих данные функции. Как следствие, значительно возросли расходы на эти цели из бюджетов всех уровней, внебюджетных социальных фондов (пенсионного, занятости, социального и обязательного медицинского страхования), призванных обеспечить предоставление населению социальных выплат и пособий.
Важнейшими элементами системы социальной защиты населения являются подсистемы социального страхования и социального обеспечения.
Социальное страхование представляет собой систему компенсации населению последствий социальных рисков, основанную на отчислениях от заработной платы работодателей, работающих по найму и самозанятых, а также, возможно, частичного привлечения средств государственного бюджета в специализированные внебюджетные фонды (государственные и негосударственные). Основными принципами социального страхования являются:
- сохранность и защита накопленных в течение периода страхования страховых взносов;
- возможность реализации для застрахованных лиц своих страховых гарантий.
Социальное обеспечение представляет собой систему компенсации населению последствий социальных рисков, основанную, как правило, на общих налогах, поступающих в государственный бюджет. Основными принципами социального обеспечения являются:
- равноправие всех граждан, беженцев, лиц без гражданства и работников-мигрантов;
- обязательное участие;
- общая ответственность государства и демократического управления за руководство системами социального обеспечения;
- сохранность пособий по социальному обеспечению независимо от любых изменений места проживания обеспечиваемых лиц.
Социальное страхование и социальное обеспечение реализуется путем предоставления лицам, оказавшимся в сфере воздействия социальных рисков, различных видов социальных пособий, включающих социальные выплаты и социальную помощь.
Социальные выплаты - предоставление конкретным лицам или их группам денежных средств в связи с наступлением в их жизни определенных событий (ситуаций) вследствие социальных рисков с целью возмещения утраченного дохода (имущества, собственности) либо предоставление дополнительного дохода в связи с его отсутствием или низким его уровнем в различных формах (пенсий, пособий или субсидий).
В нормально функционирующей рыночной экономике государство должно снижать риск или предупреждать его с помощью следующих основных функций:
- защитительной, которая направлена на наиболее нуждающиеся слои населения;
- активной, которая охватывает трудоспособное население;
- конструктивной, которая способствует развитию человеческой личности, поддержанию здоровья и повышению культурного уровня всего населения.
Основная сложность при реализации этих функций в переходный период заключается в том, что значительно сокращается материальная база. Хронический спад промышленного производства в сочетании с устойчивой инфляцией в России крайне затрудняет осуществление защитительной функции полном объеме, не говоря уже о второй и третьей функциях, что приводит к возрастанию риска в личном потреблении. С одной стороны, его снижение требует увеличения бюджетных ассигнований на расширение конкретных программ поддержки малоимущего населения и обеспечения занятости. С
другой стороны, этому препятствуют крайне суженные и все более сокращающиеся материальные возможности. Поэтому представляется важным выбрать приоритеты в управлении потребительскими рисками и определить очередность их реализации в рамках жестких ограничений.
Первоочередные меры государственного воздействия на степень риска в личном потреблении призваны устранить наиболее отрицательные последствия, приносящие значительный ущерб жизнедеятельности человека. Их реализация должна осуществляться по следующим направлениям:
- пересмотр принятой методики определения минимальной заработной платы в соответствии с рекомендациями Международной Организации Труда (МОТ);
- увеличение размера прожиточного минимума исходя из предложений Института питания Российской академии медицинских наук и Всемирной организации здоровья;
- расширение источников финансирования социальных программ, разрабатываемых с целью сокращения риска в личном потреблении за счет перераспределения бюджетных и привлечения внебюджетных средств;
- создание условий для внедрения системы социального партнерства.
В настоящее время системе социальной защиты населения России присущи следующие основные черты:
- чрезвычайно высокая степень "огосударствления", слабое участие в ее функционировании институтов гражданского общества и особенно населения;
- множественность, несистемность и противоречивость нормативных правовых актов, регулирующих деятельность системы социальной защиты населения, их несоответствие тенденциям развития отечественной и международной практики;
- дефицит ресурсов в бюджетах всех уровней для финансирования мероприятий в области социальной защиты, недостаточно экономичное использование выделяемых на эти цели финансовых ресурсов вследствие дублирования функций различными структурами, нецелевых затрат, прямых потерь и отсутствия эффективного механизма мониторинга за социальными трансфертами на федеральном и региональном уровнях;
- множественность видов и форм социальных пособий, а также категорий их реципиентов;
- преобладание уравнительного безадресного порядка предоставления социальных пособий. Не налажен эффективный контроль за обоснованностью определения контингента получателей социальных пособий, их своевременным предоставлением, а также за движением соответствующих социальных трансфертов;
- незавершенность правового разграничения полномочий органов государственной власти различного уровня в области социальной защиты населения, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении;
- недостаточность размеров социальных пособий для обеспечения доходов населения.
Все это предопределяет необходимость дальнейшего реформирования системы социальной защиты населения. При разработке программы реформ следует исходить не только из наличия в настоящее время комплекса нерешенных правовых, финансовых, организационных и иных проблем. Важно учитывать те внешние условия, которые будут предопределять в перспективе, с одной стороны, степень потребности населения в социальной защите, с другой стороны, финансово-экономические, материально-технические, информационные и кадровые ресурсы, которыми будет располагать общество и часть которых может быть использована на нужды социальной защиты.
Существенными чертами изменений, происходящих в социальной сфере России, становится переход на использование механизмов смешанного финансового участия в реализации социальных программ. Теоретическую основу смешанного финансирования составляет классификация социальных услуг с позиции теории частного и общественного блага. Чистое общественное благо предоставляется на государственной основе и требует бюджетного финансирования посредством обязательного налогообложения доходов граждан и юридических лиц. Чистые частные блага производятся и финансируются на рыночной основе, где равновесные цены играют роль регулятора системы, а факторы производства находятся в частной собственности. При этом в сфере социальных услуг преобладают смешанно-общественные блага, или так называемые социально значимые услуги. Их финансирование строится на государственно-рыночной основе (рисунок).
Система источников финансирования социальных программ
Республика Казахстан одна из первых в постсоветском пространстве перешла от государственной "солидарной" к накопительной системе пенсионного обеспечения. Начало реформированию пенсионной системы было положено принятым 1 января 1998 г. законом "О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан"2. Накопительная пенсионная система формируется на трех уровнях: государственном, обязательном индивидуальном и добровольном, что предусматривает наличие:
- базовых пенсий, призванных обеспечить материальный минимум граждан при достижении установленного пенсионного возраста;
- трудовых (страховых) пенсий за счет накоплений обязательных отчислений граждан;
- добровольных пенсий за счет добровольных взносов работающих или их работодателей.
Таким образом, государственные учреждения и организации реализуют систему социальных гарантий государства, в основе которой лежит концепция социальных прав граждан. Они определяют сферы и размеры этих гарантий (для малообеспеченных, большинства населения или всех граждан). Сверх системы социальных государственных гарантий финансирование и развитие социальных услуг может осуществляться на добровольно-общественной, частной некоммерческой и коммерческой основах. Именно эта концепция смешанного финансирования должна быть взята за основу.
В заключение следует подчеркнуть то, что при проведении государственной социальной полити-
ки важно не нарушать хрупкую грань между экономической эффективностью рыночной системы и социальной справедливостью. Это означает, что объемы социальных выплат следует увязывать с финансовыми возможностями государства, уровень минимальной заработной платы и пособий по безработице не должен ослаблять у работающих стимулы к высокопроизводительному труду, а у безработных - стремление к поиску новой работы, размеры налогов не должны подрывать экономические стимулы владельцев факторов производства и пр. При оказании социальной помощи целесообразно руководствоваться принципом селективности и строгой адресности. Всеобщая социальная защищенность (государственные дотации на коммунальные услуги и др.) порождает иждивенческие настроения, снижает заинтересованность в повышении эффективности труда, увеличивает госбюджетные расходы. Надо не только защищать людей от негативов рынка, но и создавать условия для наиболее полного проявления их предпринимательских способностей, активизации деловой активности населения. Подобный подход следует реализовывать по всем направлениям социальной политики государства.
1 ЭрхардЛ. Благосостояние для всех. М.,1991. С.205.
2 См.: Казахстан: 1991 - 2001 годы: Информационно-аналитический сборник. Апматы, 2001. С. 100 - 105.
УДК 34:353
ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация, все ее субъекты переживают ответственный этап своей истории - противоречивый и сложный процесс радикального переустройства самих основ общественной жизни. Начатые в стране реформы осложнились экономическим кризисом, политическим противостоянием, социальной нестабильностью, национальными конфликтами, аномией, резким падением доверия граждан России к государственной власти. С реальным федерализмом оказалась связана стратегия эволюции российской государственности с 90-х гг. ХХ в. Уже первые этапы федерализации России предельно обнажили все основные проблемные аспекты федерализма как формы территориального устройства государства, как политико-правовой доктрины, как институционально-структурной и институционально-процессуальной политической практики.
Центральными проблемами, вызвавшими острую полемику, продолжающуюся до сих пор, стали проблемы моделей фе-
Ю.В. Ковалев,
доцент кафедры частного права, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2003. № 6
