CC BY
13ТАРИФЫ. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ. ИНВЕСТИЦИИ
Д.Л. Конник, B.C. Синельникова
Семинар roo правовым проблемам регулирования рыжа электроэнергии и мощности
Семинар по правовым проблемам регулирования рынка электроэнергии и мощности, проведенный Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и Программой по естественным монополиям Центра IRIS/AMP США для юристов региональных энергетических комиссий 8—10 декабря 1998 года в учебно-методическом центре «Голицыно» Московской области, имел целью помочь юристам РЭК определить свою позицию, найти аргументы «За» и «Против» по основным правовым вопросам энергорынка России; ознакомиться с практикой регионов по договорам энергоснабжения; обсудить проблему разграничения полномочий между Региональными энергетическими комиссиями и органами местного самоуправления в части установления тарифов на тепло-энергию.
На семинаре присутствовали юристы или специалисты, занимающиеся правовыми вопросами, из 20 Региональных энергетических комиссий субъектов РФ. Вопросы,обозначенные в программе семинара, рассмотрены с различных точек зрения — законодательной, практической, научной с приглашением специалистов высшей квалификации. Перед участниками выступили: судья Высшего Арбитражного Суда РФ, советник депутата по правовым вопросам Государственной Думы РФ, начальник департамента энергетики и энергообеспечения Министерства экономики РФ, ведущие ученые-юристы России — специалисты в области естественных монополий, юристы ФЭК, Центра IRIS. Семинар проходил при активном участии специалистов ФЭК России. В.А. Макеечев, начальник Управления анализа и развития систем регулирования, выступая на откры-
тии семинара, отметил, что преобразования отношений собственности в электроэнергетическом хозяйстве России, начало которым было положено известным Указом Президента Российской Федерации № 923 от 16 августа 1992 года, в настоящее время получили правовую и нормативную основу в виде федеральных законов и поста-новлений Правительства Российской Федерации. Важнейшими из них являются законы «Об акционерных обществах», «О естественных монополиях», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О ядерной энергетике», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности»; безусловно, важнейшим в этом ряду нормативных актов является Гражданский кодекс Российской Федерации. Правительство РФ приняло целый ряд подзаконных актов, которые, в основном, обеспечили нормативную основу хозяйственных отношений в электроэнергетике, а также определили полномочия федеральных и региональных органов власти по отношению непосредственно к электроэнергетическим компаниям.
Как уже отмечалось в ряде документов и статей руководителей ФЭК России (А.Ф. Задернюка, Г.П. Кутового), к настоящему времени практически решен вопрос о замене государственного планирования и управления электроэнергетическим комплексом России государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию и регулированием деятельности естественных монополий в электроэнергетике. Организация государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию на двух уровнях с четким разделением
функций и полномочий Правительства Российской Федерации, ФЭК России и субъектов Российской Федерации предусматривает единство законодательной, правовой и нормативной деятельности всех регулирующих органов. При этом, согласно Конституции Российской Федерации, ценообразование отнесено к федеральному уровню и. следовательно, федеральный уровень должен формировать ценовую политику, в частности, в электроэнергетике, через законотворчество и нормативно-методическое обеспечение государственного регулирования тарифов на электроэнергию и теплоэнергию на территории всех субъектов Российской Федерации.
Таким образом, структура регулирующих государственных органов представляет собой не иерархическое подчинение региональных энергетических комиссий ФЭК России, а систему независимых органов власти, действующих в рамках своих полномочий самостоятельно, но на единой правовой и нормативно-методической основе. Координирующее начало в процессе регулирования принадлежи-ФЭК России.
Одной из важнейших функций ФЭК России, определенной Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», является рассмотрение разногласий, возникающих при регулировании тарифов между региональным.-энергетическими комиссиями субъектами регулирования на местах. Правительством Российской Федерации утверждены Правила рассмотрения ФЭК России указанных разногласий, представляющи> собой квазисудебную процедуру рассмотрения дел. Вместе с тем.
ЯНВАРЬ
законом предусматривается рассмотрение споров, не нашедших разрешения в ФЭК России, в арбитражном суде.
Таким образом, ФЭК России, являясь федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, имеет четко прописанные в законе полномочия, которые отделены как от полномочий Правительства Российской Федерации, *ак и от полномочий региональных энергетических комиссий субъектов Российской Федерации. В итоге было сделано заключение, что к полномочиям ФЭК России отнесены все вопросы формирования тарифов на электроэнергию на федеральном уровне, т.е. на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) в рамках Единой энергетической системы, а к полномочиям региональных комиссий субъектов Российской Федерации — все вопросы установления тарифов на электрическую и тепловую энергию для всех потребителей энергии, находящихся на территории субъекта Российской Федерации (кроме потребителей, выведенных на ФОРЭМ в качестве его субъектов).
Худшая ситуация сложилась с региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации. В ряде случаев администрации субъектов Российской Федерации пошли на создание региональных энергетических комиссий как органов исполнительной власти, работающих на профессиональной постоянной основе, как это предусмотрено федеральным законом. Однако, не очень четко прописанный статус РЭК в федеральном законе позволяет администрациям иметь РЭК в виде межведомственной комиссии, работающей на общественных началах, а председатель такой комиссии является, как правило, одним из заместителей первого руководителя администрации субъекта Россий-ской Федерации. Таких администраций, к сожалению, большинство, и это позволяет им навязывать РЭК принятие решений в соответствии с во-
лей того или иного первого руководителя администрации субъекта Российской Федерации, а обжаловать решения таких РЭК в суде практически нельзя, т.к. РЭК не представляет собой юридическое лицо. Именно поэтому и затянулся более чем на 2 года процесс образования в регионах нормально работающих региональных энергетических комиссий. Из 79 региональных комиссий лишь 25 являются юридическими лицами. Только двум РЭК переданы полномочия ФЭК России по регулированию естественных монополий (для трех комиссий готовятся соответствующие решения). Эти факты свидетельствуют о том, что в России быстрее перенимается зарубежный опыт организации рыночных отношений по форме, а не на качественном, содержательном уровне. Это многое объясняет в нынешнем переходном этапе нашей экономики,
В связи с тем, что Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» был введен в действие раньше Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», ряд его по-ложений не был согласован с Федеральным законом «О естественных монополиях» в части ценового регулирования услуг по передаче электрической и тепловой энергии. Наличие несогласованно-стей не позволило установить единый порядок государственного регулирования естественных монополий в сфере передачи электрической и тепловой энергии. При этом конечные тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливались без должного анализа затрат на передачу электрической и тепловой энергии. Подобное несоответствие поставило под сомнение эффективность регулирования субъектов естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии, так как конечные тарифы на потребительском рынке в основном завышались.
Государственная Дума Российской Федерации 09.09.1998 г. одобрила
в 3-ем чтении проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Принятие данного закона при его одобрении Советом Федерации позволит:
• внедрить единые методы ценового регулирования услуг естественных монополий по передаче электрической и тепловой энергии;
• разработать и внедрить общую нормативно-правовую базу ценового регулирования субъектов естественных монополий;
• устранить перекрестное финансирование нерегулируемых сфер деятельности в электроэнергетическом комплексе за счет регулируемой сферы деятельности;
• решить вопросы финансирования региональных энергетических комиссий.
В зависимости от успеха осуществления первоочередных перечисленных задач зависит возможность дальнейшего продвижения рыночных реформ в электроэнергетике. Особое внимание в своем выступлении В.А. Макеечев уделил концепциям основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию.
Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации установлены Правительством Российской Федерации во исполнение Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и утверждены постановлением Правительства от 4 февраля 1997 г. № 121 «Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию». Указанные документы определили методологические, организационные и правовые вопросы ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации. В результате выполненных мероприятий Правительством Российской Федерации была подготовлена основа для создания системы государственного регулирования
ТАРИФЫ. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ. ИНВЕСТИЦИИ
тарифов на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации. Введение новых документов в действие фактически закрепило существовавшие на начало 1997 года правовые, организационные и имущественные отношения в электроэнергетике России. В то же время ключевой задачей реформирования электроэнергетики является создание новых основ ценообразования, отвечающих введению принципов конкуренции на рынках электроэнергии (мощности). Опыт работы Федеральной и региональных энергетических комиссий по государственному регулированию тарифов в течение 1997—1998 годов показал, что в ценообразовании и его практическом применении существует ряд недостатков, которые сдерживают развитие и эффективность реформ в электроэнергетике.
Концепции ценообразования, изложенные в перечисленных документах, были основаны на затратном методе и не давали соответствующих подвижек в организации конкуренции, прежде всего, в сфере производства электрической и тепловой энергии. Принятые на основе действующего ценообразования нормативные и методические акты не защищали потребителя от монопольного влияния энергоснабжаю-щих организаций. Так, с целью совершенствования системы формирования тарифов для различных категорий энергоснабжающих организаций и стимулирования ликвидации перекрестного субсидирования потребовалось разработать и ввести в действие «Особенности формирования тарифов на оптовую куплю-продажу электрической и тепловой энергии между энерго-снабжающими организациями (продавцами и покупателями)». Требования реформирования электроэнергетического комплекса, изложенные в Указе Президента Российской Федерации от 26 апреля 1997 года № 426 «Об Основных положениях реформы в сферах естественных монополий», определили
необходимость развития конкуренции в сфере производства электрической энергии (мощности), структурной перестройки электроэнергетики, введения независимого оператора на оптовом рынке электроэнергии (мощности) и решения ряда других вопросов. Данный Указ одновременно продиктовал и необходимость пересмотра тех основ ценообразования, которые сдерживают ход реформ или вообще им противоречат. Исходя из опыта работы предприятий электроэнергетики на ФОРЭМ, а также на потребительских рынках электрической и тепловой энергии (мощности) необходимо в ближайшее время (1998 — 1999 годы) сформировать новый, промежуточный этап ценообразования и разработать соответствующую редакцию «Основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации».
В основу новой редакции было бы целесообразно включить следующие основные тезисы:
1. Усиление роли оптимального баланса электрической энергии и мощности Единой энергетической системы России как инструмента ценового регулирования естественных монополий и контроля за их деятельностью. Необходимо настойчиво развивать идею вовлечения в конкуренцию на оптовом рынке всех электростанций АО-энерго и блок-станций, а также создать экономические предпосылки для составления оптимизированного баланса электроэнергии (мощности) на уровне АО-энерго.
2. Введение принципа разделения затрат на производство электроэнергии (мощности) и услуги по передаче электроэнергии. Соответствующие мероприятия уже подкреплены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 1998 г. № 700 и рядом нормативных документов ФЭК России.
3. Усиление роли ценообразования в части услуг по передаче электро-энергии по сетям различного номинального напряжения. Необхо-
димо дать возможность региональным энергетическим комиссиям обоснованно и эффективно регулировать абонентную плату АО-энерго, обеспечив соответствующее право потребителей на покупку электроэнергии (мощности) с оптового рынка. Для обеспечения связ.' оптового рынка и потребителей региона целесообразно организова_= работу регионального оператора федерального оптового рынка.
4. Необходимо отразить результаты работы энергетических комиссий по выводу энергоемких потребителей на федеральный оптовьЛ рынок электроэнергии (мощнос-ти)(далее — ФОРЭМ). Проведенная в соответствии с поручением Правительства Российской Федерац,*.-деятельность по выводу на оптовый рынок железных дорог (электротяга) показала необходимости определения соответствующих условий в ценообразовании.
5. Необходимо сформулировав принцип, а также механизм установления предельных тарифов на электроэнергию (мощность) дл = производителей и предельных размеров платы за услуги с цель?: обеспечения и поощрения дагг-нейшего снижения тарифов и стоимости услуг (ликвидация бартеса поощрение энергосберегаюш.-■ технологий, повышение объема производства и т.д.)*.
6. Целесообразно отразить ин-е-ресы субъектов Российской Федерации в части оставления в прежних размерах налогооблагаемс базы при реализации вывода истребителей на оптовый рынс! Ввести в ценообразование пра=: оператора регионального (потребительского) рынка выбирать поставщиков электроэнергии (мои ности) либо на ФОРЭМ, либо -а потребительском рынке (АО-эне: • го, блок-станции).
7. Определить меню тарифов дг-конечного потребителя (односта-вочный тариф на электроэнерп--: дифференцированный по графи« электропотребления; двухставс--ный тариф на электрическую эне:-гию и фактически привлечение»:
* Этому соответствуют постановления Правительства РФ от 01.07.98. № 686 и от 7 декабря 1998 г. № 1444 «Об основах ценообразования в отношении электричес.* . энергии, потребляемой населением», в которых, в частности, предусмотрено:
— в целях защиты малоимущих слоев населения при повышении тарифов на электрическую энергию для населения разрешить органам исполнительной власти суиъ: ■ тов Российской Федерации устанавливать за счет частичного сохранения перекрестного субсидирования региональный лимит электроэнергии (в товарном и стоим с -ном выражении), в пределах которого допускается отпуск электрической энергии малоимущим слоям населения по тарифам ниже минимального уровня;
— отпуск электрической энергии по тарифам ниже минимального уровня производится в пределах социально обоснованной нормы месячного потребления, утвер>^ мой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
ш
ЯНВАРг
1995
мощность, размер оплаты резервной мощности и т.п.).
8. Определить условия формирования механизма конкурентного отбора поставщиков на основе заявленных цен по следующим показателям:
— электрическая энергия;
— мощность электростанций, привлеченных для выработки соответствующей электроэнергии;
— мощность резервирования («холодный» и «горячий» резерв).
9. Сформулировать условия отказа (в максимально возможной степени) от оплаты невостребованных мощностей электростанций, стимулируя в этих целях перемаркировку энергоблоков и соответствующие мероприятия.
10. Учесть первый неудачный опыт организации генерирующих компаний с намерением оставления их в зоне конкурентных отношений. Сохранить принцип регулирования для них тарифа на отпускаемую электроэнергию (мощность), создав при этом условия для сохранения мощностей за счет группировки электростанций.
В. Б. Мохов, начальник Управления регулирования ФОРЭМ, наглядно показал, что ФОРЭМ является основой рыночных отношений в энергетике России. Цель создания ФОРЭМ состоит в обеспечении надежного и эффективного электроснабжения потребителей, :.спользуя при этом экономический эффект от созданной ЕЭС России и работы крупных электростанций в интересах всей страны.
Субъектами ФОРЭМ, поставляющими электроэнергию и мощность на оптовый рынок, являются крупные ГЭС (9) и ГРЭС (15), избыточные АО-энерго и атомные электростанции (9). На ФОРЭМ выведены и несколько крупных потребителей. ФЭК России устанавливает тарифы каждого поставщика и определяет тариф с ФОРЭМ для дефицитных энергосистем и потребителей, выведенных на ФОРЭМ. В настоящее время организатором управления и развития ФОРЭМ является Российское акционерное общество (РАО) «ЕЭС России». Государственное пред-приятие-концерн «Росэнергоатом» организует безопасную работу АЭС на ФОРЭМ.
Оператором и диспетчером технологического процесса распределения и передачи электроэнергии является АО ЦДУ «ЕЭС России» — дочерняя компания РАО «ЕЭС России».
Следует отметить, что через ФОРЭМ продается только 30% электроэнергии, потребляемой на территории России. Остальные 70% электроэнергии поступают к потребителям от региональных АО-энер-го, минуя ФОРЭМ. Это привело к тому, что наиболее эффективные крупные электростанции ФОРЭМ загружены не полностью. На ФОРЭМ сейчас имеется около 30% мощностей электростанций, которые не загружены. Это произошло, во-первых, из-за спада производства в стране, а во-вторых, стремления региональных энергетических комиссий загрузить собственные станции АО-энерго, вырабатывая при этом электроэнергию по не экономическому (конденсационному) циклу. Иначе придется оплачивать покупную электроэнергию с ФОРЭМ, что приводит к оттоку денежной массы из региона. При существующей в настоящее время системе неплатежей это несколько ухудшает финансовое состояние региона. До лета 1996 г. при формировании тарифов на оптовом и региональных рынках электроэнергии и мощности применялся затратный метод, в соответствии с которым все затраты, понесенные электростанцией при производстве электроэнергии, должны быть возмещены через утверждаемые тарифы. В ФЭК России создавались экспертные группы по анализу всех статей производственных затрат, и затем на заседаниях Правления ФЭК проводились совещания по утверждению тарифов для каждого поставщика на ФОРЭМ.
Такой затратный механизм формирования тарифов оказывал негативное влияние на ФОРЭМ и тормозил развитие рыночных отношений в электроэнергетике. Двухставочные тарифы для субъектов ФОРЭМ были введены с целью экономического стимулирования дефицитных энергосистем и крупных потребителей, выведенных на ФОРЭМ, к рациональному использованию мощности и энергии; согласованию систем тарифов оп-
тового и потребительских рынков электрической энергии и мощности в качестве первого шага к организации конкуренции электростанций АО-энерго и электростанций федерального уровня, а также для создания условий применения на потребительских рынках тарифов, стимулирующих внедрение энергосберегающих технологий. С введением двухставочных тарифов дефицитные АО-энерго получили инструмент управления стоимостью покупной энергии: чем меньше заявленная мощность, тем ниже средневзвешенный тариф на покупку энергии.
Существование практики формирования баланса выработки и потребления электроэнергии до введения двухставочных тарифов не стимулировало регионы к снижению собственных издержек на производство электроэнергии (мощности). Последнее привело к тому, что мощности наиболее экономичных электростанций федерального уровня загружены лишь на 25 — 40%, и как следствие повышению уровня тарифов на ФОРЭМ. В то же время в регионах были почти полностью загружены малоэффективные местные электростанции. При введении двухставочного тарифа у регионов появляется экономический стимул к снижению выработки или выводу из работы неэффективных электростанций, стоимость производства электроэнергии которых многократно превышает стоимость электроэнергии на ФОРЭМ, оставляя за собой только необходимую теплофикационную выработку. При двухставочном тарифе электроэнергии (мощности) АО-энерго и региональные энергетические комиссии субъектов Российской Федерации, совместно согласуя и формируя заявку на покупку электроэнергии (мощности) с ФОРЭМ, получили реальную возможность влияния на уровень тарифов в своих регионах путем составления баланса генерации и потребления с учетом наиболее дешевых энергоисточников.
Стимулируя это положение, ФЭК России утвердила «Временное положение об основах формирования плановых балансов производства и поставок электрической (тепловой) энергии и мощности в рамках Еди-
ТАРИФЫ. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ. ИНВЕСТИЦИИ
ной энергетической системы России по субъектам оптового рынка» (Постановление № 15/2 от 3 апреля 1998 г.).
АО-энерго разрабатывают балансы электрической (тепловой) энергии и мощности в увязке с экономическими показателями и направляют их в региональные энергетические комиссии на согласования. При разработке баланса электрической (тепловой) энергии и мощности АО-энерго определяют:
— уровни потребности региона в электрической (тепловой) энергии и мощности, обоснованные темпами экономического развития и внедрения энергосберегающих технологий;
— электрические мощности электростанций, подлежащие выводу из работы как неперспективные для покрытия электрических и тепловых нагрузок потребителей;
— оптимальную структуру источников электрической (тепловой) энергии и мощности, формирующуюся за счет сочетания собственных генерирующих мощностей и получения их со стороны для минимизации затрат, связанных с энергоснабжением потребителей региона.
Одно из последних решений ФЭК России, стимулирующее рыночные отношения на ФОРЭМ, было решение, объявляющее принятые тарифы поставщи .ов энергии на оптовый рынок предельными. Необходимо заметить, что использование дифференцированных по времени тарифов возможно только после оснащения АО-энерго приборами учета и контроля. Внедрение дифференцированных по времени тарифов заставит потребителей заняться установкой системы учета для получения экономического эффекта. Методика построения дифференцированных по времени тарифов на электроэнергию разработана исходя из следующих пунктов: Средний тариф энергосистемы на электроэнергию, отпускаемую ему с ФОРЭМ, дифференцируется на три ставки: пиковую, ночную, полупиковую (среднюю):
— ночная тарифная ставка принимается как средневзвешенная средняя из топливных слагаемых себестоимости ГРЭС, АЭС и ГЭС;
— полупиковая тарифная ставка принимается равной среднему тарифу;
— пиковая тарифная ставка является наибольшей из трех и рассчитывается из уравнения баланса.
Дифференцированные по времени тарифы сбалансированы таким образом, чтобы при их применении суммарная плата (средний тариф) потребителя не изменялся, если не осуществляется регулирование графика нагрузки. Система тарифов, дифференциро-ванных по времени суток, на электроэнергию направлена на стимулирование экономии топливо-энергетических ресурсов за счет регулирования графиков нагрузки энергосистем и, в первую очередь, снижения максимума нагрузки, а также на стимулирование потребителей к регулированию графика электропотребления и, в частности, максимально побуждает их снижать заявленную нагрузку в пиковые часы энергосистемы и способствовать заполнению полного провала графика нагрузки. В.Б. Мохов отметил, что при получении экономического эффекта АО-энерго от снижения нагрузки в часы пик может возникнуть технологический ущерб у потребителей; появляются дополнительные затраты, связанные с регулированием нагрузки: затраты на электроэнергию для запуска электрических установок после их остановки на пиковые часы; дополнительная зарплата для обслуживающего персонала, переходящего на работу в ночную смену и т.д. ФЭК России считает, что совместные действия законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и региональных уровней помогут реализовать практические решения по снижению тарифов на электрическую энергию (мощность).
Начальник отдела тарифов на электроэнергию с ФОРЭМ Д.А. Ильенко подчеркнул, что тарифы на электрическую и тепловую энергию рассчитываются по методическим указаниям, разработанным ФЭК России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 1997 г. №121 «Об Основах ценообразования и порядке государственного
регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию» для федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) и потребительских рынков субъеетов Российской Федерации (Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1998 г. № 686 внесены изменения, касающиеся установления предельных тарифов).
На ФОРЭМ действует утвержденная ФЭК России еще в 1997 г. система двухставочных и односта-вочных тарифов, дифференцированных по времени суток, позволя-ющая потребителю реально снизить для себя стоимость электроэнергии, потребляя ее во внепиковые часы графика нагрузок ЕЭС. В результате проводимой аналитической работы по составу затрат и планируемой прибыли субъектов ФОРЭМ — поставщиков электрической энергии ФЭК России снизила тарифы на отпускаемую электрическую энергию: с 1 января 1998 г. — на 5 %; с 1 апреля 1998 г. — на 5 %; с 1 июля 1998 г. - на 5 %. К сожалению, возможности дальнейшего предполагаемого снижения тарифов на ФОРЭМ в 4-м квартале текущего года резко снижены из-за существующего финансово-экономического кризиса. На услуги РАО «ЕЭС России» по передаче электрической энергии тарифы снижены с 1 апреля 1998 г. на 5 процентов.
С целью повышения уровня финансовой стабильности поставщиков электрической энергии на ФОРЭМ действует принятое ФЭК Росси,-еще в апреле текущего года Положение, понижающее тариф на 19: за каждые 3% повышения потребителем покупаемой и оплачиваемо.7 денежными средствами электроэнергии — при условии 100% ее оплаты и погашения допущенной задолженности.
На потребительских рынках электрической энергии средний отпускной тариф за январь—ноябрь 199Е года составил 23,65 коп. за 1 кВт-и практически оставался неизменным в целом по России, несмотр-на проведенное снижение тарифе; на ФОРЭМ.
Одной из важнейших задач региональных энергетических комисси." и в целом органов исполнительной
I
,2
ЯНВАР:
1999
власти субъектов Российской Федерации является ликвидация перекрестного субсидирования. Действующая тарифная политика в регионах привела к неоправданно завышенным тарифам на электрическую энергию для промышленности и не позволяет реализовать постановления Правительства Российской Федерации от 26.09.97 № 1231 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике и доведении уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения» и от 01.12.97 № 1498 «О ценообразовании в отношении электрической энергии, потребляемой железнодорожным транспортом (электрическая тяга)».
Так, при расчетном тарифе для населения на 1 июля 1998 г. (на II полугодие) в размере не ниже 50 процентов от средней по региону фактической стоимости электрической энергии для напряжения 220 вольт фактические тарифы по итогам за май по АО-энерго объединенных энергосистем составили: «Центрэнерго» — 24—48 процента, «Севзапэнерго» — 19—49, «Южэ-нерго» — 27—57, «Волгаэнерго» — 24—40, «Уралэнерго» — 24—46, «Сибирьэнерго» — 33—69 и «Вос-токэнерго» — 20—72 процента. Из 74 АО-энерго только 5 объединений вышли на расчетный показатель тарифа и 19 перешли 40-про-центный барьер.
В свою очередь ФЭК России во исполнение указанного постановления правительства Российской Федерации подготовила и направила в региональные энергетические комиссии «Рекомендации по установлению тарифов на электрическую энергию для населения в соответствии с фактической ее стоимостью с учетом уровня жизни населения региона», направленные на смягчение социальных последствий ликвидации перекрестного субсидирования для малоимущих незащищенных слоев населения. Однако, учитывая реальную ситуацию, связанную с финансово-экономическим кризисом в последние месяцы, ФЭК России не исключает возможность внесения и предложений ю корректировке сроков выполнения Постановления № 1231.
Серьезное внимание на семинаре уделено правовым проблемам инвестирования объектов энергорынка России. Начальник Департамента энергетики и энергообеспечения Минэкономики РФ Г.Н. Боциева рассказала о различных направлениях деятельности Министерства экономики РФ по привлечению инвесторов на энергетический рынок России. (Основные положения доклада изложены в статье, опубликованной в данном номере).
Главный специалист отдела инвестиционной политики ФЭК России Т.Г. Бессонова подробно осветила проблемы инвестиционной составляющей в тарифе РАО «ЕЭС России». Эффективность инвестиционной деятельности РАО «ЕЭС России» (о чем свидетельствует практическое отсутствие вводов энергетических мощностей за последние годы) практически свелась к нулю. Продолжающееся некомплексное финансирование «долгостроев» превратилось в пустую трату средств, собираемых с промышленных потребителей, которым самим крайне необходимы средства как для выживания в условиях экономического кризиса, так и для осуществления технического перевооружения. По замыслу ФЭК России, в 1999 году абонентная плата будет представлять собой оплату услуг сетевой организации, оплату диспетчерских услуг и инвестиционных средств для развития высоковольтных сетей РАО «ЕЭС России». Естественно возникает вопрос о том, как же поступить с теми станциями, строительство которых уже начато. Не зарывать же в землю уже потраченные огромные средства!
К сожалению, однозначного ответа на этот вопрос пока не найдено. Рассматриваются различные варианты:
• окончание строительства за счет привлеченных средств;
• создание целевого внебюджетного инвестиционного фонда;
• создание паевого инвестиционного фонда электроэнергетики.
В то же время даже в условиях кризиса для энергокомпаний сохраняется возможность строительства энергообъектов за счет привлеченных средств с рынка ка-
питала, при котором весь риск эффективности вложений в собственное капитальное строительство ложится на сами энергокомпании. Сбор средств для развития энергетики под конкретный перечень объектов должен быть узаконен нормативными актами федерального и регионального уровня. Государственная Дума Российской Федерации должна внести в налоговый кодекс РФ соответствующую статью. Целевой внебюджетный инвестиционный фонд должен быть зарегистрирован в установленном порядке и управление этим фондом может осуществляться либо унитарным предприятием, созданным специально для этих целей Минтопэнерго России, либо некоммерческой организацией, учрежденной субъектами РФ, работающей под контролем Наблюдательного совета. Собранные с потребителей деньги по каждому субъекту РФ для финансирования энергетических объектов должны превращаться в соответствующие пакеты акций, являющиеся собственностью субъектов РФ. При необходимости эти пакеты акций могут быть проданы на вторичном рынке ценных бумаг, и за счет вырученных средств доходная часть бюджетов субъектов РФ может быть пополнена. Такой подход мог бы снять накопившиеся противоречия, возникающие при сборе абонентной платы, и повысить заинтересованность субъектов РФ в организации сбора инвестиционных средств для развития электроэнергетики. В условиях недостатка инвестиционных средств в электроэнергетике следует обратиться и к энергосберегающим технологиям. Пути повышения эффективности использования инвестиционных средств и снижения величины абонентной платы РАО «ЕЭС России» предполагают осуществление комплекса мероприятий:
— изменение схемы формирования инвестиционных средств в электроэнергетике за счет привлеченного капитала для строительства генерирующих мощностей.
— включение в планы-прогнозы объектов капитального строительства только при наличии бизнес-планов;
— при составлении планов-прогнозов приоритетность эконо-
ТАРИФЫ. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ. ИНВЕСТИЦИИ
мически эффективным проектам с минимальным сроком окупаемости и меньшим объемом инвестиций;
— перенесение акцента в инвестиционной политике с дорогостоящих программ строительства новых объектов на проекты реконструкции и модернизации действующих электроэнергетических объектов, проекты информационных и энергосберегающих технологий;
— разграничение ответственности за развитие электроэнергетики на федеральном и региональном уровнях.
Т.Г. Бессонова остановилась на недостатках существующей схемы формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике: е слабая заинтересованность РАО «ЕЭС России» в строительстве новых генерирующих мощностей;
• отсутствие мониторинга за использованием целевых инвестиционных средств;
• необоснованность с юридической точки зрения присвоения вновь создаваемой собственности на средства всех участников рынка РАО «ЕЭС России»;
а нежелание АО-энерго оплачивать инвестиционную составляющую абонентной платы. Возможные направления замены целевых инвестиционных средств на строительство генерирующих мощностей в составе абонентной платы РАО «ЕЭС России» предполагают:
• окончание строительства за счет привлеченных средств;
• создание целевого внебюджетного инвестиционного фонда;
• создание паевого инвестиционного фонда электроэнергетики.
Перспективность электроэнергетики для привлечения заемных средств в первую очередь определяется:
• отсутствием значительных долгосрочных долгов у энергокомпаний;
• адекватной оценкой стоимости производственных фондов;
э устойчивым спросом на электро-
и теплоэнергию. Привлечение средств возможно при устранении или минимизации таких моментов, как:
• низкий уровень дивидендов на акции,
• высокорискованные вложения для стратегических инвесторов,
® неплатежи,
• высокая капиталоемкость,
• длительные сроки окупаемости. Изменение схемы формирования инвестиционных средств в электроэнергетике включает два этапа:
На первом в абонентную плату РАО «ЕЭС России» включаются целевые инвестиционные средства в размерах, утвержденных ФЭК России, и средства на обслуживание привлеченного капитала в соответствии с условиями контрактов и обязательств по займам. На втором целевые инвестиционные средства на строительство генерирующих мощностей в составе абонентной платы РАО «ЕЭС России» замещаются средствами по обслуживанию привлеченного капитала.
Решаемые изменением схемы формирования инвестиционных средств в электроэнергетике задачи обеспечивают:
• расширение инвестиционного потока через абонентную плату РАО «ЕЭС России»;
• снижение величины абонентной платы, а следовательно, и тарифов на электроэнергию для потребителей;
• реализацию только эффективных инвестиционных проектов;
• возникновение конкуренции среди производителей электроэнергии;
•ликвидацию остроты проблемы экономически несправедливого распределения целевых инвестиционных средств;
• конкурсный отбор поставщиков оборудования и подрядных стро-ительно-монтажных организаций;
эдополнительный контроль со стороны кредитора за целевым своевременным использованием инвестиций. Порядок формирования инвестиционных программ в электроэнергетике имеет своей целью: сохранение единства системы энергоснабжения как общефедерального механизма обеспечения жизнедеятельности государства. Данная цель осуществляется с основой на такие принципы: 1. Достаточность ресурсов для сохранения устойчивого функционирования электроэнергетики.
(Поддержание минимально достаточного уровня генерации ЕЭС, сохранение сбалансированного соотношения потребления и генерации, недопущение необоснованного ожидания перспективного развития).
2. Приоритет экономически эффективных проектов. (Минимизация проектов по объему инвестиций, сроку окупаемости).
3. Обеспечение условий для интеграции в общемировой энергетический сектор. (ЛЭП для расширения возможности продажи электроэнергии в зарубежные страны, покупка акций энергетических компаний стран ближнего зарубежья, вставки постоянного тока и т. п.). Достаточно много времени участники семинара уделили договорам энергоснабжения; были рассмотрены рекомендуемые ФЭК России договорные формы, которые можно использовать в целях развития и совершенствования отношений на энергорынке России.
С интересом были восприняты слушателями Рекомендации по отражению в договоре энергоснабжения параметров КАЧЕСТВА ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ, представленные членом-корреспондентом Международной академии информатизации, начальником испытательной лаборатории по качеству электрической энергии Никифоровой В.Н. Она отметила, что Энергоснабжаю-щая организация должна предоставлять Абоненту скидки с тарифов на электрическую энергию в соответствии с «Инструкцией о порядке расчетов за электрическую энергию» за нарушение установленных в договоре требований по вине энергоснабжающей организации на основе Протокола измерений за каждый расчетный период — вплоть до очередных измерений ПКЭ, проведенных переносными приборами по настоянию любой из сторон или на основе протоколов измерений постоянно установленных в ТКЭ и опломбированных органами Энергонадзора средств измерений.
Энергоснабжающая организация должна возмещать Абоненту имущественный ущерб, причиненный нарушением договорных обязательств по вине энергоснабжающей организации.
ЯНВАРЬ
В то же время энергоснабжающая организация имеет право:
• прекращать отпуск (поставку) электроэнергии частично или полностью после предупреждения Абонента в случае снижения качества электроэнергии по вине Абонента до значений, нарушающих нормальное функционирование электроустановок Энерго-снабжающей организации или других потребителей;
• привлекать для проведения арбитражных (претензионных) измерений ПКЭ независимые испытательные лаборатории по качеству электрической энергии в случае разногласий между Энергоснабжающей организацией и Абонентом.
• разрешать Абоненту, исходя из реальных условий в ТОП, вносить в искажение синусоидальности напряжения в ТОП вклад, превышающий допустимый расчетный вклад, определяемый в соответствии с «Правилами присоединения потребителя к сети общего назначения по условиям влияния на качество электроэнергии».
Специалисты-юристы Программы по естественным монополиям Д.Л. Конник и B.C. Синельникова рассказали участникам семинара о своем видении правовой основы прозрачного регулирования в топливно-энергетическом комплексе России, рассмотрели проблемы локальных естественных монополий. Рекомендации по процессуальным основам деятельности РЭК были представлены Регламентом деятельности РЭК. Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий (ст. 1). Иными словами, положения Федерального закона касаются естественных монополий федерального уровня. На региональном уровне также возникают аналогичные проблемы, а решения иногда принимаются без должной методической и правовой
проработки. В частности, в нескольких регионах приняты законы О локальных естественных монополиях, сравнительный анализ которых показал, что необходим единый подход к регулированию данных отношений. Д.Л. Конник предложил на обсуждение участникам семинара проект Регламента РЭК, который можно принять как Приложение к Положению о РЭК. В этом материале подробно регламентирована внутренняя деятельность региональной энергетической комиссии. Принятие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» послужило основой для выступления члена Лицензионной Палаты Правительства Москвы С.А. Куриянова, который отметил, что лицензирование, под которым понимается требование получения специального государственного разрешения (лицензии) в качестве условия осуществления отдельных видов деятельности — это форма или метод государственного управления. Одновременно это способ не пустить на рынок или устранить с рынка тех, кто не готов, не может или не хочет работать в рамках закона.
В соответствии с законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» основные цели лицензирования — защита прав и законных интересов потребителей, общества, государства, охрана окружающей среды. Для получения лицензии необходимо представить пакет документов, в том числе «обязательные» документы, перечисленные в статье 10 Закона, и «квалифицирующие», которые определяются спецификой деятельности.
Законом предусмотрено, что лицензия может быть аннулирована только по суду, но это не относится к документу, называемому «копия лицензии». Поэтому, в соответствии с Постановлением № 1418, этот документ может быть аннулирован в административном порядке. То есть у органа государственной власти по-прежнему остается мощный административный рычаг для воздействия на нарушителей лицензионных требований и условий. Вторым составляющим элементом лицензирования, помимо процедуры выдачи лицензии, является
надзор за деятельностью лицензиатов.
В ряде случаев лицензирование ведут органы, имеющие полномочия по надзору или созданные специально для осуществления надзора. Российская транспортная инспекция, Атомнадзор, Налоговая служба. В этом случае надзор ограничивается исключительно соответствующей профессиональной сферой. При этом в соответствии со ст. 12 Федерального Закона надзорные и контрольные органы, а также органы государственной власти обязаны сообщать лицензирующему органу о выявленных нарушениях и о принятых мерах. То есть, лицензирующий орган должен стать единым центром по аккумуляции и обобщению такой информации в определенной сфере деятельности.
Концепция лицензирования деятельности по поставке (продаже) электрической и тепловой энергии, деятельности по получению (покупке) электрической энергии с оптового рынка электрической энергии (мощности) была представлена юристом ФЭК России В.Б. Рискиным.
Особый интерес вызвало выступление советника депутата по правовым вопросам Государственной Думы РФ А.И. Загянского, который остановился на толковании двух основных энергетических федеральных законов: «О естественных монополиях» от 17.08.95 № 147-ФЗ и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14.04. 95 № 41-ФЗ. К сфере естественных монополий отнесена сфера «услуг по передаче электрической и тепловой энергии». Однако сфера производства электроэнергии к естественным монополиям не отнесена. Таким образом, самостоятельные электростанции — юридические лица не подпадают под действие указанного закона, а АО-энерго и предприятия коммунальной энергетики (городские и тепловые сети) отнесены к сфере регулирования данным ФЗ. Особое место в правовом регулировании электроэнергетики занимает Гражданский кодекс РФ. На основании статьи 426 Кодекса договор энергоснабжения отнесен к
ТАРИФЫ. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ. ИНВЕСТИЦИИ
категории публичных договоров, в соответствии с которым энерго-снабжающая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора и должна заключать договор на энергоснабжение с каждым, кто к ней обратится. При этом отказ энергоснабжающей организации от заключения договора при наличии возможности для этого не допускается. Правовая неопределенность, возникшая после принятия части I Гражданского кодекса РФ в отношениях энергоснабжающих организаций и потребителей, потребовала разработки и принятия в части II Гражданского кодекса РФ специального раздела «Энергоснабжение». В этом разделе впервые на уровне закона, а не ведомственного акта были регламентированы особенности договоров энергоснабжения как отдельного вида договоров купли-продажи, в частности, были установлены особенности заключения и продления договоров, обязанности энергоснабжающей организации и потребителей в вопросах качества и количества подаваемой энергии, обязанности потребителя по поддержанию необходимого технического состояния энергетических сетей и оборудования и др.
Введена специальная норма, позволяющая энергоснабжающей организации в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора с абонентом — юридическим лицом в случае «неоднократного нарушения им сроков оплаты товаров». Законом допускается одностороннее прекращение подачи энергии абоненту при неудовлетворительном состоянии его энергетических установок, а также в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварии в системе энергоснабжающей организации. Особенности энергетики в части ответственности энергоснабжающей организации перед потребителем нашли отражение в законе через ограничение этой ответственности обязанностью организации возместить только причинен-ный реальный ущерб, а не полностью возместить убытки, включая неполученные доходы (упущенная выгода). Одновремен-
но введена важная правовая норма о том, что «если в результате регулирования режима потребления энергии, осуществленного на основании закона или иных правовых актов, допущен перерыв в подаче энергии абоненту, энергоснабжаю-щая организация несет ответственность за неисполнение или не-надлежащее исполнение договорных обязательств при наличии ее вины».
Принятие Гражданского кодекса (часть II) открыло «правовую дорогу» к разработке Правил энергоснабжения, детализирующих взаи-моотношения по договорам энергоснабжения, не урегулированным в Гражданском кодексе. А.И. Загянский подчеркнул, что вопросы развития энергетики и источников финансирования капитальных вложений нашли также отражение в принятой Правительством РФ 6 марта 1996 г. Федеральной целевой программе «Топливо и энергия» на 1996—2000 гг. В программе предусмотрено финансирование капитальных вложений не только за счет собственных средств энергоснабжающих организаций (инвестиционные средства и амортизационные отчисления), но и за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Для реализации этой программы в федеральном бюджете на 1997 г., даже в условиях нехватки средств, были предусмотрены инвестиции на развитие электроэнергетики в 3 раза большие, чем в федеральном бюджете на 1996 г. В федеральном бюджете на 1998 г. было предусмотрено увеличение ассигнований на развитие электроэнергетики в 3 раза по сравнению с проектом закона, внесенным Правительством РФ в Государственную Думу. Кроме того, в федеральном бюджете на 1998 год были предусмотрены в составе Бюджета развития гарантии Правительства РФ по ссудам на реализацию инвестиционных проектов в ТЭК в сумме 2140 млн. руб.
Принятый Федеральный закон «О дополнении Уголовного кодекса РФ статьей 215-1» предусматривает уголовную ответственность за отключение электроэнергии отдельным категориям потребителей — вне зависимости от причин отключения. В процессе прохождения
закона через Государственную Думу удалось дополнить текст стать.-словом «незаконное» перед слово" «отключение».
В результате удалось вывести из-под уголовной ответственности предусмотренное статьями 546 . 547 Гражданского кодекса РФ отключение потребителей, т.е. буд>~ считаться законными отключение потребителей из-за неудовлетворительного состояния энергопри-емников; для предотвращения ил ликвидации аварий; отключения 5 результате регулирования потребления энергии, а также отключение за неуплату потребителя, не включенного в утвержденный Правительством РФ перечень стратегических организаций, обеспечивающих безопасность государства финансируемых за счет средств федерального бюджета. Судья Высшего Арбитражного Суд; РФ Б.М. Сейнароев подробно ознакомил участников семинара : практикой арбитражных судов п: рассмотрению споров в энергоснабжении, указал на типичные ошибки, которые вскрываются пр.' рассмотрении дел в суде. Например, согласно статье 541 Кодекса энергоснабжающая организаци-обязана подавать абоненту энергию через присоединенную сеть = количестве, предусмотренном договором энергоснабжения. Есл. договор не позволяет определить количество подлежащего передаче товара, договор не считается заключенным (пункт 2 статьи 465 Кодекса).
Наличие у энергоснабжающей организации права на безакцептное списание с потребителей задолженности за отпущенную им энергию не лишает ее возможности защищать свои права в судебном порядке. Отказ банка от исполнения платежного требования энергоснабжающей организации, выставленного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 сентября 1992 года № 1091 «О мерах по улучшению расчетов за продукцию топливно-энергетичес-кого комплекса», является основанием для обращения в Арбитражный суд с иском об обязании банка произвести списание с потребителя соответствующей суммы и о взыскании с банка убытков, вызванных указанными действиями.
ЯНВАРЬ
Энергоснабжающая организация, допустившая перерыв в подаче электроэнергии без соответствующего предупреждения, обязана возместить потребителю ущерб, причиненный указанными действиями. В соответствии с пунктом 2 статьи 546 Гражданского кодекса Российской Федерации перерыв в подаче энергии допускается по соглашению сторон. В одностороннем порядке энергоснабжающая организация вправе произвести перерыв в подаче энергии в случае, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. Осуществление указанных действий энергоснабжающей организацией возможно после предупреждения об этом абонента. Без предупреждения потребителя перерыв в подаче энергии допускается только при необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии в системе энергоснабжающей организации (пункт 3 статьи 546 Кодекса). Поскольку перерыв в подаче энергии не был связан с принятием мер по предотвращению или ликвидации аварии, энергоснабжающая орга-
низация не вправе прерывать подачу энергии без предупреждения абонента. В таких случаях действия энергоснабжающей организации рассматриваются как ненад-лежащее исполнение ею обязательств по договору энергоснабжения и влекут за собой ответственность, установленную статьей 547 Гражданского кодекса Российской Федерации. В завершении своего выступления Б.М. Сейнароев ответил на многочисленные вопросы слушателей.
Особого внимания заслуживают «Круглые столы» по различным правовым проблемам деятельности РЭК, в частности, делегирования части полномочий ФЭК России региональным энергетическим комиссиям; разграничения полномочий между РЭКами и органами местного самоуправления, на них участники семинара смогли обменяться мнениями, поделиться опытом, поставить проблемы и наметить пути их решения. Активное участие в проведении «Круглых столов» принимала начальник отдела Управления региональной политики Н.С. Цейтлина, которая не только заостряла проблемы того или иного региона, но и стремилась получить от выступающего на семинаре исчерпывающую информацию, а также уточняла воз-
можности практического использования рекомендаций. Все выступления сопровождались раздачей тезисов, копий слайдов, нормативных актов, проектов документов и пр., часть материалов была передана на дискетах. Например, были предложены рекомендуемые договорные формы, которые целесообразно использовать на ФОРЭМ; проект Регламента Региональной энергетической комиссии. Заинтересованность организаторов семинара в эффективности рассмотрения обозначенных проблем просматривается во многом, начиная от перерывов на кофе, в течение которых слушатели продолжали обсуждение проблемы, и заканчивая оценочным листом: участники перед началом семинара получили т.н. «желтую страницу», в которой оценивали выступления каждого лектора. На будущих семинарах результаты оценочных листов будут учтены путем корректировки лекторского состава. Программа семинара рассчитана на 3 дня. Если учесть результативность таких встреч, то напрашивается вывод: практику проведения семинаров по различным вопросам энергорынка России для региональных энергетических комиссий целесообразно продолжать и совершенствовать.
