CC BY
9Макеечев В.А., начальник Управления экономического анализа и развития систем регулирования ФЭК России Старостенко H.H., главный специалист Управления
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ОПТОВОГО РЫНКА МОЩНОСТИ И ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ В РОССИИ
30 июня и 1 июля 1998 года в Москве по инициативе института "Энергосетьпроект" состоялось совещание-семинар по теме: "Прогноз функционирования оптового рынка мощности и электроэнергии в электроэнергетике России". Было представлено около 20 докладов и сообщений от Минтопэнерго России, ФЭК России, РАО "ЕЭС России", института "Энергосетьпроект", ИНЭИ РАН, ЭНИН им. Г.М.Кржижановского, региональных институтов "Энергосетьпроект".
Совещание открыл начальник Департамента стратегии и научно-технической политики РАО "ЕЭС России" Ю.Н. Кучеров докладом "Проблемы развития ЕЭС России", в котором были названы основные проблемы, стоящие перед энергетикой России и, в частности, проблемы реформирования ЕЭС. В их числе безопасность станций и сетей, старение оборудования, рост потерь в электрических сетях, ограничение их пропускной способности, отсутствие инвестиций, проблемы с топливом, массовый переход всех станций на газовое топливо.
С докладом о формировании рыночных отношений и структурирования рынка в электроэнергетике выступил заместитель Председателя ФЭК России Г.П. Кутовой. Основа стабилизации положения в стране - создание механизма для получения денег и снижение тарифов на электроэнергию для промышленности. Сегодня стоимость электроэнергии в ценах на промышленную продукцию составляет от 7 до 15%. Снижение тарифов на электроэнергию для промышленности позволит увеличить объемы ее производства, а, следовательно, и поступления в бюджет. В настоящее время уже увеличены тарифы для льготников и сни-
жены (до 50%) для тех промышленных потребителей,которые оплачивают электроэнергию деньгами, даже если это ниже себестоимости. Но это мера временная. В дальнейшем для снижения тарифов на электроэнергию необходимо развитие конкурентного рынка. Особая проблема отрасли: сегодня потребители оплачивают до 25% лишних мощностей! ФЭК России, начиная с 1 июля 1998 г., ввела понижающий коэффициент (0,9) на оплату невостребованных мощностей. В дальнейшем он станет равным нулю. Избыточные мощности не должны оплачиваться; их нужно либо демонтировать, либо консервировать. То, что сейчас инвестиции осуществляются за счет абонентной платы за пользование услугами РАО "ЕЭС России" - плохо: денег нет, а по бартеру энергетическое оборудование не поставишь. ФЭК России рассматривает вопрос о привлечении средств из абонентной платы для обслуживания заемного капитала. Развитие энергетики необходимо переориентировать за счет привлечения заемного капитала, капитала акционеров. Только свободная конкуренция может решить эти проблемы.
Необходимо отходить от затратных методов формирования тарифов. Действующий закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" устарел.
Предложенная А. Б. Чубайсом на собрании акционеров РАО "ЕЭС России" программа достаточно осторожная. Как всякий грамотный менеджер, свою деятельность он направляет на получение компанией максимальной прибыли. Деятельность ФЭК России сегодня направлена на отделение генерирующих компаний от компании
по обслуживанию электрических сетей, на развитие деятельности независимого оператора и создания не дискриминационных отношений между субъектами ФОРЭМ. Сфера рынка должна быть свободной для доступа всех действующих субъектов. Сбыт электроэнергии должен стать конкурентной средой.
В этом плане региональные энергетические комиссии должны работать по методологии и нормативам ФЭК России.
Подходам к формированию цены на электроэнергию на конкурентном рынке посвятила свой доклад зав. лабораторией ИНЭИ РАН A.C. Макарова.
На регулируемом рынке в цену товара включается инвестиционная составляющая (в себестоимость или в прибыль).
Наличие бартера и неплатежей означает отсутствие рынка. Пока имеется бартер, нет смысла повышать тарифы.
По прогнозам ИНЭИ РАН возможно, что к 2001 году 90% всех платежей в энергетике будет осуществляться денежными средствами. Однако, ситуация складывается так и есть основание предполагать, что это произойдет не ранее 2005, а, возможно, и 2011 года. То есть реально конкурентный рынок в России сформируется не ранее 2005 года и тогда тарифы на нем будут постоянными. В Европейской части России этот процесс пойдет быстрее. В Западной и Восточной Сибири по многим причинам процесс растянется, и здесь возможен промежуточный вариант. На Дальнем Востоке еще долгое время сохранится регулируемый рынок. Для создания конкурентного рынка необходимо:
отделить генерирующие компании от сетей РАО "ЕЭС России", АО-
Вестник ФЗК России
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИК
энерго, выделить ГЭС в самостоятельные АО;
разделить финансовые потоки; необходимо четко определить взаимоотношения ФОРЭМ и АО-энерго. Возможны следующие варианты работы ФОРЭМ, когда на рынок выводятся:
все генерирующие мощности АО-энерго;
часть генерирующих мощностей АО-энерго.
Финансовый оператор ФОРЭМ формирует баланс и состав генерирующих мощностей (годовой, квартальный, месячный). Формируются контракты на год. Плата за мощность взимается за год (лучше маржинальная). После подачи заявок за сутки вперед формируется цена на электроэнергию (маржинальная) на сутки. В этих условиях основная проблема при формировании тарифа -инвестиционная составляющая. Поэтому в тариф на мощность включена выплата процентов на заемный капитал. При маржинальной ставке на продукцию (электроэнергию) прибыль будет у всех производителей, кроме замыкающего. Из прибыли и займов будут осуществляться инвестиции в развитие отрасли. Наращивать новые мощности смогут только эффективные производства. Автоматически решается вопрос вывода из эксплуатации старых объектов.
На переходный период целесообразно организовать страховой инвестиционный фонд, управляемый ФЭК России.
Сегодня за развитие энергетики отвечает РАО "ЕЭС России". В абонентную плату за пользование сетями РАО "ЕЭС России" включена инвестиционная составляющая. Но новые станции не вводятся, оборудование стареет, реконструкции и техперевооружения нет. В большинстве случаев оплата ведется бартером. За счет бартера можно вести строительство, но нельзя вести монтаж оборудования. Такая система непривлекательна для инвесторов.
В абонентную плату РАО "ЕЭС России" должна включаться инвестиционная составляющая, касающаяся только сетей РАО "ЕЭС России". О формировании тарифов на электроэнергию на оптовом рынке рассказал зав. лабораторией ЭНИН им. Г.М.Кржижановского В.И. Денисов.
В настоящее время на ФОРЭМ применяются как двухставочные, так и одноставочные тарифы, дифференцированные по времени суток. Целесообразно разделить затраты на производство энергии и обслуживание сетей РАО "ЕЭС России". Кроме того, нужно разделить тарифы на электроэнергию, производимую по конденсационному и теплофикационному циклам. Последняя - всегда дешевле, и ФОРЭМ выгодно покупать электроэнергию от ТЭЦ, которые, как правило, входят в состав АО-энерго. Поэтому следует сделать так, чтобы АО-энерго продавали всю вырабатываемую на ТЭЦ электроэнергию на ФОРЭМ, а затем уже покупали всю необходимую им электроэнергию с оптового рынка.
Совершенствованию управления планированием развития и функционированием электроэнергетики России был посвящен доклад зав. отделением ЭНИН им. Г.М.Кржижановского В.А. Бари-нова.
В России нет условий для конкурентного рынка, так как у нас слабые сети (до 40% линий электропередач не удовлетворяют условиям свободного доступа мощностей); в результате в тариф на электроэнергию должны включаться сетевые ограничения. В процессе развития такой уникальной системы, какой является Единая энергетическая система России, ее эксплуатации растут удельные расходы топлива, удельные потери в сетях, штаты. За рубежом наблюдается обратная картина.
Поэтому основной задачей государства в настоящее время является ликвидация нормативного и правового вакуума, четкое определение прав и обязанностей всех участников процесса производства, передачи, распределения и потребления энергии и мощности: Минтопэнерго России, ФЭК России, РАО "ЕЭС России", всех хозяйствующих субъектов, разработки кодекса с правилами работы рынка, в том числе и со странами СНГ. Все зоны России (Европейская, Сибирь, Дальний Восток) должны работать по единым правилам (на основе единой нормативной правовой базе).
Доклад заместителя руководителя Департамента государственного регулирования и реформирования
электроэнергетики И.А.Новожилова был посвящен государственному регулированию электроэнергетики в рыночных условиях и проблемам инвестиций. Он отметил, что проведение приватизации в отсутствие нормативной правовой базы привело к появлению РАО "ЕЭС России" с "неизвестными" полномочиями, не получилось четкого разграничения собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную.
Создание РАО "ЕЭС России" и опосредование собственности субъектов Федерации через его собственность создало ситуацию, когда регионы почти не имеют возможности менять что-либо на своей территории.
Для всех субъектов Федерации реформы в энергетике не корректируются с учетом региональных особенностей, зачастую не согласованы с их экономическими интересами.
До сих пор не определен механизм согласования экономических интересов федерального и регионального уровней государственной власти.
До настоящего времени только шесть субъектов Федерации подписали договора о разграничении полномочий.
Острейшей проблемой отрасли остается проблема финансирования ее развития и реконструкции. В то же время государственная политика в области приватизации и коммерциализации существенно урезала возможность прямого управления предприятиями ТЭКа. В результате проведенной приватизации государственная собственность предприятий энергетики почти на 50% перешла в руки акционеров, причем бесплатно. Государству принадлежит 51% акций РАО "ЕЭС России", а РАО "ЕЭС России" - конкретные предприятия энергетики. Таким образом, ни федеральные власти, ни администрация субъектов Федерации не имеют прямой собственности на конкретные предприятия отрасли. Неразделенность в рамках РАО "ЕЭС России" монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности требует его реструктуризации дня формирования прозрачной структуры затрат по видам деятельности, создание конкуренции вне сферы естественной монополии (передачи электричес-
НОЯБРЬ 1998
кой и тепловой энергии), повышения эффективности отрасли при усилении влияния и контроля государства, прежде всего в сфере монопольной деятельности РАО ЕЭС России", включая инвестиционную сферу.
Для стабилизации положения в отрасли необходимо, признав уже сложившуюся структуру, срочно создать нормативную правовую основу для ее дальнейшего развития. Без этого не будет инвестиций, а, следовательно, и движения вперед.
Об управлении режимами ЕЭС России в условиях рынка говорил главный инженер ЦЦУ ЕЭС России А.А.Окин, Он остановился на нескольких вопросах. К сожалению, настоящего рынка электроэнергии у нас нет. Не обеспечено его правильное функционирование. При закупке относительно небольшого количества электроэнергии потребитель вынужден полностью оплачивать постоянную составляющую электроэнергии в тарифе и услуги РАО "ЕЭС России". Чем больше электроэнергии покупается, тем выше плата за услуги РАО "ЕЭС России". Это не всегда справедливо (особенно для АО-энерго, на территории которых находятся станции - субъекты ФОРЭМ).
До сих пор не определена величина необходимого резерва мощности и его стоимость. Качество поставляемой электроэнергии низкое, частота не выдерживается. Это становится серьезным препятствием для выхода на внешний рынок.
Необходимо согласиться с тем, что не может быть двух диспетчеров у Единой энергетической системы России. Технологический диспетчер, отвечающий за работу ЕЭС и режимы энергосистем, может иметь помощника по экономическим вопросам, но принимать решения он должен один. Поэтому диспетчерские функции должны быть у ЦДУ, а расчетно-платежный центр (РДЦ) должен совместно с ЦДУ заключать договора, и по факту собирать данные о перетоках, рас-считывать величину оплаты и штрафов.
Зам. председателя РЭК Ленинградской области Л.Д.Хабачев рассказал о проблемах регулирования региональных рынков энергии.
В частности, он сказал, что при су-
ществующем положении регионам, как правило, выгоднее загружать свои неэкономичные станции с высокими удельными расходами топлива. На региональных рынках приходится оплачивать затраты на производство энергии АО-энерго и ФОРЭМ. По-видимому, целесообразно для АО-энерго установить плату за мощность с ФОРЭМ и после ее оплаты продажа электроэнергии с ФОРЭМ должна осуществляться по цене топливной составляющей. Тогда решается и проблема оптимизации работы ФОРЭМ. Необходимо стимулировать заключение долгосрочных договоров сроком на 3-5 лет.
Сегодня, не касаясь вопросов собственности, на ФОРЭМ есть крупные поставщики электроэнергии и мощности и оптовые покупатели. РАО "ЕЭС России" является организатором ФОРЭМ, финансовые потоки которого определяются РДЦ РАО "ЕЭС России". И хотя государству принадлежит контрольный пакет акций, нет ответственного за управление и координацию развития энергетики в России.
Формально за развитие энергетики региона должны отвечать сами регионы. На практике этого не происходит. АО-энерго, являясь дочерними предприятиями РАО "ЕЭС России" и отчисляя ему часть своих средств, не имеют возможности финансировать строительство новых станций, заниматься капитальной реконструкцией старых. Государство после приватизации объектов энергетики также прекратило их финансирование. В настоящее время сосуществуют РАО "ЕЭС России", АО-энерго, атомные станции, блок-станции и муниципальные объекты, являющиеся независимыми хозяйствующими субъектами. А единого механизма управления развитием энергетики России нет. Необходима нормативная правовая база для привлечения всех хозяйствующих субъектов к созданию и развитию системы электроснабжения, ибо при дефиците инвестиций нужно научиться грамотно ими управлять. Часть из этих вопросов можно решить созданием трехуровневой системы рынков: региональных, зональных и ФОРЭМ. Поток денежных средств будет возрастать с переходом на более высокий уровень. Существующую систему та-
рифов можно сохранить. В сложившейся ситуации ФЭК России, имея все рычаги управления (тарифы), управлять развитием энергетики не может, так как это не входит в его компетенцию. Минтопэнерго России, имея полномочия на управление, управлять не может, так как не имеет никаких рычагов воздействия на хозяйствующих субъектов. Возможно, было бы целесообразно разработать закон о ЕЭС России, возложив функции управления развитием энергетики на РАО "ЕЭС России". Необходимо срочно разработать нормативные акты для создания региональных фондов перспективного развития. Сегодня АО-энер-го не используют амортизационные отчисления на восстановление основных фондов. До настоящего времени отсутствует единая политика в вопросах тех-перевооружения и реконструкции тепловых станций. АО-энерго не стремятся выводить из эксплуатации неэффективные электрические станции.
Для целенаправленного изменения в области развития энергетики необходим прогноз ситуации на рынке электроэнергии и тепла, балансов производства и потребления, а также изменения тарифов. Должны быть четко законодательно определены взаимоотношения производителей и потребителей электроэнергии (мощности). Плата за услуги РАО "ЕЭС России" должна быть экономически обоснована.
Необходимо разработать документы, регулирующие сооружение электрических сетей за счет потребителей, регулирующие и определяющие их права. Зам. генерального директора института "Энергосетьпроект" В.И.-Чемоданов рассказал о целях и задачах заключительного этапа работы "Схемы развития ЕЭС и ОЭС России на период до 2010 года".
Зам. главного инженера института "Энергосетьпроект" Н.В.Бобылева сообщила об итогах выполнения этапа работы по "Схеме развития ЕЭС и ОЭС России на период до 2010 года", подробно остановившись на проблеме старения оборудования в отрасли и необходимости ввода новых линий электропередач для ликвидации ограничений по пропускной способности в ряде энергосистем, а
Вестник ФЭК России
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИК
также сотрудничестве в области электроэнергетики со странами СНГ.
Для обеспечения надежной и эффективной параллельной работы объединенных энергосистем стран СНГ требуется разработка и принятие рациональных правил и принципов их совместного функционирования, обеспечивающих надежное электроснабжение потребителей при минимизации расходов на производство, транспорт и распределение электрической энергии.
Она подчеркнула, что основой взаимоотношений в области электроэнергетики СНГ должно стать восстановление и развитие на новой экономической основе энергообъединений государств Содружества, входивших ранее в Единую энергетическую систему (ЕЭС) - экономически интегрированного объединения государств в области электроэнергетики, для организации оптового рынка перетоков электрической энергии и мощности как внутри государств Содружества, так и на Евроазиатском континенте. Такие объединения способны эффективно обеспечивать электроэнергией и теплом народное хозяйство и население с использованием всех преимуществ параллельной работы энергосистем СНГ.
Доклад директора СЭИ РАН Н.И.-Воропая был посвящен методическим подходам к оценке эффективности ЕЭС и ОЭС России в новых условиях и разнесению эффектов объединения между субъектами рынка.
В заключении участники совещания признали необходимым продолжить работу по: созданию единой нормативной и правовой базы для всех участников конкурентного рынка; созданию единого механизма управления развитием электроэнергетики России;
проведению реформ в электроэнергетике России с учетом региональных особенностей и экономических интересов субъектов Российской Федерации; прогнозированию потребностей в инвестиционных ресурсах по развитию и размещению генерирующих источников для нормального функционирования ЕЭС и ОЭС России, производства и потребления электроэнергии по России в
целом и по субъектам федерации; укреплению дальнейшего сотрудничества в области электроэнергетики со странами СНГ.
Обзор основных материалов семинара-совещания подкрепляется следующими выводами: основу электроэнергетики России составляет Единая энергетическая система (ЕЭС России), параллельная и скоординированная работа электростанций которой позволяет:
легче преодолевать пиковые нагрузки в потреблении электроэнергии, благодаря использованию разницы во времени, достигающей шести часов, между восточными и западными районами страны;
реализовать эффект аварийной взаимопомощи энергосистемам, эквивалентный снижению аварийного резерва ЕЭС в размере до 5 млн. кВт.
Переходный период характеризуется снижением системного эффекта, что в значительной степени объясняется несовершенством рыночных отношений в экономике и, в частности, в энергетическом секторе.
Поиск более эффективных рыночных отношений предопределяет тщательный анализ проведенной работы по реформированию электроэнергетики за прошедшие 6 лет.
Проведенные в отрасли экономические и структурные преобразования при переходе к рыночным отношениям позволили сохранить единство энергетического комплекса и управляемость Единой энергетической системы. Но при этом накопилось много проблем в области ценообразования, которое в настоящее время строится по затратному принципу и не стимулирует предприятия снижать свои издержки, не отсекает от рынка неэффективные предприятия. Создание субъектов рынка, рыночной среды, выделение крупных электростанций из состава региональных энергосистем - эти этапы преобразований отрасли не создали реальных предпосылок для решения острых проблем: энергоизбыточные регионы превратились в дефицитные, а среднедефи-цитные - в остродефицитные, что не отвечает экономическим интересам регионов. Величина тарифов и темпы их роста опережают
темпы роста инфляции и многих товаров.
Сегодня мировые тарифы на энергоносители, тепло и электроэнергию «не по карману» российским потребителям по многим причинам. Одна из них - энергоемкость российского производства существенно выше мировой. Тарифы для части потребителей не отражают реальных затрат по производству и транспорту энергии. Льготные тарифы оплачиваются путем повышения тарифов для остальных потребителей. Дополнительная нагрузка на промышленность усугубляет проблему неплатежей.
Серьезные проблемы существуют в инвестиционной политике в отрасли. Создание РАО "ЕЭС России" и приватизация энергетики привели к тому, что государство практически перестало финансировать строительство новых энергетических объектов. В настоящее время оборудование большинства станций выработало свой ресурс или близко к этому.
В то же время инвестиционная составляющая тарифа на электроэнергию не обеспечивает необходимыми средствами строительство крупных электростанций или коренную реконструкцию действующих. Амортизационные отчисления также не представляют значимого источника финансирования. Все это, и многое другое, диктует настоятельную необходимость пересмотра основных принципов реформирования электроэнергетики на современном этапе, включая решение ряда важнейших проблем:
формирование конкурентной среды;
создание скоординированного механизма государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов;
создание и совершенствование механизма привлечения инвестиций в отрасль и повышения эффективности их использования;
установление тарифов, способствующих развитию предприятий-потребителей, привлечению инвестиционных компаний и других организаций в зону действия энергоснабжающей организации, что будет способствовать сохранению рабочих мест и повышению уровня жизни населения.
НОЯБРЬ
1998
