CC BY
25ПРОГРАММА ДЕЙСТВИЙ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ И ДАЛЬНЕЙШИМ ПРЕОБРАЗОВАНИЯМ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Разработана под руководством Председателя Правления РАО «ЕЭС России» А. Б. Чубайса
Введение
Настоящая Программа содержит результаты анализа сложившегося положения в электроэнергетике России, основные стратегические задачи развития РАО «ЕЭС России» на период до 2003 года, пути и способы преодоления сложившихся проблем и программу конкретных действий, которые должны быть осуществлены в ближайшие месяцы. Окончательный вариант Программы подготовлен с учетом ряда замечаний и предложений, полученных от членов Правления РАО «ЕЭС России», генеральных директоров АО-энерго, руководителей и специалистов, работающих в электроэнергетике России. Программа предназначена для практической реализации силами РАО «ЕЭС России», дочерних компаний во взаимодействии и при поддержке органов государственного регулирования, Министерства топлива и энергетики Российской Федерации, региональных органов власти и Правительства Росс и.
В обсуждении и разработке Программы приняли решающее участие Абызов М. А. (АО «Новосибирскэнерго»), Аюев Б. И. (ТРДЦ ОДУ Урала), Башмаков М. В. (Технобанк), Еро-хин П. М. (ОДУ Урала), Завадников В. Г. (ФКЦБ), Комаров И. Г. (Промрадтех-банк), КузьминА. К. (Промрадтехбанк), Кутовой Г. П. (ФЭК России), Лазебник А. И. (ЭНИН), Макаров А. А. (ИНЭИ РАН), Мостовой П. П. (АО «Алмазы Россия-Саха»), Макеечев В. А. (ФЭК России), Меламед Л. Б. (АО «Новосибирскэнерго»), Редько Н. В. (Меж-банковский финансовый дом), Сорокин И. С. (ИНЭИ РАН), Хабачев Л. Д. (РЭК Ленинградской области), Шкатов В. А. (ЦЦУ ЕЭС России). Всем участникам работы по подготовке Программы, а также генеральным директорам АО-энерго и специалистам,
приславшим свои замечания и предложения, Председатель Правления РАО «ЕЭС России» выражает искреннюю благодарность.
1. Основные результаты реформирования электроэнергетики в 1992—1997 годах
1.1. Преобразования, проведенные в отрасли
Электроэнергетика является базовой отраслью, и ее потенциал в настоящее время полностью обеспечивает потребности российских товаропроизводителей и населения в электрической энергии и выполнение договорных обязательств по экспортным поставкам электрической энергии.
Исторически развитие электроэнергетики России проходило на основе поэтапного объединения и организации параллельной работы региональных энергетических систем с формированием межрегиональных объединенных энергосистем и их объединением в составе Единой электроэнергетической системы (ЕЭС). Создание единой целостной системы, несмотря на сохраняющуюся проблему слабости сетевых связей между европейской частью России и Сибирью, между Сибирью и Дальним Востоком, является важнейшим завоеванием отечественной электроэнергетики. Именно это дает колоссальные потенциальные возможности экономии затрат за счет эффективного управления перетоками электрической энергии (мощности) и служит дополнительным инструментом повышения надежности системы энергоснабжения в стране. Однако целостность сетевого хозяйства РАО «ЕЭС России», возмож-
ность управления системой из единого центра имеют значение, далеко выходящее за рамки технических и экономических аспектов. По сути, единая энергетическая система России является не только важнейшим фактором интеграции народнохозяйственного комплекса страны, но и целостности всего российского государства.
В настоящее время ЕЭС России остается самым крупным в мире высокоавтоматизированным комплексом, обеспечивающим производство, передачу и распределение электроэнергии и централизованное опера-тивно-технологическое управление этими процессами. В ее состав входят 440 тепловых и гидравлических электростанций мощностью соответственно 131,3 и 40 млн. кВт* и атомные электростанции мощностью 21 млн. кВт., а также более 2,5 млн. км линий электропередачи всех классов напряжений, в том числе свыше 30 тыс. км основных системообразующих ЛЭП напряжением 500, 750 и 1150 кВ.
Начавшийся в России переход к рыночной экономике и переход страны от унитарного к федеративному государственному устройству обусловили необходимость проведения структурных реформ в электроэнергетике России и развития новых форм внутриотраслевых и межотраслевых экономических отношений.
В 1992 году было проведено акционирование и началась частичная приватизация предприятий отрасли. Перед реализацией планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена предварительная реструктуризация этой отрасли, необходимость которой была связана с особенностями сформированной систе-
* Указана только мощность ТЭС и ГЭС, работающих в составе ЕЭС России. Суммарная мощность всех ТЭС и ГЭС РАО «ЕЭС России» и АО-энерго составляет 140 млн. кВт и 44 млн. кВт, соответственно.
ИАРТ 1999
ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
мы электроснабжения страны с ее неравномерным размещением генерирующих мощностей, относительно небольшими резервами мощностей электростанций, высокой степенью концентрации электрических и тепловых нагрузок вокруг крупных промышленных центров,удаленных друг от друга на значительные расстояния (от 500 до 1000 км) и зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков электроэнергии и мощности*. В условиях отсутствия работоспособных механизмов межрегиональной оптовой торговли электроэнергией и неготовности федеральных органов власти осуществлять эффективное регулирование этих процессов, а также при отсутствии необходимой законодательной и нормативной базы такая неравномерность могла привести к монополизму энергоизбыточных регионов и дезорганизации межсистемных перетоков. Дополнительной проблемой для сохранения работоспособности отрасли при проведении ее реформирования было отсутствие опыта и системы управления отраслевыми предприятиями в новых экономических условиях, что не позволяло быстро перейти от министерской структуры управления электроэнергетикой к новой структуре с максимальной децентрализацией управленческих функций и регулированием взаимоотношений между субъектами отрасли на преимущественно договорной основе. Выходом из ситуации стало сосредоточение важнейших отраслевых управленческих функций в рамках единой холдинговой компании, контролирующей электроэнергетику всей страны, и перевод в режим оптовой торговли крупнейших генерирующих мощностей страны, вывод этих мощностей и межсистемных сетей из состава региональных энер-госнабжающих организаций. Для поддержания требуемой надежности электроснабжения, сохранения централизованного управления режимами создаваемого оптового рынка электроэнергии и преиму-
ществ совместной работы в составе ЕЭС и ОЭС страны, осуществления и координации инвестиционных программ в электроэнергетике в декабре 1992 года на основании указов Президента Российской Федерации № 922, 923, 1334** было создано Российское акционерное общество (РАО) энергетики и электрификации «ЕЭС России», в составе которого предполагалось сосредоточить отраслевые объекты межсистемного значения: все крупные тепловые (мощностью от 1000 МВт и выше) и гидравлические станции (мощностью от 300 МВт и выше), имеющие общую мощность 95000 МВт (около половины всей установленной мощности в стране), системообразующую высоковольтную сеть, а также центральное и объединенные диспетчерские управления и другие отраслевые предприятия и организации. Все эти структурные подразделения становились дочерними компаниями с передачей РАО 100% их акционерного капитала. Кроме того, в уставный капитал РАО передавалось 49% акций каждого из региональных акционерных обществ энергетики и электрификации (АО-энерго), создаваемых на базе имущества бывших региональных производственных объединений энергетики и электрификации, после изъятия из них крупных станций и сетевых объектов. Для сохранения государственного контроля над отраслью государство закрепило за собой контрольный пакет обыкновенных акций РАО. Важнейшей перспективной задачей, поставленной перед РАО «ЕЭС России», стала поэтапная организация федерального оптового рынка электрической энергии и мощности (ФО-РЭМ), работающего на конкурентных принципах и обеспечивающего снижение стоимости электрической и тепловой энергии за счет конкуренции между хозяйствующими субъектами.
В действительности первоначальный план реструктуризации электроэнергетики не был полностью реализован. В результате компромиссов,
достигнутых в ходе сложных переговоров с администрациями субъектов Российской Федерации, РАО получило в собственность только 34 из 51 электростанции, включенных в Приложение 2 Указа Президента Российской Федерации № 923 (см. Приложение ■ - «Современная структура собственности электроэнергетики Российской Федерации»), 7 электростанций суммарной мощностью 12000 МВт из 34 электростанций РАО «ЕЭС России» передало в аренду региональным АО-энерго, которые самостоятельно управляют их работой, выплачивая РАО арендную плату. По другим электростанциям, оставшимся и акционировавшимся в составе региональных энергосистем, были найдены компромиссные решения, предусматривавшие, как правило, передачу РАО более 49% акций региональных энергосистем (см. Приложение — «Электростанции и их участие в федеральном оптовом рынке электрической энергии и мощности»),
В целом, несмотря на имевшиеся сложности, в результате проведенных преобразований в электроэнергетике удалось обеспечить ресурсы для организации межрегиональной оптовой торговли электроэнергией и мощностью, устранив монопольное положение большинства избыточных региональных энергосистем*** путем перевода в режим оптовой торговли 23 электростанций с общей установленной мощностью 43000 МВт, а также 9 государственных АЭС (21000 МВт).
Создание общеотраслевой холдинговой компании РАО «ЕЭС России» позволило при распаде ЕЭС СССР на национальные энергосистемы сохранить в России принципы и методы ее работы, обеспечить в период перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией при практически полном отказе от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая
* В 1992 году только около 13 регионов были самобалансирующимися (с отклонениями в пределах +/-10% от общего объема необходимой им электроэнергии), тогда как 19 регионов были избыточными, а остальные регионы — дефицитными.
** Указы Президента Российской Федерации: № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» от 14 августа 1992 года, № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» от 15 августа 1992 года, № 1334 «О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации» от 5 ноября 1992 года.
*** Подавляющее большинство регионов стали дефицитными после создания РАО «ЕЭС России». Избыточными сегодня являются только Дагэнерго, Иркутскэнерго, Мосэнерго, Оренбургэнерго, Свердловэнерго, Тюменьэнерго и Якутскэнерго.
МАРТ
1999
организация электроэнергетики :~особствовала интеграции регио-
что ведет к нехватке средств на закупку топлива и связанному с этим
-эв страны и социальной поддержке -зселения. Были сохранены техно--огические и созданы благоприятные структурные предпосылки для развития конкурентного федераль--ого оптового рынка электроэнер-
"ИИ.
1.2. Нерешенные проблемы электроэнергетики
Созданная холдинговая система управления не позволила сдержать развитие кризиса в электроэнергетике, все в большей мере приобретающего системный характер (охватывающего большую часть жизненно важных подсистем электроэнергетики). Среди факторов, характеризующих развитие кризисной ситуации, можно отметить: В финансовой области:
♦ ухудшение показателей финансовой устойчивости большинства компаний отрасли. Ухудшаются показатели текущей ликвидности компаний. При этом расчеты, про-зодимые с учетом оценки реальной стоимости дебиторской и кредиторской задолженности, дают еще более низкие показатели и демонстрируют негативную тенденцию, отражающую ухудшение дебиторской задолженности в силу увеличения доли задолженности бюджетов (группа с самой низкой ликвидностью) и возрастания реальной стоимости кредиторской задолженности в силу естественного нарастания требований кредиторов по оплате денежными средствами;
♦ кризис оборотных средств. Растет доля бартерных расчетов, достигшая с учетом высокодисконтных суррогатов 75—80%, увеличивается средний срок оборачиваемости дебиторской задолженности (в ряде энергокомпаний — до 360 дней) вследствие ухудшения ее качества, а также ухудшаются показатели ликвидности самого оборотного капитала, что требует постоянного увеличения доли оборотных средств в капитале компаний. Однако в действительности возможности компаний по увеличению оборотного капитала ограничены,
неоптимальному диспетчерскому режиму, недофинансированию ремонтов, ухудшению надежности энергоснабжения и т.д.;
♦ отсутствие бюджетного принципа планирования денежных и ресурсных потоков. Отсутствие бюджетного планирования денежных и ресурсных потоков приводит к нерациональному распоряжению ресурсами. Собственники несут значительные потери доходов и самой собственности (как показывает практика, доходы энергокомпаний часто используются на разного рода льготы, субсидии и дотации).
В области управления собственностью:
♦ отсутствие четкого целеположе-ния. За прошедшие с момента акционирования электроэнергетики годы так и не была создана эффективная система акционерного управления. Собственники плохо организованы и не в состоянии ставить перед управленческим персоналом компаний цели и задачи по управлению собственным имуществом и добиваться их выполнения. Это относится как к государству, являющемуся самым крупным акционером РАО «ЕЭС России», так и к самому РАО «ЕЭС России» — владельцу контрольного пакета акций в акционерных компаниях электроэнергетики;
♦ управление имеет «оперативно-тактический», а не стратегический характер. В силу отсутствия целе-положения и корпоративных планов, и в первую очередь финансовых, управление не упреждает появление негативных факторов функционирования компаний, а сводится в основном к борьбе с их последствиями. Принимаемые отраслевые планы и программы имеют отвлеченный характер, не являются документами прямого действия, не влекут за собой четких заданий, не контролируются и не приводят к наступлению ответственности.
В инвестиционной области:
♦ отсутствие экономической и административной ответственности за результаты инвестиционных решений и неэффективное использо-
вание инвестиционного капитала. Основным источником средств для отраслевых инвестиций в последние годы были инвестиционные фонды, формируемые за счет включения инвестиционной составляющей в тарифы АО-энерго и абонентную плату за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России.
Хотя этот механизм финансирования инвестиций обеспечил существенную поддержку электроэнергетики в условиях сложного переходного периода с высоким уровнем инфляции и слабым развитием рынков капитала*, его использование обусловило снижение требований к эффективности инвестиционного процесса в отрасли. Возможность аккумулирования крупных средств без необходимости работы с потенциальными инвесторами, без работы над повышением инвестиционной привлекательности компаний, без необходимости тщательного обоснования экономической эффективности новых проектов, без контроля со стороны инвесторов и органов государственного регулирования приводит к нерациональному использованию инвестиционных средств. Это проявляется в настоящее время в увеличении доли неработающих активов в общей структуре активов как РАО «ЕЭС России», так и дочерних энергокомпаний и в существенном ухудшении ликвидности инвестиционного капитала. За последние год» неоправданно разрослось число новых инвестиционных проектов (в то-.' числе и проектов, начатых по поручению федеральных и региональ-г органов власти), имеющих сор/-тельную эффективность и не обес_е-ченных финансовыми источника*/.' При этом в условиях действую_е-: механизма регулирования проис>;-дит перекладывание всех инвест-.'-ционных рисков на потребите.-^ электроэнергии;
♦ прямая инвестиционная нагрыз- £ на потребителей и неурегулировь -ность вопросов собственности - = централизуемые инвестиционное ресурсы. Инвестиционная составляющая тарифа, увеличивая уровень тарифов на электрически о тепловую энергию, ухудшает с.'_. а-
* В течение 1993—1995 годов РАО «ЕЭС России» и АО-энерго собрали в инвестиционных фондах средства, составляющие 1 порядка 5,3 млрд. долл. США.
долларовом эквиваленте
ш
цию с неплатежами потребителей, что в свою очередь не позволяет в полной мере собрать планируемые инвестиционные ресурсы. Финансирование инвестиций электроэнергетики через регулируемые тарифы фактически является формой перераспределения ограниченных инвестиционных ресурсов в пользу электроэнергетики, сокращающей инвестиционные возможности для самих потребителей электроэнергии, в том числе их возможности для перехода к ресурсосберегающим и энергосберегающим технологиям, и препятствующей расширению потребительской базы электроэнергетики в будущем. Применяемый порядок образования и использования инвестиционного фонда РАО «ЕЭС России», в соответствии с которым собранные через абонентную плату инвестиционные средства переводятся в акционерный капитал РАО «ЕЭС России» без соответствующего урегулирования прав собственности вкладчиков на эти средства, создает основу для конфликта интересов акционеров РАО с интересами тарифоплатель-щиков и затрудняет сбор абонентной платы;
♦ недостаточность инвестиционного капитала в отрасли. Используемые механизмы сбора (а не привлечения) и использования инвестиционного капитала не позволяют переломить тенденцию старения мощностей и передающих сетей, приводя к повышению затратности отрасли, ухудшению технико-экономических показателей и отставанию технического и технологического уровня российской электроэнергетики от мирового уровня;
♦ сокращение потенциала энергостроительного комплекса отрасли. Падение объема инвестиций в электроэнергетику, неплатежеспособность заказчиков привели к тяжелому финансовому положению предприятий энергостроительного комплекса* и оттоку высококвапи-
ВОПРОСЫ
фицированных рабочих и инженерных кадров;
♦ сокращение научно-техническо-го потенциала отрасли. За последние 8 лет научно-технический потенциал энергетики, обеспечивающий ее развитие, сократился в 2,5 раза**, а размеры финансирования научных разработок в неизменных ценах уменьшились в 8,5 раза. Существующий механизм формирования средств на научно-техническое развитие*** в условиях акционирования предприятий отрасли является неработоспособным, поскольку действует на добровольной основе, зависит от субъективных решений на местах и применяется в регионах по остаточному принципу.
В области государственного регулирования:
На региональных рынках электроэнергии:
♦ большие масштабы перекрестного субсидирования. Субсидирование промышленными потребителями населения и сельскохозяйственного производства искажает действие рыночных механизмов, задает ложные ориентиры хозяйствующим субъектам, ведет к ухудшению конкурентоспособности отечественных товаров, а следовательно, к ухудшению финансового состояния этих субъектов, сокращению налогооблагаемой базы и доходов бюджета и, в конечном итоге, к потребностям в еще большей социальной нагрузке на тарифы.
Негативным последствием нерациональной структуры тарифов также являются ложные ориентиры на внедрение в промышленность маломощных и неэффективных источников энергии, что будет иметь в будущем долгосрочный негативный эффект в виде повышенной энергоемкости российских товаров в стоимостном выражении;
♦ затратный метод ценообразования создает стимулы для повышения производственных издержек:
Я ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
чем выше издержки, тем больше средний тариф, тем больше масса прибыли (при одинаковой норме прибыли). Кроме того, такой подход задает ложные ориентиры для инвестиционного процесса, становится выгодным инвестировать в самые дорогие источники энергии;
♦ негативное влияние формальных и неформальных процедур ограничения энергоснабжения потребителей. По-прежнему происходит кредитование неэффективных сегментов экономики за счет процедур ограничения энергоснабжения. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.01.98 N9 1 «О Порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов», хотя и сделало серьезный шаг вперед в отстаивании законных прав производителей энергии, фактически гарантирует всем потребителям трехмесячный кредит, что ведет к замедлению оборачиваемости дебиторской задолженности и, как следствие, к недостаточности оборотных средств. Это, в свою очередь, приводит к повышению аварийности и перебоям в энергоснабжении. Использование энергокомпаниями иных неформальных процедур ограничения энергоснабжения неплательщиков сталкивается с серьезным сопротивлением региональных властей;
♦ политизация региональных органов регулирования. Отсутствие относительной независимости региональных энергетических комиссий ставит их под влияние краткосрочных политических интересов и приводит к использованию региональными властями регулируемых тарифов в качестве политического инструмента. Нередки случаи многомесячного «замораживания» тарифов, предоставления существенных льгот по оплате электрической и тепловой энергии
* Энергостроительный комплекс РАО «ЕЭС России» включает более 300 строительно-монтажных организаций, около 100 заводов по производству строительных материалов и конструкций, предприятий отраслевого машиностроения. В комплексе в настоящее время занято более 300 тысяч энергостроителей и монтажников высокой квалификации, имеющих опыт сооружения тепловых, гидравлических и атомных станций, линий электропередачи и других промышленных объектов. ** В настоящее время в составе научно-технического комплекса отрасли действуют 100 научных, проектно-изыскательских, проектно-конструкторских и наладочных организаций, оказывающих услуги в электроэнергетике и энергетическом строительстве. Из них 63 организации являются 100%-ными дочерними акционерными обществами РАО «ЕЭС России», 5 организаций — дочерними обществами с долей акций в их уставном капитале, принадлежащих РАО, от 49 до 80%, 15 организаций находятся в доверительном управлении РАО, 7 — являются филиалами АО-энерго, 7 — акционировались самостоятельно, 2 организации находятся в Минтопэнерго России, 1 — в корпорации «ЕЭЭК».
*** Формируются путем отчислений до 1,5% от себестоимости продукции с отнесением их на себестоимость и с последующей централизацией во внебюджетных фондах НИОКР.
38
МАРТ
1999
ВОПРОСЬ
ВБВВ
ЕРГЕТИКИ
одних категорий потребителей за счет других, введение большого числа безадресных льгот и т. д., ухудшающих финансовое положение региональных компаний электроэнергетики.
На федеральном рынке электроэнергии:
♦ неоптимальные плановые балансы электрической энергии и мощности и отсутствие связи между планируемыми потоками электроэнергии и мощности, положенными в основу расчета тарифов, и реальными режимами работы субъектов ФОРЭМ и станций АО-энерго не стимулируют минимизацию затрат на производство и передачу электроэнергии (мощности);
♦ непоследовательная тарифная политика. Одновременное и несогласованное использование двух методологически разных схем ценообразования (двухставочные тарифы на энергию и мощность и дифференцированные по зонам времени суток одноставочные тарифы на энергию или многозонные тарифы) не может гарантировать сбалансированность уплачиваемых и получаемых денежных средств на федеральном оптовом рынке.
Введение отпускных двухставочных тарифов с оптового рынка (с отдельными ставками оплаты за электрическую энергию и мощность) в условиях, когда АО-энерго сохраняют в своем составе генерирующие мощности, было оправданным решением, поскольку ранее использовавшийся одноставочный тариф не обеспечивал правильных ценовых сигналов для загрузки собственных мощностей АО-энерго. Однако при введении двухставочных тарифов была искажена сама суть идеи этих тарифов, и оплата за мощность рассчитывается как произведение зависящего от режима сальдо перетока в дефицитные АО-энерго на тариф, несмотря на то, что при разгрузке электростанций АО-энерго баланс мощностей не меняется, а происходит только перераспределение резерва между электростанциями ФОРЭМ и АО-энерго. Результатом этого являются неправильные сигналы для загрузки мощностей. Введение в качестве альтернативы двухставочным тарифам многозон-
ных тарифов не имеет в современных российских условиях рационального основания, поскольку:
♦ оплата по единой ставке электроэнергии и мощности, получаемых с оптового рынка, не дает правильных экономических сигналов АО-энерго для загрузки собственных мощностей. Наоборот, она стимулирует загрузку даже самых дорогих мощностей АО-энерго: ставка оплаты, установленная для периода максимума нагрузки, дороже конденсационной выработки на станциях АО-энерго;
♦ высокая зональная ставка для периода максимума нагрузки является сильным стимулом для покупателей уйти из этой зоны графика нагрузки, что в условиях применяемой статичной схемы ценообразования будет вести к хронической нехватке финансовых средств на оптовом рынке (и в особенности средств на оплату постоянной составляющей затрат);
Ф в условиях избытка мощностей не является актуальной основная цель многозонных тарифов — уменьшить неравномерность графика электропотребления за счет стимулирования спроса в часы минимума и сокращения спроса в часы максимума;
♦ без развитой системы учета нет возможности отслеживать изменения себестоимости электроэнергии, выработанной в разные часы суток, и оценивать экономический эффект от разгрузки, вывода в резерв и демонтажа конкретного оборудования, что не позволяет создать надежной стоимостной основы для расчета многозонных тарифов и обуславливает их умозрительный характер.
В области организации оптовой торговли ш взаимодействия с федеральным оптовым рынком электроэнергии:
♦ неоптимальное распределение нагрузки между электростанциями, выведенными на оптовый рынок, и АО-энерго. Экономические противоречия между участниками оптового рынка при отсутствии четких правил работы ФОРЭМ и диспетчерской дисциплины его участников, дефицит топлива на электростанциях, обусловленный недостатком оборотных средств, привели к существенным отклоне-
ниям от общепринятых в мире принципов экономического распределения нагрузки, к увеличению удельных расходов топлива и потерь электроэнергии в электрических сетях энергосистем. В условиях избытка генерирующих мощностей вместо отбора лучших и вывода из эксплуатации неэффективных мощностей производится нерациональное распределение нагрузки между всеми производителями электроэнергии, и до настоящего времени, как правило, более эффективные электростанции РАО «ЕЭС России» имеют в среднем меньшую нагрузку (40— 43%), чем станции региональных энергосистем (48—50%);
♦ отсутствие связи между оперативно-технологическими и финансово-экономическими подсистемами оптового рынка. Связь между оперативно-технологическими и финансово-экономическими механизмами работы ФОРЭМ полностью разорвана. С одной стороны, оператор (ЦДУ) оказывает принципиальное влияние на экономические результаты работы субъектов на ФОРЭМ: задает режимы работы, влияющие на топливные затраты электростанций, изменяет графики проведения ремонтных кампаний, начисляет штрафные санкции, прикрепляет покупателей к продавцам. С другой стороны, расчеты за поставки товарной продукции ведутся непосредственно между покупателями и продавца1. оптового рынка при полном отсутствии ответственности опера~;са за финансовую сбалансированность федерального оптового рока, что позволяет оператору не задумываться о цене и эконом.•-ческих последствиях своих ре_=-ний;
♦ упрощенная «одноуровнева? модель ФОРЭМ. В России реализована упрощенная «одноуров— вая» модель оптового рынка, в ра' •-ках которой любой покупатб." = может быть прикреплен к любо-.'. продавцу, независимо от их территориального расположения. Пс, этом используется технология единого центра финансового уче~а где концентрируется и рассматривается вся информация о расчета« Простота такой модели, упрощающая проведение единой по России
тарифной политики и дающая возможность использования гибкой схемы проведения финансовых расчетов независимо от действительной схемы поставок электрической энергии (мощности) на оптовом рынке, не компенсирует ее недостатков, в числе которых можно отметить:
♦ игнорирование базовых системотехнических принципов построения сложных систем, отрицающих возможность эффективного управления более чем 8—12 объектами (ФОРЭМ насчитывает более 100 субъектов). Чрезмерная централизация ведет к дезорганизации технических процедур и фактической бесконтрольности;
♦ игнорирование существенных особенностей социально-экономического развития крупных регионов страны;
♦ субсидирование всеми потребителями России, расположенными в дефицитных АО-энерго, отдельных низкоэкономичных электростанций оптового рынка;
♦ неконтролируемый региональными властями отток налоговых платежей из местных бюджетов при выводе потребителей на оптовый рынок;
♦ невозможность создания устойчивых договорных связей покупателей с продавцами в рамках ФОРЭМ, затрудняющая привлечение долгосрочных инвестиционных ресурсов в электроэнергетику;
♦ неэффективную организацию финансовых расчетов между субъектами ФОРЭМ, в том числе:
♦ беспорядочность назначения плательщиков за продукцию, переданную продавцами оптового рынка и, как следствие, значительная сложность установления технологических связей по организации расчетов;
♦ ненадлежащий уровень организации движения товаросопроводительной и расчетно-платежной документации;
♦ недостоверность отчетности и невозможность проведения полноценных сверок;
♦ отсутствие информационного
ВОПРОСЫ
обмена между участниками расчетов.
Все отмеченные недостатки организации финансовых расчетов между субъектами ФОРЭМ создали предпосылки для неисполнения покупателями ФОРЭМ своих обязательств по платежам. Вытеснение бартерными операциями нормальных схем денежных расчетов за поставленную электроэнергию дополнительно усложняет функционирование расчетно-платежной системы ФОРЭМ. Непрозрачность и отсутствие единых правил осуществления расчетов и платежей на ФОРЭМ, которым должен следовать оператор оптового рынка, исключают возможности контроля участников оптового рынка за проведением расчетов и не способствуют росту доверия и заинтересованности участвовать в оптовой торговле через ФОРЭМ. В области надежности энергоснабжения:
♦ старение оборудования электростанций и сетей.
Происходит нарастающий процесс старения парка генерирующего оборудования и элементов электрической сети, ведущий к снижению надежности энергоснабжения в будущем*. При этом выполняемые в настоящее время объемы реконструкции и технического перевооружения не соответствуют реальным потребностям;
♦ снижение качества электроэнергии. Кризис оборотных средств, следствием которого является отсутствие топлива на многих электростанциях, приводит к работе ЕЭС в режимах максимальных нагрузок, на пониженной частоте. Для сохранения баланса мощности и энергии приходится проводить ограничения и отключения потребителей, зачастую независимо от их платежеспособности. Помимо этого, имеют место случаи сверхнормативного повышения частоты и напряжения вследствие недостатка маневренных мощностей, источников и средств регулирования реактивной мощности;
♦ ослабление оперативно-диспет-
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
черской дисциплины. Отсутствие нормативно-правовой базы функционирования ЕЭС на федеральном уровне часто приводит к нерегламентированному и некомпетентному вмешательству в деятельность оперативно-диспетчерских структур ЕЭС. В области сбыта продукции:
♦ преобладание неденежных расчетов существенно искажает действие рыночных механизмов в экономике страны, является скрытой формой перелива капитала из эффективных сегментов рынка в неэффективные;
♦ отсутствие маркетинговой политики и игнорирование интересов потребителей. Отношения компаний электроэнергетики с потребителями далеки от принятых в мире стандартов, что проявляется, в частности, в невозможности проводить гибкую ценовую политику, в предоставлении скрытых и открытых индивидуальных преференций, не имеющих ничего общего с картельными соглашениями и символизирующих собой извлечение доходов одних потребителей за счет других потребителей и собственников, в применении огромных штрафов за недоиспользование и переиспользование энергии как способа сбора дополнительных средств и т.д.
В области нормативно-правового обеспечения электроэнергетики:
♦ отсутствие правового регулирования отношений в сфере оперативно-диспетчерского управления. В настоящее время оперативно-диспетчерское управление ЕЭС России осуществляется на основании ведомственных (отраслевых) инструкций, правил и иных нормативно-технических документов, что не обеспечивает необходимого уровня правового регулирования отношений в этой области. Отсутствует законодательная основа, исключающая возможности для не-регламентированного вмешательства в управление ЕЭС России,что может привести к разрушительным для нее последствиям, созданию угрозы энергетической безопасно-
* К 1998 году достигли предельной выработки 27 млн. кВт мощности электростанций ЕЭС России. Мощности, достигающие предельных наработок к 2000 году, составят на тепловых и гидроэлектростанциях около 50 млн. кВт, а к 2010 году предельная наработка достигнет на ТЭС — 75 млн. кВт (50% суммарной мощности ТЭС), на ГЭС — 26 млн. кВт (60% суммарной мощности ТЭС). Вывод из перспективного баланса парка оборудования, достигшего предельной наработки, с учетом выработки к 2010 году 8,4 млн. кВт на АЭС, приведет к снижению резерва мощности большинства ОЭС и ЕЭС России в целом до 3%. Кроме того, в ближайшие 10—15 лет резко возрастет объем предельной наработки элементов электрической сети. К 2010 году необходимо провести реконструкцию около 20 тыс. км ЛЭП напряжением 110 кВ и выше, имеющих срок службы 55 лет и более.
Е|
МАРТ
1999
ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
сти государства;
♦ проблемы публичного договора о энергоснабжении. Существует коллизия между публичным характером договора о энергоснабжении (Гражданский кодекс Российской Федерации) и обеспечением платежей со стороны потребителей. Эта проблема особенно актуальна применительно к коммунальным сетевым предприятиям, не имеющим достаточных собственных средств (сети арендованы у муниципалитета) для обеспечения платежей даже на минимальный период, после которого их энергоснабжение может быть ограничено;
♦ фактическая невозможность обжалования актов органов регулирования в судебном порядке. По существующему порядку обжалование решений органов регулирования находится в юрисдикции не арбитражных, а народных судов, на практике неспособных к решению сложных вопросов в области хозяйственного права. Обжалование этих решений в Верховном суде невозможно в разумные сроки;
♦ усложненный порядок таможенного оформления экспорта электроэнергии. Действующий в настоящее время порядок таможенного оформления электроэнергии не учитывает ее технологической специфики как товара, что препятствует восстановлению параллельной работы 1' созданию рынка электроэнергии (мощности) с энергосистемами СНГ, свободному и взаимовыгодному обмену электроэнергией со странами Балтии и дальнего зарубежья.
В области организации управления:
Существующая организация управления в компаниях электроэнергетики плохо приспособлена к эффективному функционированию в рыночной экономике. Анализ организационной структуры и механизмов управления РАО «ЕЭС России» и других компаний холдинга, проведенный с учетом международной практики управления электроэнергетическими корпо-
рациями, показал наличие целого ряда проблем, которые затрудняют и снижают эффективность управления компаний, и в том числе:
♦ отсутствует четкое распределение полномочий и обязанностей, в частности, в области финансовой политики и финансового планирования, в области управления трудовыми ресурсами и их развитием и в других сферах;
♦ нет персональной ответственности и системы стимулирования за результаты управленческой деятельности;
♦ в структуре управления компаний не выделены или плохо отражены важнейшие управленческие функции, относящиеся, например, к стратегическому планированию, управлению финансовой деятельностью, взаимодействию с органами государственного регулирования, управлению трудовыми ресурсами и их развитием, организации закупок топлива, других материально-технических ресурсов и оборудования на централизованной и конкурсной основе, а также проведению необходимой договорной работы и контролю за заключением и исполнением договоров, работе с дочерними акционерными обществами и т. д.
Интегральным результатом действия всех рассмотренных факторов стала постоянно снижающаяся экономическая эффективность электроэнергетики России, проявляющаяся в:
♦ ухудшении технологических (удельные расходы топлива, штатный коэффициент и др.) и экономических показателей ее работы;
♦ росте тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей;
♦ существенном замедлении вводов новых производственных мощностей при увеличении показателей удельной стоимости вводимых мощностей до уровней, заметно превышающих аналогичные показатели, известные в мировой практике*.
1.3. Основные причины создавшегося положения
Основными причинами создавшегося положения являются:
1) Общеэкономический кризис, обусловивший:
♦ большой спад внутреннего потребления электроэнергии и появившиеся в связи с этим проблемы избыточных мощностей**, причем ситуация может еще более осложниться, в случае если будут ужесточены требования по оплате электроэнергии в России и поставки электроэнергии потребителями будут приведены в соответствие с их платежеспособным спросом;
❖ бюджетный кризис, приводящий к растущей задолженности потребителей энергии, финансируемых из дефицитных местных, региональных и федерального бюджетов***. Кроме того, бюджетная задолженность усугубляется отсутствием контроля и нормативов потребления энергии бюджетными потребителями и действиями тех региональных администраций, которые взвинчивают тарифы на электроэнергию для предприятий, финансируемых из федерального бюджета, что увеличивает задолженность федеральных властей перед регионом.
2) Отсутствие реально функционирующего оптового рынка электрической энергии и мощности в отрасли.
3) Ценообразование, построенное на затратных принципах и использовании перекрестного субсидирования, уничтожающее стимулы к снижению затрат при производстве и передаче электрической энергии.
4) Политизированное государственное регулирование, взявшее на себя несвойственные рыночные функции и, наоборот, отдавшее часть государственных функций в руки акционерных энергоснабжающих компаний. Подчиненность РЭК органам государственной власти в регионах, приводящая к фактическому перераспределению ресурсов энерго-
* За 1993—1996 годы приросты производственных мощностей сократились в 3 раза при удорожании единицы введенной мощности в 1,4 раза по сравнению с предшествующим пятилетием.
** В 1991—1994 годах ежегодное снижение объемов производства электроэнергии составляло 9%, в 1995 году — 1,8%, в 1996 году — 1,4%, а в 1997 году — 1,5%. Из-за спада электропотребления значительно выросла величина неиспользуемых мощностей в ЕЭС России. Из 216 млн. кВт установленной мощности электростанций располагаемая мощность составляет только 180 млн. кВт, а 36 млн. кВт не могут быть использованы из-за разрывов и системных ограничений по пропускной способности электрических сетей. При максимуме нагрузке в 1997 году в 140 млн. кВт (с учетом 4 млн. кВт экспорта) «избыточные» мощности составляют 40 млн. кВт, причем 27 млн. кВт мощностей отработали свой предельный ресурс и должны быть выведены из эксплуатации. Включение стоимости содержания всей установленной мощности в регулируемые тарифы является дополнительной нагрузкой на потребителей России.
*** Задолженность предприятий, финансируемых из бюджетов различных уровней за тепловую и электрическую энергию, полученную от федеральных электростанций и AO-энерго по состоянию на 01.06.98 г., составила 30 млрд. рублей.
компаний на цели субсидирования социальных программ и нерентабельных предприятий.
5) Несовершенная система управления РАО «ЕЭС России» и его дочерними компаниями, и, как следствие, низкий уровень менеджмента в отрасли.
6) Нереформированность коммунального хозяйства, отсутствие ясной нормативно-правовой основы взаимодействия с электросетевыми предприятиями муниципальной собственности.
7) Нерациональная организация инвестиционного процесса и отсутствие стимулов к повышению его эффективности.
8) Нерешенность ряда основополагающих правовых проблем, таких как правовые гарантии по обеспечению платежей, обжалование актов органов государственного регулирования по вопросам ценообразования, ограничения энергоснабжения для неплатежеспособных потребителей и другие. Несовершенство правового регулирования электроэнергетики и практики исполнения законов ведут к изъятию ресурсов из электроэнергетики и их вовлечению в теневой оборот.
2. Основные направления развития холдинга РАО «ЕЭС России» на ближайшие 5 лет
2.1. Цели и этапы дальнейшего реформирования электроэнергетики
Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» были определены планы и этапность проведения дальнейших реформ в электроэнергетике России.
В качестве основных целей по реализации государственной политики дальнейшего реформирования электроэнергетики РАО «ЕЭС России» видит перед собой следующие:
1. Обеспечение надежного электроснабжения потребителей России при экономически обоснованных ценах на электрическую энергию путем повышения эффективности функционирования федерального оптового и потребительских рынков энергии.
ВОПРОСЫ
2. Преобразование РАО «ЕЭС России» в финансово эффективную компанию с положительным сальдо по потоку наличности, обеспечивающую в полном объеме уплату текущих платежей в бюджеты и поставщикам, не имеющую задолженность по заработной плате для своего персонала, с полностью урегулированной и реструктуризированной кредиторской задолженностью, текущие обязательства по обслуживанию которой гарантированно обеспечены текущими доходами.
3. Поэтапная трансформация структуры собственности и методов управления холдингом, обеспечивающая развитие конкуренции на рынках энергии.
4. Привлечение в отрасль долгосрочных инвестиционных ресурсов с минимизацией затрат на обслуживание привлекаемого капитала.
5. Переход к основанным на рыночных стимулах механизмам ценообразования:
— стимулирующих эффективную работу предприятий энергетики;
— обеспечивающих минимизацию затрат на электроснабжение потребителей;
— создающих стимулы для инвестиций;
— формирующих правильные ценовые сигналы потребителям и производителям электроэнергии.
6. Поддержка экономического роста в Российской Федерации.
7. Развитие взаимовыгодной внешнеэкономической деятельности при восстановлении устойчивой параллельной работы ЕЭС России с энергосистемами стран СНГ и Балтии , а в перспективе — с энергосистемами европейских стран. Достижение этих целей потребует от РАО «ЕЭС России» решения большого комплекса антикризисных и перспективных задач, включая:
♦ радикальное сокращение бартерных и суррогатных платежей за продукцию РАО «ЕЭС России» и его дочерних компаний;
♦ принятие неотложных мер по поддержанию надежного функционирования электроэнергетики;
♦ финансовое оздоровление и преодоление кризиса в управлении холдинговой системой;
♦ отработку и запуск рыночных механизмов в сферах производства, продажи электрической энергии и
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
мощности, а также в области поставок ресурсов, необходимых для производственной деятельности компаний холдинга;
♦ повышение эффективности инвестиционной политики;
♦ выработку стратегии взаимодействия с ведущими европейскими и мировыми энергетическими организациями, разработки новой технической политики РАО «ЕЭС России» с переходом в среднесрочной перспективе на технические стандарты работы энергосистем, принятых в Западной Европе;
♦ создание положительного имиджа и улучшения репутации компании;
♦ создание нормативно-правовой среды, обеспечивающей достижение поставленных целей.
В связи с тем, что ряд важнейших мер, предусмотренных в Указе Президента Российской Федерации № 426 и Программе мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 987 от 7 августа 1997 г., в срок не выполнен, для проведения преобразований в системе холдинга РАО «ЕЭС России» потребуется более длительное время и они реально могут быть реализованы в следующие два этапа: Этап 1-й (1998-2000 гг.): Восстановление организационных и управленческих механизмов в рамках холдинговой компании, финансовое оздоровление, повышение экономической эффективности и управляемости холдинга.
Этап 2-й (2000-2003 гг.): Создание на базе холдинга общероссийской электросетевой компании, обеспечивающей надежное функционирование и реализацию экономических преимуществ ЕЭС России. Создание саморегулирующейся рыночной среды. Развитие конкуренции в сфере производства и поставки электроэнергии. Формирование генерирующих компаний.
РАО «ЕЭС России» обратится с просьбой к Правительству Российской Федерации о корректировке ранее намеченных сроков и порядка проведения реформы в электроэнергетике и возьмет на себя обязательства по ее осуществлению в соответствии с уточненными сроками и программой реформ.
МАРТ
1999
2.2. Развитие рынков электрической энергии с учетом региональных особенностей
В качестве главной стратегической задачи структурной политики государства в электроэнергетике, определенной в Указе Президента Российской Федерации № 426, было установлено создание новой системы организации оптовой торговли электроэнергией, работающей на конкурентной основе, с охватом всех регионов России, в которых она технически реализуема и экономически _елесообразна.
Россия унаследовала значительную -асть генерирующих мощностей ЕЭС СССР, однако вследствие отделения энергосистем стран СНГ электрические связи европейской части России с Северным Кавказом и Сибирью оказались ослабленными. Это привело к значительному снижению воз-•■■ожностей по передаче электроэнергии и маневру мощностью между объединенными энергосистемами, имеющими существенные межрегиональные различия*. 3 настоящее время раздельно работают европейская часть России и Сибирь, а Дальневосточный регион,ко-"орый длительное время развивался <ак автономная объединенная энер--осистема, работает изолированно от Сибири.
Снижение электропотребления обусловило появление в ОЭС европейской части и ОЭС Сибири избытков "енерирующих мощностей, что создает необходимые условия для развития в этих частях ЕЭС рынков электрической энергии и мощности, эаботающих на конкурентных принципах. В то же время большая протяженность с востока на запад, наличие крупных ГЭС, нерешенность зопроса собственности на ГЭС Ан--арского каскада создают особые условия реализации конкурентного рынка в Сибири.
На Дальнем Востоке условия для возникновения конкурентных отношений в электроэнергетике отсутствуют. Крайне ограниченное количество источников энергии не позволяет сформировать конкурентное пространство и требует сохране-
ния в этой зоне регулируемого оптового рынка электроэнергии. С учетом вышеуказанных особенностей предполагается перейти в течение второго этапа преобразований на оптовую торговлю электрической энергией (мощностью) с использованием трех моделей рынка электроэнергии, работающих на различных принципах:
♦ модели конкурентного общего рынка в европейской части России;
♦ модели конкурентного рынка в Сибири;
♦ модели регулируемого оптового рынка на Дальнем Востоке.
При этом предусматривается безусловное сохранение единой сетевой инфраструктуры ЕЭС России, единой правовой основы функционирования оптовых рынков во всех энергозонах и общей технической политики.
Реализация модели общего рынка в европейской части России будет осуществляться в соответствии с принципами, заложенными в Указе Президента Российской Федерации № 426, и предполагает проведение следующих мер:
♦ создание самостоятельного оператора оптового рынка, работающего на бесприбыльной основе;
♦ создание на базе тепловых электростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение на оптовом рынке. Ответственность за развитие, реконструкцию, модернизацию и вывод из эксплуатации генерирующих мощностей будет возложена на новые генерирующие компании;
♦ сохранение гидроэлектростанций, выполняющих общесистемные функции, в составе РАО «ЕЭС России».
Установление цены электрической энергии на общем рынке будет происходить на основе конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом заявками на покупку электрической энергии, что существенно сократит сферу государственного контроля за тарифами. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации будет только конт-
ролировать процессы формирования цен на конкурентном рынке и в случае необходимости задавать предельный уровень цен. Кроме того, сохранится государственное регулирование тарифов на электрическую энергию и мощность, поставляемые на оптовый рынок гидроэлектростанциями, и тарифов на сетевые услуги.
Построение конкурентного оптового рынка электроэнергии и мощности в Сибири с учетом наличия значительных объемов гидроресурсов требует необходимости проведения в ближайшее время консультаций с участием руководителей регионов, региональных компаний электроэнергетики и крупных промышленных потребителей. На Дальнем Востоке сохранится действующая в настоящее время модель регулируемого оптового рынка, субъектами которого являются региональные энергосистемы и электростанции РАО «ЕЭС России», выведенные на оптовый рынок. Куп-ля-продажа электроэнергии (мощности) на оптовом рынке по-прежнему будет осуществляться по тарифам, регулируемым ФЭК России.
Задачами РАО «ЕЭС России» в процессе формирования и развития оптовых рынков электроэнергии (мощности) являются:
1) проведение организационной работы по созданию коллегиальных органов регулирования и контроля работы оптовых рынков, обеспечивающих функционирование рынков на открытой и недискриминационной основе;
2) участие в подготовке и в дальнейшем совершенствовании правил работы оптовых рынков;
3) выполнение работ по техническому и программному оснащению ог-товых рынков, включая подготоес» программы оснащения коммерческих сечений рынков приборами у-е-та и средствами связи и т.д.;
4) обеспечение интересов акцио-е-ров компаний холдинга в процессе проведения структурных преобразований в отрасли;
5) развитие сетевой инфраструктур ЕЭС России, обеспечивающей в пес-
* На Северо-Западе 40% генерирующих мощностей сосредоточены на АЭС; в Центре и на Урале доминируют ТЭС на газе; в Сибири преобладают ГЭС, а на Дальнем Востоке большая часть генерирующих мощностей сосредоточена на угольных ТЭС. Эти различия, обусловленные наличием топливных ресурсов и величиной транспортных издержек на их доставку, а также наличием гидроэнергетических ресурсов, объективно обуславливают и различия в региональных ■ злержках и ценах на электрическую энергию.
спективе необходимые условия для интеграции региональных оптовых рынков в единое рыночное пространство;
6) совершенствование порядка и правил участия субъектов оптовых рынков в экспорте электрической энергии.
2.3. Развитие структуры и отношений собственности в холдинге РАО «ЕЭС России»
Одной из важнейших задач, стоящих перед РАО «ЕЭС России», является создание эффективно работающей холдинговой компании, отвечающей в полном объеме по своим обязательствам и обеспечивающей высокие и стабильные доходы своим акционерам.
Для решения этой задачи компании предстоит в ближайшее время создать систему эффективного управления собственностью, обеспечивающую:
♦ улучшение управляемости дочерних и зависимых компаний;
♦ повышение прибыльности дочерних и зависимых компаний;
♦ проведение активной политики на фондовых рынках для эффективного управления курсовой стоимостью акций компаний холдинга.
В последующие годы, в процессе перехода к конкурентному рынку потребуется реструктуризация собственности, формы, сроки и глубина которой будут зависеть от реализуемых моделей организации оптовой торговли с учетом экономической целесообразности. Инициатором разработки и реализации конкретных проектов реструктуризации и изменения отношений собственности будет выступать государство в лице Коллегии представителей государства в РАО «ЕЭС России». Окончательное решение об изменении отношений собственности будет приниматься всеми акционерами на общем собрании акционеров.
Завершение процессов реструктуризации собственности в холдинге РАО «ЕЭС России» создаст организационные предпосылки для развития конкурентного оптового рынка электроэнергии в России, сократит сферу для государственного регулирования электроэнергетики, улучшит управляемость предприятий отрасли
ВОПРОСЫ
и повысит инвестиционную привлекательность компаний холдинга.
2.4. Инвестиционная политика
Для надежного обеспечения текущих и ожидаемых нагрузок потребителей в зоне действия Единой энергосистемы РАО «ЕЭС России» будет проводить активную инвестиционную политику.
Снижение спроса на электроэнергию и неопределенность перспектив его роста дает возможность пересмотреть приоритеты использования ограниченных инвестиционных ресурсов и отсрочить программы строительства новых крупных электростанций, сконцентрировав ресурсы на реконструкции существующих генерирующих мощностей и повышении эффективности процессов производства, передачи, распределения и потребления электрической энергии.
Возлагая на АО-энерго ответственность за надежность и эффективность электроснабжения на территории их обслуживания, РАО «ЕЭС России» будет выступать гарантом надежности работы системообразующей сети ЕЭС России и достаточности располагаемой мощности для обеспечения текущих и перспективных электрических нагрузок потребителей на всей территории страны.
РАО «ЕЭС России» будет выполнять функции организатора инвестиционного процесса в электроэнергетике России, обеспечивая решение следующих основных задач:
♦ разработка на регулярной основе прогнозов электропотребления и максимумов электрических нагрузок по объединенным энергосистемам и стране в целом;
♦ ведение реестра всех инвестиционных проектов в области электроэнергетики, разработка на его основе перспективных балансов электрической энергии и мощности и проектов развития объединенных энергосистем и ЕЭС в целом с определением недостающих потребностей в инвестициях;
♦ решение вопросов финансирования проектов, необходимых для развития ЕЭС России, в случае если эти проекты не удалось осуществить за счет привлечения частных инвесторов.
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
3. Ключевые задачи текущего периода
3.1. Улучшение платежей на оптовых и потребительских рынках электрической энергии
Неплатежи являются общеэкономической проблемой. Вместе с тем инфраструктурный характер электроэнергетики, определяющий ее существенное влияние на все сферы экономической жизни общества, обуславливает особые интересы и роль РАО «ЕЭС России» и компаний холдинга в решении этой проблемы. В настоящий момент практически иссяк потенциал нетто-кредитова-ния со стороны производителей энергетических ресурсов, сконцентрировавших более 50% всей дебиторской задолженности промышленности. С одной стороны, неплатежи поддерживают относительно более высокий уровень производства в электроэнергетике, расширившего за счет товарного кредита внутренний спрос на свою продукцию (накопленная дебиторская задолженность равна почти десятимесячному объему отгруженной продукции по сравнению с шестимесячным в среднем по промышленности). С другой стороны, через сальдо дебиторской и кредиторской задолженности финансовые ресурсы электроэнергетики перераспределяются в обрабатывающие отрасли.
Без четкой политики и программы отраслевых действий по разрешению кризиса неплатежей велика вероятность превращения электроэнергетики в вечного должника, что сделает продолжение намеченных в отрасли рыночных преобразований невозможным.
С целью улучшения платежей на оптовых и потребительских рынках электроэнергии РАО «ЕЭС России» предпримет все необходимые действия по реализации программы антикризисных мер по следующим направлениям.
3.1.1. Преодоление неплатежей предприятий, финансируемых из федерального бюджета
Текущая задолженность. В условиях существенного дефицита средств, заложенных в бюджете 1998 года на оплату электроэнергии потребителя-
44
МАРТ
1999
ми, финансируемыми из федерального бюджета, и вероятного сохранения бюджетного дефицита в 1999 году РАО «ЕЭС России» будет осуществлять активное лоббирование интересов РАО «ЕЭС России» и дочерних компаний холдинга в Правительстве и законодательных органах Российской Федерации. В первую очередь необходимо:
♦ добиться выделения отдельной строкой в бюджетной росписи предприятий, финансируемых из федерального бюджета затрат на оплату электроэнергии (тепла) в рамках государственного заказа;
♦ добиться установления лимитов энергопотребления для каждого из предприятий (или их территориальных представительств), финансируемых из федерального бюджета, и создать систему контроля за соблюдением этих лимитов;
♦ обеспечить участие представителя от РАО «ЕЭС России» в работе по формированию бюджета на 1999 г.;
♦ выйти к министерствам и ведомствам с предложением о заключении ими договоров с РАО «ЕЭС России», в которых требовать обеспечения расчетов по текущим долгам перед энергетиками в обмен на обеспечение бесперебойного энергоснабжения вверенных им предприятий.
Накопленная задолженность. С целью сокращения накопленной задолженности федерального бюджета перед предприятиями холдинга РАО ЕЭС России» предпримет необходимые действия по организации зстречной реструктуризации (заче-~а). В этой связи необходимо будет в ближайшее время подготовить и добиться принятия решения Прави--ельства Российской Федерации о проведении реструктуризации дол-"ов РАО «ЕЭС России» в части федерального бюджета.
3.1.2. Преодоление неплатежей со стороны предприятий, финансируемых из местного бюджета
Работа по преодолению неплатежей со стороны предприятий, финансируемых из местных бюджетов, имеет существенные особенности и должна быть тесно увязана с региональной политикой РАО «ЕЭС России».
РАО будет добиваться включения в соглашения с регионами (см. раздел 3.8) вопросов погашения накопленной дебиторской задолженности, а также обеспечения гарантий по осуществлению текущих платежей в полном объеме.
РАО будет требовать от советов директоров дочерних АО-энерго составлять совместно с представителями местных администраций списки не-отключаемых потребителей электроэнергии как составную часть переговорного процесса с местной администрацией по погашению накопленной дебиторской задолженности за отпущенную электрическую и тепловую энергию.
Кроме того, РАО «ЕЭС России» будет добиваться:
♦ выделения отдельной строкой в бюджетной росписи предприятий, финансируемых из местных бюджетов, затрат на оплату электроэнергии (тепла);
♦ установления лимитов энергопотребления для каждого из предприятий, финансируемых из местного бюджета, и создания системы контроля за соблюдением этих лимитов;
♦ участия представителя от АО-энерго в работе по формированию местных бюджетов на 1999 г.
3.1.3. Преодоление неплатежей со стороны промышленных предприятий
Разрешение проблемы неплатежей промышленных предприятий требует реализации целого комплекса мер в процессе урегулирования вопросов задолженности с неплательщиками.
В качестве основных инструментов развязывания неплатежей промышленных предприятий РАО «ЕЭС России» будет рассматривать следующие возможности:
1) Заключение картельных соглашений по замкнутым цепочкам: угольщики — металлурги — энергетики — МПС. Подписание таких соглашений способствует разрыву инфляционно-долговой спирали, когда вслед за повышением цен и уменьшением платежеспособного спроса увеличиваются неплатежи потребителей, порождающие в свою очередь задолженность производителей поставщикам и т.д.
2) С целью снижения затрат на приобретение топливных ресурсов введение системы их поставки на тендерной основе через единого оператора.
3) Реструктуризация накопленных долгов и создание рынка покупки-продажи долгов, позволяющего сократить использование бартерных схем и обеспечить получение компаниями холдинга денежных средств от продажи оформленной дебиторской задолженности неплательщиков электроэнергии.
4) Выработка мер по правовой защищенности производителей электроэнергии, включая разработку и внедрение договоров на поставку энергии, обеспеченных залогом прав по контрактам на передачу ликвидной продукции, имуществом или денежным залогом.
5) Дальнейшая проработка механизмов получения доступа конечных потребителей к федеральному оптовому рынку электроэнергии в рамках соглашений с регионами (см. раздел 4.1), включая введение тарифов на сетевые услуги АО-энерго.
6) Упрощение процедур ограничения и отключения недобросовестных потребителей.
7) Введение механизмов экономического стимулирования менеджмента АО-энерго за повышение доли денежных расчетов в платежах на ФО-РЭМ.
8) Реализация мер по существенному улучшению сбытовой политики компаний холдинга, предусматривающему:
♦ повышение статуса энергосбытовых организаций;
♦ формирование агрессивной и клиент-ориентированной сбь"-вой политики, включая использование индивидуального подхода ■ ликвидным потребителям;
♦ введение гибкой системы опла~э труда сотрудников энергосб»-с= с учетом финансовых результат;= их работы;
♦ разработка мер по декримина-. -зации сбытовой сферы;
♦ создание системы обмена ога-том эффективной организа_. сбытовых служб на примере гу--ших компаний холдинга.
9) Подготовка предложений по отмене для энергетических предпринял норм налогового законодатель^ е.; препятствующих продаже элек-сс-
ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
энергии по ценам ниже себестоимости на период проведения финансового оздоровления в отрасли.
3.1.4. Преодоление неплатежей со стороны перепродавцов
Серьезной проблемой для компаний холдинга является проблема дебиторской задолженности, формируемой муниципальными перепродавцами- предприятиями электрических и тепловых распределительных сетей.
РАО «ЕЭС России» совместно с АО-энерго в рамках соглашений с регионами (см. раздел 4.1) будет добиваться:
♦ создания механизма доступа конечных потребителей к поставкам электроэнергии от АО-энерго с введением тарифов на сетевые услуги перепродавцов;
♦ создания рычагов воздействия на недисциплинированных перепродавцов — предприятий электрических и тепловых сетей, включая механизмы их принудительной приватизации за долги региональным АО-энерго;
♦ введения системы лицензирования перепродавцов.
3.1.5. Действия по урегулированию задолженности РАО «ЕЭС России» перед РАО «Газпром»
В настоящий момент кредиторская задолженность компаний холдинга РАО «ЕЭС России» перед РАО «Газпром» достигла критической величины и составляет 46% от суммарной задолженности, а по некоторым дочерним предприятиям холдинга РАО «Газпром» вправе инициировать процедуру банкротства. В этих условиях для РАО «ЕЭС России» крайне важно наладить конструктивное сотрудничество с РАО «Газпром», и в частности:
♦ наладить совместное производство энергии для собственных нужд РАО «Газпром», с оплатой «процес-синга» газом по себестоимости;
♦ отработать совместно с РАО «Газпром» порядок оплаты газовой составляющей стоимости переработки газа в электрическую и тепловую энергию (для предприятий, работающих по толлингу), отработать дан-
ный механизм в Республике Башкортостан;
♦ проработать общие Правила разделения платежей за потребленные энергоресурсы и топливные составляющие, для чего использовать систему тройственных договоров;
♦ создать совместные финансовые инструменты для расчета с бюджетами всех уровней;
♦ организовать перевод просроченной дебиторской задолженности во вклад в собственные высокорентабельные проекты;
♦ проработать вопросы совместного использования векселей и акций дебиторов (с возможным созданием совместного вексельного центра);
♦ разработать программы совместного обеспечения взаиморасчетов со странами СНГ и Балтии;
♦ систематически совершенствовать систему платежей и разработать предложения для законодательных инициатив на региональном и федеральном уровнях;
♦ региональным АО-энерго, получающим электроэнергию с ФОРЭМ, установить лимиты потребления электроэнергии в соответствии с обязательствами бюджетов регионов по оплате энергоресурсов, с выделением газовой составляющей.
Все вышеперечисленные моменты нашли свое отражение в Программе совместных действий РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России» по реструктуризации задолженности и увеличению платежей за энергоресурсы.
3.1.6. Работа по сокращению неплатежей в абонентной плате РАО «ЕЭС России»
Ситуация по сбору абонентной платы РАО «ЕЭС России» тесно связана с решением проблемы неплатежей на потребительских рынках. В то же время регулярный сбор абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой электроэнергетической системы России является важнейшим финансовым источником РАО «ЕЭС России». Происходящее, особенно в последнее время, снижение поступлений по абонентной плате* негативно влияет на надежность функциони-
рования ЕЭС России и создает значительные финансовые трудности при расчете РАО «ЕЭС России» с бюджетами по налогам и другим обязательным платежам. Величина абонентной платы и направления ее использования являются предметом государственного регулирования и отражают затраты РАО «ЕЭС России», необходимые для выполнения общеотраслевых функций. Поэтому будут предъявляться жесткие требования по своевременным и полным расчетам по абонентной плате в соответствии с Приказом N9 2 «О сборе средств и платежей по абонентной плате в денежной форме в 1998 году» Председателя Правления РАО «ЕЭС России» от 08.01.98.
3.1.7. Действия по сокращению неплатежей на ФОРЭМ
С целью улучшения платежей на федеральном оптовом рынке электрической энергии и мощности:
♦ будут разработаны механизмы ограничений региональных энергосистем, не оплачивающих текущее потребление энергии с оптового рынка;
♦ будет разработана новая система договоров на оптовом рынке, создающая экономические стимулы и усиливающая ответственность сторон за осуществление платежей на оптовом рынке.
3.2. Поддержание надежного функционирования электроэнергетики
Обеспечение надежного функционирования электроэнергетики является безусловным приоритетом РАО «ЕЭС России». С целью поддержания надежного функционирования Единой энергосистемы РАО «ЕЭС России» предпримет следующие меры.
3.2.1. Выработка принципов, критериев и направлений развития ЕЭС России
Ожидаемый подъем промышленного производства и рост уровня электропотребления в предстоящие годы ставит перед РАО «ЕЭС России» задачу определения направлений развития и выработки мер по обеспече-
* Задолженность АО-энерго по абонентной плате РАО «ЕЭС России» выросла с 8674,4 млн. рублей по состоянию на 01.01.98 до 11556,7 млн. рублей по состоянию на 01.06.98. При этом доля денежных средств в расчетах за энергию остается по-прежнему на низком уровне (за 5 месяцев 1998 года она составила 14,0%).
МАРТ 1999
нию надежного функционирования ЕЭС России на срок 5—10 лет и более далекую перспективу. Особое внимание необходимо будет уделить развитию основной сети ЕЭС России с тем, чтобы обеспечить регионам России максимальные возможности по использованию ресурсов дешевой электроэнергии, имеющихся на оптовом рынке. Стратегическое развитие ЕЭС России требует усиления взаимодействия РАО «ЕЭС России» с Минатомом России и органами власти субъектов Российской Федерации, а также с РАО «Газпром» и другими поставщиками топлива.
3.2.2. Восстановление единой структуры оперативно-диспетчерского управления ЕЭС России
Изменения в структуре управления 3АО «ЕЭС России», происходившие в "оследние годы, привели к тому, что оперативно-диспетчерское управле--ие ЕЭС России оказалось разорван--ым: ЦДУ ЕЭС России является дочерним акционерным обществом эАО «ЕЭС России», а ОДУ — филиа-_ами. Восстановление единой струк-~уры оперативно-диспетчерского уп-
равления с включением в нее ЦДУ и объединенных диспетчерских управлений будет способствовать повышению надежности функционирования ЕЭС России.
3.2.3. Принятие федерального закона об энергетических системах
В соответствии с действующим законодательством вмешательство в деятельность самостоятельно хозяйствующих субъектов в области электроэнергетики в целях предотвращения аварий и обеспечения надежного энергоснабжения потребителей возможно только на основании федерального закона. В федеральном законе об энергетических системах необходимо закрепить за федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации полномочия по определению единых условий и установлению порядка оперативно-диспетчерского (технологического) управления федеральными энергетическими системами.
3.2.4. Разработка и принятие Сетевого кодекса Российской Федерации
Развитие рыночных отношений в электроэнергетике требует создания целостной системы нормативного обеспечения проектирования, строительства и эксплуатации объектов основной сети ЕЭС России, которая должна быть закреплена в едином ведомственном документе — Сетевом кодексе Российской Федерации, утверждаемом ФЭК России и Минтопэнерго России. Требования, изложенные в Сетевом кодексе, должны стать обязательными для всех участников ФОРЭМ.
3.2.5. Реализация программ ускоренного развития автоматизированных систем диспетчерского управления и связи
Обеспечение надежного энергоснабжения потребителей в условиях развивающихся рыночных отношений формирует качественно новые требования к системам сбора, обработки и передачи информации.
(Окончание в следующем номере)
Приложения
Структура собственности в электроэнергетике Российской Федерации
ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Электростанции и их участие в федеральном оптовом рынке электрической энергии и мощности
Перечень электростанций, включенных в приложение 2 Указа Президента Российской Федерации № 923 Электростанции — дочерние акционерные общества РАО «ЕЭС России» Электростанции — филиалы РАО «ЕЭС России» Электростанции, переданные в аренду АО-энерго Электростанции, акционированные в составе АО-энерго и др. Электростанции, участвующие в оптовой торговле
1 2 3 4 5 6 7
1. Волжская ГЭС (г. Волжский) — 2541 МВт 1 1
2. Нижегородская ГЭС — 520 МВт 1 1
3. Конаковская ГРЭС - 2400 МВт 1 1
4. Костромская ГРЭС - 3600 МВт 1 1
5. Каширская ГРЭС - 1885 МВт 1 1
6. Шатурская ГРЭС - 1100 МВт 1
7. Загорская ГАЭС - 1200 МВт 1
8. Рязанская ГРЭС - 2720 МВт 1 1
9. Череповецкая ГРЭС - 1425 МВт 1 1
10. Каскад Верхневолжских ГЭС — 440 МВт 1 1
11. Печорская ГРЭС - 1060 МВт 1 1
12. Волжская ГЭС (г. Жигулевск) - 2300 МВт 1 1
13. Саратовская ГЭС - 1360 МВт 1 1
14. Чебоксарская ГЭС - 1370 МВт 1
15. Заинская ГРЭС - 2400 МВт 1
16. Нижнекамская ГЭС - 1205 МВт 1
17. Кармановская ГРЭС - 1800 МВт 1
18. Ириклинская ГРЭС - 2400 МВт 1
19. Пермская ГРЭС - 2400 МВт 1 1
20. Боткинская ГЭС - 1020 МВт 1 1
21. Камская ГЭС - 483 МВт 1 1
22. Рефтинская ГРЭС - 3800 МВт 1
23. Верхне-Тагильская ГРЭС - 1497 МВт 1
24. Средне-Уральская ГРЭС - 1216 МВт 1
25. Троицкая ГРЭС - 2059 МВт 1
26. Сургутская ГРЭС-1 - 3324 МВт 1
27. Сургутская ГРЭС-2 - 4800 МВт 1
МАРТ
1999
1 2 3 4 5 6 7
28. Киришская ГРЭС - 2097 МВт 1
29. Чиркейская ГЭС - 1000 МВт 1
30. Новочеркасская ГРЭС — 2245 МВт 1 1
31. Ставропольская ГРЭС - 2400 МВт 1 1
32. Невинномысская ГРЭС — 1340 МВт 1 1
33. Гусиноозерская ГРЭС — 1260 МВт 1 1
34. Братская ГЭС - 4500 МВт 1
35. Иркутская ГЭС - 662 МВт 1
36. Усть-Илимская ГЭС - 3840 МВт 1
37. Назаровская ГРЭС - 1150 МВт 1
38. Красноярская ГРЭС-2 - 1250 МВт 1 1
39. Березовская ГРЭС-1 - 1600 МВт 1 1
40. Красноярская ГЭС - 6000 МВт ]**
41. Саяно-Шушенская ГЭС - 6721 МВт 1 1
42. Майнская ГЭС - 312 МВт
43. Курейская ГЭС - 600 МВт 1
44. Беловская ГРЭС - 1200 МВт 1
45. Томь-Усинская ГРЭС - 1072 МВт 1
46. Новосибирская ГЭС — 455 МВт 1
47. Зейская ГЭС - 1330 МВт 1 1
48. Приморская ГРЭС - 1495 МВт 1 2***»
49. Колымская ГЭС - 720 МВт 1
50. Вшпойская ГЭС - 645 МВт 1
51. Харанорская ГРЭС -215 МВт* 1 1
52. Каскад Таймырских ГЭС — 441 МВт 1
53. Псковская ГРЭС - 430 МВт* 1 1
ИТОГО: МВт 42401 3136 12050 39718 41060
ИТОГО: шт. 22 5 8 20 23
х Электростанции, не включенные в приложение 2 Указа Президента Российской Федерации № 923. " Дочернее акционерное общество ОАО «Красноярскэнерго». *** Акционирована совместно с Саяно-Шушенской ГЭС. **** Участвует в составе ЗАО «ЛУТЭК».
