CC BY
14________ АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
В.В.Молодюк, заместитель руководителя Департамента энергетики и энергообеспечения
Минэкономики России
Рынок в электроэнергетике: что сделано и что предстоит сделать1
Электроэнергетика является базовой отраслью экономики России, ее потенциал полностью покрывает потребности народного хозяйства и населения страны в электрической и тепловой энергии. Установленная мощность электростанций России на начало 2000 года составила 215 млн. кВт. Впервые за последние годы выработка электроэнергии на электростанциях России в 1999 году возросла до 845 млрд. кВт/ч - против 827,2 млрд. кВт/ч в 1998 году. В трудный период экономических преобразований в России электроэнергетика продолжает в основном устойчиво обеспечивать потребности народного хозяйства и населения в электроэнергии и тепле, а также поставляет значительное количество электроэнергии в страны ближнего и дальнего зарубежья.
С 1991 - 1992 гг. было много сделано для реформирования электроэнергетики и развития рыночных отношений. Однако в последние годы преобразование отрасли замедлилось. Причин этому много: большая инерционность отрасли, дефицит финансовых средств для ее развития, общий спад промышленного производства в стране, резкое падение платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию, отсутствие современной технической основы для реконструкции существующих и строительства новых мощностей, отсутствие в достаточной мере законодательной, правовой и нормативной базы.
Электроэнергетика нашей страны сформировалась в результате упорного труда нескольких поколений, целенаправленной государственной политики, эффективного использования финансов, квалифицированного труда строителей и эксплуатационного персонала. Наиболее интенсивное развитие отрасли происходило в 1960-1980 гг., когда были построены крупные ГЭС на Волге, Ангаре, Каме и Енисее. В этот период были также сооружены АЭС с единичной мощностью реакторов 440, 1000 и 1500 МВт. Управление электроэнергетикой страны до 1991 года происходило в условиях монополии государственной собственности. Все электростанции и линии электропередачи (ЛЭП) строились за счет средств государственного бюджета, который складывался из налогов на доходы населения и прибылей предприятий. Система централизованных капитальных вложений не была непосредственно связана с результатами хозяйственной деятельности отдельных предприятий электроэнергетики, и непроизводительные расходы отдельных предприятий покрывались путем перераспределения доходов внутри самой отрасли. Капитальные вложения в строительство энергетических объектов осуществлялись по критерию минимальных народнохозяйственных затрат. Такой подход при полном государственном регулировании энергоснабжения потребителей не допускал лишних непроизводительных затрат. Каждая крупная элек-
1 Редакция приглашает всех заинтересованных авторов — производителей, регуляторов и потребителей — к продолжению дискуссии.
тростанция строилась так, чтобы обеспечивать электроэнергией территорию нескольких смежных областей и республик. Как правило, это были крупные ТЭС конденсационного типа или АЭС, рассчитанные на производство большого количества электроэнергии. Конкуренция электростанций в производстве электроэнергии не предусматривалась. Крупные теплоэлектроцентрали (ТЭЦ) размещались в местах сосредоточения больших тепловых нагрузок: во всех крупных городах и обеспечивали население и промышленность в первую очередь тепловой энергией, а попутно и дешевой электроэнергией, вырабатываемой на тепловой нагрузке. Инвестиции на строительство ТЭЦ выделялись из государственного бюджета.
Основу электроэнергетики России составляет Единая электроэнергетическая система (ЕЭС) России - технологическая совокупность хозяйствующих субъектов, использующих объекты электроэнергетики (электрические станции, электрические и тепловые сети, системы управления) и объединенных общей системой прогнозирования, планирования и диспетчерского регулирования производства, передачи и распределения электрической энергии. ЕЭС России является технической основой функционирования рынка электроэнергии в стране. Без преувеличения можно сказать, что во многом благодаря ЕЭС России страна сохраняет свое экономическое единство.
К 1991 году экономическая ситуация в стране резко ухудшилась. Были отпущены цены на нефть, продукты нефтепереработки, уголь, промышленное оборудование, а также на работы и услуги, которые использовались в электроэнергетике. Государство уже не могло, как это было раньше, финансировать из бюджета строительство новых электростанций и выделять средства на организацию снабжения потребителей электрической и тепловой энергией. Все это неизбежно вело к резкому росту цен на электрическую и тепловую энергию. Чтобы удержать рост тарифов, необходимо было осуществить переход от полностью централизованной системы управления электроэнергетикой к ее управлению на основе имущественных отношений - при сохранении государственного контроля за функционированием и развитием отрасли. Чрезвычайно сжатые сроки, отведенные политической обстановкой в стране для осуществления реформ, резко ухудшавшиееся экономическое положение в стране, а также отсутствие какого-либо опыта определили, наряду с положительными, также и отрицательные последствия проведенной реформы в отрасли, сводящейся к формированию федерального общероссийского оптового рынка энергии (мощности) - ФОРЭМ, ключевой рыночной структуры в рамках отрасли.
В своем развитии ФОРЭМ должен пройти следующие два этапа.
1. Переходный (первый) этап, на котором федеральный орган исполнительной власти (ФЭК России) осуществляет прямое регулирование тарифов на электроэнергию, продаваемую электростанциями - субъектами ФОРЭМ - и покупаемую с ФОРЭМ.
2. Этап работы ФОРЭМ по правилам конкуренции
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
поставщиков электроэнергии на ФОРЭМ (второй этап развития оптового рынка). Предполагалось, что на втором этапе все электростанции - поставщики электроэнергии на ФОРЭМ - будут продавать свою электроэнергию на принципах конкуренции. При этом сохранится государственное регулирование только стоимости услуг естественных монополий, к которым относится передача электрической энергии по основным электрическим сетям ЕЭС России и распределение электроэнергии по территории субъекта Российской Федерации.
Суть государственного регулирования и определение сферы рыночных отношений в электроэнергетике была определена Федеральным законом "О естественных монополиях" от 19 июля 1995 года № 147-ФЗ. Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ определил экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в стране. В соответствии с этим законом Правительство Российской Федерации устанавливает принципы ценообразования на электрическую и тепловую энергию на всей территории страны. В основу ценообразования было положено возмещение через тарифы нормативных (т.е. регулируемых) затрат на производство и распределение электрической и тепловой энергии, амортизации и прибыли в соответствии с утверждаемым перечнем ее расходования.
Указанный Федеральный закон определил следующие два уровня государственного регулирования тарифов:
оптовый рынок электроэнергии, отнесенный к полномочиям ФЭК России;
потребительский рынок на территории субъектов Российской Федерации, отнесенный к полномочиям РЭК соответствующего субъекта Российской Федерации.
К сожалению, муниципальный уровень, отнесенный этим Федеральным законом к полномочиям органов местного самоуправления, не был включен в систему государственного ценового регулирования, поэтому вне пределов государственного регулирования осталась значительная часть производителей и покупателей электрической и тепловой энергии.
Цель создания ФОРЭМ состояла в обеспечении надежного и эффективного электроснабжения потребителей с использованием преимуществ создания ЕЭС России в интересах всех потребителей. В период начала реформ только 19 субъектов Российской Федерации (регионов) имели избыточную электроэнергию, 13 регионов были в основном самобалансирующимися, а в остальных 57 электроэнергия была в дефиците. Важно было не допустить монополизма отдельных субъектов Российской Федерации, на территории которых были построены крупные электростанции, производящие дешевую электроэнергию. Поэтому было принято решение не передавать крупные электростанции в собственность региональных акционерных обществ энергетики и электрификации (АО-энерго), а использовать эти электростанции в интересах всей страны путем создания федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) (ФОРЭМ).Чтобы субъекты Российской Федерации, на территории которых расположены крупные и экономически эффективные электростанции с низкими тарифами, не оказались в тяжелом экономическом положении в связи с изъятием этих электростанций из состава региональных АО-энерго, было решено отпускать электроэнергию этим АО-энерго по тарифам упомянутых выше электростанций. Тесная связь режима работы ТЭЦ с тепловой нагрузкой потребителей была принята во внимание, когда при реформировании отрасли все ТЭЦ было решено оставить в АО-энерго, создаваемых на территориях субъектов Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года № 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" в целях организации функционирования и развития ЕЭС России в новых экономических условиях было создано Российское акционерное общество "ЕЭС России" (РАО "ЕЭС России") как акционерное общество открытого типа. В состав РАО "ЕЭС России" были переданы крупные ТЭС мощностью от 1000 тыс. кВт и выше и ГЭС мощностью от 300 тыс. кВт общей мощностью 95 млн. кВт, системообразующие ЛЭП высокого напряжения, центральное (ЦДУ) и объединенные диспетчерские управления (ОДУ), а также другие отраслевые предприятия и организации. Кроме того, в уставный капитал РАО "ЕЭС России" были переданы более 50 % акций 51 АО-энерго и менее 50 % акций 21 АО-энерго - после изъятия из них крупных ТЭС, ГЭС и межсистемных ЛЭП. Контрольный пакет акций РАО "ЕЭС России" (52,24 %) остался в федеральном управлении. Таким образом, через владение голосующими акциями РАО "ЕЭС России" оказывает влияние на деятельность 72 АО-энерго. Владение контрольными пакетами акций 72 региональных АО-энерго, самых крупных электростанций, АО "ЦДУ ЕЭС России", а также системообразующими ЛЭП позволяет РАО "ЕЭС России" осуществлять контроль за производством и передачей около 85 % электрической энергии России.
По многим причинам Указ Президента Российской Федерации № 923 не удалось выполнить в полной мере. Значительные трудности на пути реформирования электроэнергетики вызваны тем, что в 1992 году вначале были проведены акционирование и приватизация отрасли и только затем последовали мероприятия по созданию рыночных отношений. Созданные в результате реформ 1992 года два уровня управления электроэнергетикой (федеральный и субъектов Российской Федерации) часто входят в противоречия во взглядах на управление отраслью и на распределение эффекта от создания ЕЭС России. В результате этого реформы в электроэнергетике проводятся недостаточно эффективно, а развитие рыночных отношений затруднено. Из-за противодействия со стороны некоторых субъектов Российской Федерации не удалось полностью осуществить все предусмотренные меры по акционированию и приватизации электроэнергетики, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации № 923. Так, "Татэнерго" не внесло в уставный капитал РАО "ЕЭС России" своих акций. АО "Иркутскэнерго" также не передало части своих акций в уставный капитал РАО "ЕЭС России". При этом Братская, Усть-Илимская и Иркутская ГЭС, а также межсистемные ЛЭП, проходящие по территории Иркутской области, были переданы в уставный капитал АО "Иркутскэнерго", а не РАО "ЕЭС России". В соответствии с совершенным 27 мая 1996 года и подписанным Президентом Российской Федерации Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области, отчуждение государственного пакета акций предприятий электроэнергетического комплекса, расположенных на территории области, а также передача функций по управлению ими должны осуществляться по их взаимному соглашению. При этом разграничение государственной собственности (государственного пакета акций приватизированных предприятий) осуществляется, учитывая результаты состоявшегося акционирования и приватизации предприятий электроэнергетики области. Таким образом, процедура передачи государственного пакета акций предприятий электроэнергетического комплекса Иркутской области, находящегося в федеральной собственности, была признана упомянутым Договором согласительной с учетом результатов состоявшегося акционирования и приватизации. Однако это
не касалось ЛЭП 500 кВ и подстанций, находящихся на территории Иркутской области. До сих пор согласительные процедуры о передаче акций АО "Иркутскэнерго", находящихся в федеральной собственности не проведены, и магистральные ЛЭП и подстанции, находящиеся на территории Иркутской области и указанные в Приложении N° 2 к Указу Президента Российской Федерации № 923, не переданы в РАО "ЕЭС России". Все это затрудняет участие Братской, Усть-Илимской и Иркутской ГЭС в работе ФОРЭМ.
В уставный капитал РАО "ЕЭС России" вместо 51 электростанции (ТЭС и ГЭС), предусмотренной Указом Президента Российской Федерации № 923, вошли 35 электростанций, из которых на ФОРЭМ выведены только 23. В настоящее время из 35 электростанций, вошедших в РАО ЕЭС России", семь переданы в аренду энергосистемам, а две электростанции из пяти, являющихся структурными подразделениями РАО "ЕЭС России", не продают электроэнер-гию на ФОРЭМ. Таким образом, на оптовый рынок электроэнергии вместо 51 электростанции выведены только 33, а том числе 15 ТЭС, 8 ГЭС и 10 АЭС, включая Сибирский химический комбинат. Позже к электростанциям - субъектам ФОРЭМ - присоединились вновь построенные Псковская ГРЭС и Харанорская ГРЭС, а также Алтай-кокс и Су-гакэнерго. Общее число ТЭС и ГЭС - субъектов ФОРЭМ -сейчас составляет 27. Субъектами ФОРЭМ, наряду с крупными электростанциями, стали АО-энерго.
В настоящее время в России действует ФОРЭМ, объединяющий 74 АО-энерго (с учетом АО "Иркутскэнерго" и "Татэнерго") в рамках ЕЭС России. Однако ФОРЭМ работает не в полной мере, а эффект от его функционирования не реализован полностью. Так, через ФОРЭМ продается только 30% электроэнергии, потребляемой на территории России; остальные 70% поступают к потребителям от электростанций региональных АО-энерго, минуя ФОРЭМ.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 г. № 793 "О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)", организатором управления и развития ФОРЭМ является Российское акционерное общество РАО) "ЕЭС России". Государственное предприятие - концерн "Росэнергоатом" - организует безопасное участие АЭС в работе ФОРЭМ. Оператором-диспетчером технологического процесса распределения нагрузки между электростанциями ФОРЭМ и передачи электроэнергии по межсистемным ЛЭП в ЕЭС России является акционерное общество ■ ЦДУ ЕЭС России" (АО "ЦДУ ЕЭС России") - дочерняя компания РАО "ЕЭС России", 100% акций которой переданы в уставный капитал РАО "ЕЭС России". В соответствии с Указом Президента Российской Федерации N9 923 ЦДУ ЕЭС России, ОДУ и производственное объединение "Дальние электропередачи" подлежали преобразованию в акционерные общества без их приватизации. Такое решение должно было в будущем стать основой создания на базе ЦДУ, ОДУ и межсистемных ЛЭП государственного предприятия, обеспечивающего управление режимами ЕЭС России.
Федеральный подход к реформированию электроэнергетики заключается в максимальном увеличении продажи электроэнергии через оптовый рынок и осуществлении государственного (федерального) контроля за деятельностью РАО "ЕЭС России" и АО-энерго. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 793, электрическая энергия, вырабатываемая электростанциями РАО "ЕЭС России", АО-энерго и других региональных энергоснабжающих организаций, АЭС и иными производителями электрической энергии (мощности, независимо от их организационно-правовых форм, должна поставляться на ФОРЭМ на принципах конкуренции. Региональный же подход, поддерживаемый главами администраций субъектов Российской Федерации
__АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
и региональными АО-энерго, состоит в как можно большем расширении прав контроля субъектов Российской Федерации над деятельностью АО-энерго с передачей крупных объектов электроэнергетики в управление субъектов Российской Федерации. Все это препятствует развитию полноценного конкурентного рынка.
В результате в России сложился двухуровневый рынок электроэнергии: ФОРЭМ - на федеральном уровне и региональные (потребительские) рынки - на территориях субъектов Российской Федерации. Существование двух групп электростанций, поставляющих электроэнергию на ФОРЭМ (электростанции РАО "ЕЭС России" и АЭС - субъекты ФОРЭМ), и электростанций, поставляющих электроэнергию непосредственно на потребительские рынки (электростанции АО-энерго), привело к тому, что указанные группы электростанций работают несогласованно, а организация рыночных отношений затруднена. Так, АО-энерго, заинтересованные в повышении нагрузки прежде всего собственных - пусть даже и неэкономичных - электростанций, макг симально увеличили производство электроэнергии без согласования с ФОРЭМ. При этом значительно возросла конденсационная выработка электроэнергии на ТЭЦ, находящихся в управлении АО-энерго. Как следствие этого, почти в два раза снизилась нагрузка крупных и самых экономичных электростанций, работающих на оптовом рынке. Все это привело к ухудшению экономических показателей отрасли в целом: возрос удельный расход топлива на производство электроэнергии, увеличились потери электроэнергии в сетях.
Основной недостаток существующего порядка установления тарифов на оптовом и региональных рынках состоит в том, что в нем закреплен затратный принцип формирования тарифов, в соответствии с которым все затраты, понесенные электростанцией на выработку электроэнергии и прошедшие экспертизу ФЭК России или РЭК субъекта Российской Федерации, должны быть возмещены потребителями через утвержденные тарифы. Иными словами, производитель электроэнергии (электростанция) только должен доказать, что его затраты являются "объективно вынужденными", и нормируемую прибыль он получит через тарифы. При этом неэффективная электростанция не стремится в полной мере использовать имеющиеся возможности для снижения затрат на производство электроэнергии, а направляет свои усилия на доказательства "объективности" своих затрат.
Затратный принцип формирования тарифов является вынужденным в переходный период от вертикально управляемой экономики к рыночным отношениям, однако он содержит некоторые положительные качества, позволяющие потребителям энергии легче адаптироваться к новым экономическим условиям.
Во-первых, в период, пока не созданы условия для полноценной конкуренции между производителями электроэнергии и сохраняется сниженная потребность в электрической энергии, тарифы на уровне: затраты плюс балансовая прибыль - позволяют сохранить в общих интересах существующие установленные мощности электростанций, которые, возможно, потребуются при ожидаемом росте промышленного производства.
Во-вторых, регулирование тарифов со стороны ФЭК России по затратному принципу позволяет в тяжелый переходный период значительного подъема цен на топливно-энергетические ресурсы сдерживать рост тарифов на электрическую энергию. Переход же на расчет тарифов, как это принято в рыночных условиях, по цене самой дорогой (замыкающей) электростанции неизбежно приведет на начальном этапе к увеличению тарифов для потребителей и только в течение длительного периода времени - по мере развития конкуренции электростанций - тарифы на электроэнергию, возможно, будут снижаться.
Следует отметить, что назначение величины тари-
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
фа - это всегда компромисс между производителем и потребителем электроэнергии. Поэтому сдерживание роста тарифов на электроэнергию, положительное для потребителей, вызывает негативные последствия у производителей. Рост тарифов на электроэнергию в нашей стране длительное время удерживается на низком уровне. Так, их увеличение с 1 октября 1996 года до 1 ноября 1999 года, т.е. в течение трех лет, составило только 5,9 коп/кВт/ч или 28 %. В то же время цены, например, на нефтепродукты постоянно росли: только в 1999 году более чем в три раза. В 1999 году уровень среднего по России тарифа на электроэнергию составил 26 коп/кВт/ч. В результате низких тарифов на электроэнергию электроэнергетика остро испытывает недостаток средств на свое развитие. В то же время обостряется одна из главных проблем электроэнергетики - физическое и моральное старение производственного оборудования отрасли. Тяжелое финансовое положение электроэнергетики привело к резкому сокращению масштабов инвестиционной деятельности в отрасли. В период оживления российской экономики электроэнергетика может не обеспечить возросшие потребности промышленности в электроэнергии и тем самым станет препятствием при выходе страны из кризиса.
При сложившемся порядке торговли электрической энергией - отдельно через оптовый рынок и розничные рынки - объективно возникают противоречия между электростанциями, продающими электроэнергию на ФОРЭМ и на потребительский рынок. Все это мешает в полной мере реализовать рыночные отношения в купле-продаже электроэнергии. Основные из этих противоречий следующие:
1. В АО-энерго, на территории которых расположены крупные ГЭС с дешевой электроэнергией, как, например, в АО "Иркутскэнерго", местным потребителям невыгодно покупать электроэнергию по более высокому (усредненному) тарифу ФОРЭМ, и они стараются обойти покупку электроэнергии с оптового рынка. Поэтому реально сложилась такая практика, когда наиболее экономичные электростанции продают свою электроэнергию сразу на потребительский рынок, минуя ФОРЭМ. Так, Братская, Усть-Илимская и Иркутская ГЭС с суммарным годовым производством электроэнергии около 50 млрд. кВт/ ч продают слектроэнергию не на ФОРЭМ, а на потребительский рынок Иркутской области. При этом субъектом ФОРЭМ выступает АО "Иркутскэнерго", а не перечисленные выше ГЭС.
2. Продолжает активно проявляться негативная для организации конкурентного рынка тенденция растаскивания электростанций - субъектов ФОРЭМ - по отдельным субъектам Российской Федерации. По указанной причине усилиями руководителей администраций субъектов Российской Федерации в составе АО-энерго остались работать наиболее экономичные крупные электростанции на газе - Рефтинская ГРЭС мощностью 3800 МВт и Сургутские ГРЭС 1 и 2 общей мощностью свыше 8 млн. кВт. В результате в Сибирской энергозоне на ФОРЭМ выведена только одна крупная ГЭС - Саяно-Шушенская. В последнее время администрацией Красноярского края поднимается вопрос о передаче Березовской ГРЭС-1 и Красноярской ГРЭС в управление АО "Красноярскэнерго". Ставится также вопрос о создании отдельного РАО "Тюмень-энерго". Губернатор Челябинской области обращается в Правительство Российской Федерации с просьбой передать в управление области пакеты акций АО "Челябэнер-го", внесенные государством в уставный капитал РАО "ЕЭС России". Губернатор Саратовской области просит передать Саратовскую ГЭС в состав АО "Саратовэнерго".
3. Существующая практика выравнивания тарифов с оптового рынка по крупным энергозонам ФОРЭМ требует пересмотра в части перехода к установлению тарифов с оптового рынка по более мелким энергозонам. Потребители тех субъектов Российской Федерации, где
расположены электростанции с низкими тарифами, получая более высокий тариф с оптового рынка, дотируют потребителей других субъектов с высокими затратами на производство электроэнергии. В результате выравнивания тарифов по крупным энергозонам ФОРЭМ искажается ценовая мотивация увеличения производства промышленной продукции по крупным территориям страны. Некоторые незначительные различия в тарифах по отдельным дефицитным АО-энерго в принципе не изменяют общую картину выравнивания тарифов на электроэнергию.
4. У производителя электроэнергии (отдельной электростанции или избыточного АО-энерго) с низкими собственными тарифами отсутствует стимул увеличивать продажу своей электроэнергии на ФОРЭМ, поскольку этот производитель получает регулируемую прибыль, меньшую, чем та, которую он мог бы получить при конкурентной продаже своей дешевой электроэнергии.
Формирование рыночных отношений в электроэнергетике нашей страны - это сложный процесс, и он не может быть проведен в короткий промежуток времени. Это вызвано в основном следующими причинами:
а) Электроэнергетика России изначально создавалась не как конкурентная, а строилась на принципах общей народнохозяйственной эффективности.
б) Проблема неплатежей за потребленную электрическую и тепловую энергию и низкая доля оплаты денежными средствами. Конкуренция в продаже электроэнергии теряет всякий смысл, если эта электроэнергия не оплачивается. В целях сокращения объемов платежей в неденежной форме и уровня задолженности в отраслях инфраструктурных монополий были выпущены следующие постановления Правительства Российской Федерации:
от 5 июля 1999 года № 781 "Об обеспечении надежного энергоснабжения стратегических организаций";
от 15 июля 1999 года № 806 "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета";
распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 1999 года № 1135-р о предоставлении ежемесячной информации о состоянии расчетов с организациями, финансируемыми из бюджетов всех уровней, и крупнейших неплательщиков за потребленные энергоресурсы.
Принятый перечень нормативных документов позволяет нормализовать оплату потребленных энергоресурсов за счет средств федерального бюджета для организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, производить своевременную оплату в соответствии с установленными лимитами потребления энергоресурсов, а также вести контроль со стороны Федерального казначейства за договорной дисциплиной как федеральных потребителей, так и АО-энерго.
В РАО "ЕЭС России" в 1999 году сложилась следующая динамика уровня оплаты денежными средствами за электроэнергию и тепло: в мае - 27%, июне - 30%, июле -32,3%, августе - 33,7%, сентябре - 33,8%, октябре - 28,6%, ноябре - 30%.
в) Общие экономические трудности в стране не позволяют самой электроэнергетике получать достаточно средств на поддержание, модернизацию и развитие своих производственных мощностей.
г) Наличие в стране большого числа крупных ТЭЦ, акционированных в составе АО-энерго, требуют разработки особых правил их работы на оптовом рынке электроэнергии.
При всем многообразии проблем, стоящих на пути реформирования электроэнергетики в ближайшие годы, их можно объединить в следующие.
1. Постепенный отказ от государственного регу-
лирования в производстве электроэнергии, не являющемся естественной монополией, и переход на рыночные отношения там, где это экономически целесообразно. В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" государственная политика в электроэнергетике должна быть направлена на регулирование деятельности только услуг по передаче электрической и тепловой энергии. В настоящее время государственное регулирование тарифов в производстве электроэнергии является вынужденной мерой переходного периода, которая обеспечивает надежное функционирование топливно-энергетического комплекса, однако не стимулирует производителей электроэнергии к снижению затрат на ее производство.
2. Необходимо постепенно уходить от практики установления льготных тарифов на электроэнергию для отдельных категорий потребителей, поскольку назначение пониженных тарифов, например, для населения и сельскохозяйственных призводителей приводит к повышению тарифов для промышленных предприятий, состояние большинства которых и без того является кризисным. Сейчас для всего населения России действует льготный тариф на электроэнергию. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1998 года № 1444 "Об основах ценообразования в отношении электрической энергии, потребляемой населением", с 1 января 1999 года установлен минимальный тариф на электроэнергию для населения, равный 50% фактической стоимости электроэнергии на напряжении 220 В. Кроме того, малообеспеченным слоям населения установлен тариф ниже минимального уровня при электропотреблении в пределах социально обоснованной нормы месячного потребления электроэнергии. Эти социальные нормы электропотребления утверждают органы исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации. Социальные нормативы элект-оопотребления с учетом состава семьи приведены в "Рекомендациях", утвержденных решением ФЭК России от 16 апреля 1997 года №71.
В соответствии с "Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства", принятой в апреле 1997 года, предельно допустимая доля расходов населения на оплату жилищно-коммунальных услуг в душевом доходе в 1999 году при эле^тропотреблении на душу населения в пределах социальных норм не должна превышать 19%. Доля же оплаты электропотребления в общем объеме оплаты жилищно-коммунальных услуг составляет в среднем для квартир с газовыми плитами - 15% и для электроплит - 30 %, что составляет соответственно 3 и 6% душевого дохода. Кроме того, существуют льготные группы населения: ветераны, военнослужащие и др., которые оплачивают только 50% стоимости электроэнергии, установленной для населения, то есть эти группы оплачивают только 25 % фактической стоимости электроэнергии. На долю потребления льготными группами приходится половина всего объема электропотребления населением. В большинстве регионов страны минимальная величина тарифа на электроэнергию, установленная постановлением Правительства Российской Федерации № 1444, ниже, чем допустимый тариф, рассчитанный по душевому доходу.
3. Отделение хозяйственной деятельности предприятий, не связанных с основным производством, от хозяйственной деятельности организаций, непосредственно обеспечивающих выработку электроэнергии и тепла. Так, передача социальной сферы в муниципальное ведение дает возможность более эффективно управлять основным производством и тем самым снизить тарифы на электроэнергию и тепло. В настоящее время реализуется план действий РАО "ЕЭС России" и региональных АО-энерго по передаче жилья и объектов соцкультбыта в муниципальную собственность.
4. Исключение промежуточных звеньев (перепро-
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
давцов электроэнергии) на пути от производителя электроэнергии к потребителю. Их наличие приводит не только к росту тарифов на каждой ступени перепродажи энергии, но и к тому, что непосредственные производители энергии не получают от перепродавцов причитающейся им платы за потребленную энергию.
5. Введение раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности в энергетике. 6 июля 1998 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 700 "О введении раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности в энергетике", согласно которому установлен раздельный учет состава затрат и объема выпускаемой продукции (услуг) в натуральном и стоимостном выражении по следующим видам деятельности:
производство электрической энергии;
производство тепловой энергии;
услуги по передаче электрической энергии;
услуги по передаче тепловой энергии.
6. Переход на оплату потребителями через тарифы не установленной, а только рабочей (востребованной) мощности электростанции. С этой целью ФЭК России выпустила в 1999 году для широкого обсуждения "Временные методические указания по формированию и применению двухставочных тарифов на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии и мощности (ФО-РЭМ)". Значение этого документа для развития рыночных отношений чрезвычайно велико. Двухставочные тарифы на электрическую энергию и мощность для субъектов ФОРЭМ вводятся как промежуточная тарифная система при переходе от регулируемого к конкурентному оптовому рынку электрической энергии и мощности. Этот документ направлен на решение следующих вопросов:
организация конкуренции между поставщиками электрической энергии на ФОРЭМ;
экономическое стимулирование АО-энерго и крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок, к выравниванию графика нагрузки ЕЭС России путем рационального использования электрической мощности, покупаемой на оптовом рынке;
согласование тарифных ставок, применяемых на оптовом и потребительских рынках электрической энергии и мощности, для организации конкуренции между электростанциями АО-энерго и электростанциями - субъектами ФОРЭМ;
сохранение в экономически обоснованных пределах энергетического потенциала отрасли на период временного спада электропотребления.
Формированию рыночных отношений в электроэнергетике должно в значительной степени способствовать выполнение Плана мероприятий по реализации Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации "Об экономической политике в 1999 году" и Письма Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации "О политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 1999 года № 829.
Особо следует остановиться на создании новых компаний, включающих крупные электростанции РАО "ЕЭС России". В настоящее время в РАО "ЕЭС России'' подготавливаются мероприятия по созданию следующих энергоугольных компаний:
ОАО "Березовская энергоугольная компания";
ОАО "Бородинская энергоугольная компания";
ОАО "Назаровская энергоугольная компания";
ОАО "БурТЭК".
По поручению Правительства Российской Федерации проблема целесообразности создания энергоугольных компаний неоднократно рассматривалась на совеща-
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЭК
ниях в Минтопэнерго России с участием других министерств и ведомств. На этих совещаниях отмечалось, что этот вопрос в виду его сложности не может быть решен положительно и требует дополнительных исследований. Так, опыт создания энергоугольных компаний в настоящее время еще недостаточен, а работа, в частности, энергоугольной компании ЛуТЭК не дает однозначно положительных выводов об эффективности совместной работы угольных предприятий и электростанций в форме акционерного общества.
Основным доводом против создания энергоугольных компаний является потеря надежности работы ЕЭС России и управляемости электростанций, которые войдут в энергоугольные компании. ЕЭС России - это четко организованная вертикальная структура, и любые изменения форм собственности могут повлечь за собой потерю надежности энергоснабжения. Одна из главных целей создания энергоугольных компаний состоит в стабилизации топливообеспечения электростанций. Однако эта цель является слишком незначительной по сравнению с потерей управляемости ЕЭС России. Особую тревогу вызывает проблема сохранения контрольного пакета акций энергоугольных компаний в уставном капитале РАО "ЕЭС России". Так, в настоящее время РАО "ЕЭС России" принадлежит, например, 100% акций Гусиноозерской ГРЭС, а при создании энергоугольной компании ОАО "БурТЭК" доля акций, находящихся в собственности РАО "ЕЭС России" составит менее 25 %.
При создании энергоугольных компаний в форме новых юридических лиц возникающие при этом трудности (погашение задолженности перед кредиторами, внесение в уставной капитал неисполненных обязательств дебиторов, получение лицензий и т. д.) превышают возможный положительный эффект. В результате вместо крупных и экономичных электростанций, дочерних акционерных обществ РАО "ЕЭС России", которые являются субъектами оптового рынка, появятся новые субъекты оптового рынка - промышленные блок-станции энергоугольных компаний, продающие электроэнергию на оптовый рынок уже по остаточному принципу. Существующий федеральный оптовый рынок электрической энергии (мощности) при этом разрушается.
Создание энергоугольных компаний' не позволит выполнить Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", в соответствии с которым Правительство Российской Федерации взяло на себя обязательство обеспечить принятие окончательного плана создания к 31 декабря 1999 года на базе только электростанций РАО "ЕЭС России" генерирующих компаний в качестве независимых юридических лиц. Таким образом, создание энергоугольных компаний в форме юридических лиц препятствует организации независимых генерирующих компаний на базе электростанций РАО "ЕЭС России".
Особое беспокойство вызывает предложение РАО "ЕЭС России" об организации ОАО "Энергометаллургическое объединение" (ОАО "ЭМО") путем слияния ОАО "Сая-но-Шушенская ГЭС" и ОАО "Объединенная компания "Сибирский алюминий". Предлагаемое слияние направлено на максимальное получение прибыли новой компании (ОАО "ЭМО") путем снижения себестоимости производства алюминия за счет получения электроэнергии с ФО-РЭМ по себестоимости ее производства на Саяно-Шу-шенской ГЭС для нужд входящих в него предприятий (в том числе и для Самарского завода через ОАО "Самараэ-нерго"). Других обоснований для слияния нет. В настоящее время Саяно-Шушенская ГЭС до трех четвертей вырабатываемой ею электроэнергии поставляет на ФОРЭМ по очень (низким тарифам. Передача Саяно-Шушенской ГЭС в состав ОАО "ЭМО" приведет к повышению тарифов на электроэнергию для всех Остальных потребите-
лей Сибири. Кроме того, Саяно-Шушенская ГЭС является крупнейшим стратегическим объектом не только сибирского региона, но и всей России. Она имеет особое значение в осуществлении общесистемных функций для поддержания заданных стандартных параметров при регулировании электрических режимов, обеспечивающих надежное и бесперебойное энергоснабжение как в объединенной энергетической системе Сибири, так и в ЕЭС России. Главным доводом против создания такой компании является то, что создание указанного объединения противоречит "Основным положениям структурной реформы в сферах естественных монополий" (в части электроэнергетики), утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 426. В соответствии с этим Указом, ГЭС, выполняющая общесистемные функции, не могут передаваться в состав генерирующих компаний или других предприятий и должны быть сохранены в составе РАО "ЕЭС России".
Важным шагом в направлении развития рыночных отношений в электроэнергетике является представленный в конце 1999 году ФЭК России проект "Основных принципов функционирования и развития федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности)" (далее - Проект). К положительным положениям Проекта следует отнести то, что в нем значительно расширяется сфера торговли электрической энергией (мощностью) на оптовом рынке, которая теперь может осуществляться в следующих четырех секторах:
сектор обязательных поставок, осуществляемых на основании долгосрочных (не менее года) договоров между производителями и покупателями электрической энергии (мощности);
сектор свободных поставок, выполняемых по договорам между поставщиками и покупателями электрической энергии (мощности), на основе их свободного выбора;
сектор биржевой торговли с оформлением сделок купли-продажи через биржу электроэнергии;
сектор балансирующих поставок, осуществляемый оператором по результатам конкурентного отбора производителей электрической энергии.
С целью более точного отражения в тарифах издержек производства и передачи электроэнергии в Проекте предусмотрена возможность выделения дополнительных тарифных энергозон в пределах существующих. Внесение такого положения весьма важно, поскольку позволит избежать, как отмечалось выше, перекрестного субсидирования одними субъектами Российской Федерации, на территории которых расположены наиболее экономичные электростанции, других субъектов, на территории которых расположены электростанции с высокими затратами на производство электроэнергии.
Однако в Проекте содержатся и спорные положения. Так, число субъектов оптового рынка в Проекте дополняется поставщиками и покупателями электрической энергии, не имеющими собственных объектов производства, передачи и распределения электрической энергии. Введение новых субъектов оптового рынка (поставщиков и покупателей) может привести к появлению на рынке электроэнергии большого числа перепродавцов, что, в свою очередь, вызовет необоснованный рост тарифов за счет увеличения промежуточных звеньев купли-продажи электроэнергии. Конечно, развитие рыночных отношений не исключает разного рода посреднических услуг, но во избежание роста тарифов посредники должны выполнять какие-либо функции только по доверенности субъектов оптового рынка, а услуги таких посредников должны оплачиваться за счет субъектов оптового рынка.
Таким образом, рынок в электроэнергетике постоянно укрепляет свои позиции. Однако для эффективного запуска всех его механизмов нужно устранить ряд препятствий, в том числе упомянутых в данной статье.
