ОБ ОСНОВНЫХ ИТОГАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ Ф>ЕДЕРАЦИИ В 2000 ГОДУ И ЗАДАЧАХ НА БЛИЖАЙШУЮ ПЕРСПЕКТИВУ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

* _ * шш

шшшщ^дЕШШй

- - .."/'vi .i^vv;-'

Об основных итогах деятельности

Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации в 2000 году и задачах на ближайшую перспективу

1. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ИТОГОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЭК В 2000

ГОДУ

2000 год в значительной степени стал этапным для органов "осударственного регулирования топливно-энергетического комплекса России. Это был не только год пятилетия действия основных законодательных актов, определивших статус, функции и полномочия системы государственного регулирования ТЭК (Феде-оальные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и О естественных монополиях", принятые в 1995 г.), и пятилетия с •ломента создания ключевого элемента системы независимых органов регулирования — Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации (создана Указом Президента Российской Федерации от 29 ноября 1995 г. № 1194), но и, по сути, -ервый год полнг денного функционирования этой системы госрегу-"ирования, в основном сформировавшейся организационно и, в отличие от предыдущих лет, испытывавшей в 2000 г. значительно •леньшее административное давление в процессе осуществления :воих функций и установления регулируемых цен (тарифов).

Так, в 2000 г. профессиональные органы регулирования — региональные энергетические комиссии, действующие в качестве самостоятельных органов исполнительной власти на единой орга--изационно-правовой основе, — были сформированы уже в 55 регионах (до реализации обещания ФЭК России добиться формирования профессиональных регулирующих органов во всех субъектах Российской Федерации осталось совсем немного). В 68 субъектах Российской Федерации РЭКи функционируют в качестве юридических лиц, в 57 регионах их возглавляют председатели, назначение которых согласовано с ФЭК России, положения о 48 РЭК полностью соответствуют Типовому положению о региональной энергетической комиссии субъекта Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1999 г. N91435, — эти цифры представляют собой серьезный прогресс в профессионализации регулирующих органов 10 сравнению с ситуацией, складывавшейся на начало 2000 г.

Формирование единой системы государственного регулирования, действующей на постоянной и независимой основе в чет-

ких рамках функций и полномочий, определенных законом, — необходимый стержень для проведения государственной политики экономически обоснованного, предсказуемого и прозрачного регулирования ТЭК, опирающейся на положения законодательства, а не на сиюминутную политическую конъюнктуру.

В 2000 г. в основном прекратились попытки административного вмешательства в деятельность системы государственного регулирования, усилившиеся в послекризисный период 1998 - первой половины 1999 г., связанные как с попытками ограничить законную деятельность органов государственного регулирования в части установления регулируемых цен и тарифов, так и с попытками реорганизовать систему регулирования таким образом, чтобы добиться ее функционирования не по принципам, установленным законодательством, а по административным указаниям, связанным с текущей целесообразностью принятия решений.

Подробнее об этих проблемах говорилось в годовом отчете по итогам деятельности ФЭК России в 1999 году (опубликован в "Информационном бюллетене ФЭК России", №3, 10 февраля 2000 г.).

В отношении отдельных продолжающихся попыток административных лидеров использовать систему государственного регулирования ТЭК в политических, в том числе предвыборных, целях, ФЭК России действует и будет действовать наиболее жестким образом, добиваясь, чтобы все без исключения решения в области регулирования принимались исключительно в рамках закона. Так, в 2000 году ФЭК России с привлечением Генеральной прокуратуры РФ и представителей Президента Российской Федерации в регионах добилась отмены противоречащих закону решений губернатора Тверской области в части установления необоснованных льготных тарифов на электроэнергию для населения в период предвыборной кампании (по этому вопросу был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 июня 2000 г. №1101 "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. №856 "О тарифах на электрическую энергию для населения области"). ФЭК России намерена и в дальнейшем с привлечением полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не допускать административного вмешательства региональных лидеров в деятельность профессиональных органов госрегулирования — для формирования необходимых организа-

ционных рамок взаимодеиствия с полномочными представителями Президента издан специальный приказ комиссии от 22 сентября 2000 г. №61 "О взаимодействии ФЭК России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах". Вместе с тем, параллельно с достаточно длительными процедурами реагирования на имеющиеся факты административного вмешательства в деятельность органов государственного регулирования ТЭК, ФЭК России будет разрабатывать и добиваться принятия законодательных и иных актов, направленных на ограничение такого вмешательства.

Тем не менее, в целом в 2000 году органы регулирования ТЭК получили наконец возможность принимать экономически обоснованные решения, основанные на положениях действующего законодательства. В результате этого регулируемые цены и тарифы, в первую очередь на электроэнергию и газ, впервые после кризиса августа 1998 г., с момента которого в стране произошел серьезный всплеск инфляции, а курс рубля упал более чем в 4 раза, начали приводиться в соответствие с уровнем, обеспечивающим компенсацию экономически обоснованных расходов регулируемых организаций ТЭК, что, безусловно, вызвало их обоснованный и предсказуемый рост. Вместе с тем, рост тарифов на электроэнергию и цен на газ в 1998—2000 гг. был существенно ниже роста цен на продукцию других отраслей промышленности. Повышения регулируемых цен и тарифов сегодня являются и будут в дальнейшем являться следствием, но ни в коем случае не причиной инфляционных процессов в экономике, при этом следует учитывать, что существующий уровень инфляции обуславливает рост цен на продукцию, потребляемую организациями электроэнергетики, газовой отрасли, рост их затрат. Далее, серьезные темпы старения и выбытия основных производственных фондов в регулируемых отраслях ТЭК и перспектива острого энергетического кризиса уже в ближайшем будущем из-за нехватки мощностей по добыче газа и производству электроэнергии требуют серьезного увеличения капитальных вложений и соответствующего роста тарифов, что получило отражение в решениях регулирующих органов об установлении цен (тарифов) — так, в результате утверждения новой, расширенной инвестиционной программы РАО "ЕЭС России" на 2000 год постановлением ФЭК России от 31 марта 2000 г. №16/7 с 19 до 35 руб./МВтч была повышена абонентная плата РАО "ЕЭС России" за услуги по организации функционирования и развитию ЕЭС России; дополнительная потребность ОАО "Газпром" в капитальных вложениях, требуемых для поддержания необходимых объемов газодобычи и развития газотранспортной системы, обусловила необходимость повышения оптовых цен на газ, реализуемый российским потребителям, в среднем на 21% с 1 мая 2000 г. и еще на 18% с 20 января 2001 г.

В целом можно говорить о том, что сегодня созданы условия для нормальной, цивилизованной работы органов государственного регулирования ТЭК в строгих рамках правового поля регулирования. Формируются необходимые институты детального анализа финансово-экономических результатов деятельности субъектов регулирования, экономической обоснованности их расходов. На основе анализа практики применения действующих нормативных и методологических документов по вопросам госрегулирования готовятся и обсуждаются предложения по совершенствованию нормативно-методологических основ регулирования, — результатом этой работы становятся принимаемые, в том числе и в 2000 г., усовершенствованные правовые акты и методики по рас-

чету и регулированию цен и тарифов.

Но все это не самоцель. Главный итог деятельности органов госрегулирования ТЭК в 1995—2000 годах — появление в России цивилизованной системы регулирования топливно-энергетического комплекса, обеспечивающей достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей энергоресурсов, экономическую заинтересованность предприятий ТЭК и их собственников в ведении бизнеса (а для этого жизненно необходим прозрачный, предсказуемый и экономически обоснованный правовой режим регулирования) и защиту потребителей как от необоснованного, монопольного повышения цен и тарифов, так и от иных дискриминационных действий, обусловленных преимуществами монопольного положения на рынке соответствующей продукции (услуг), в том числе с учетом резко возросшей активности потребителей энергоресурсов в части анализа решений регулирующих органов и их квалифицированного обжалования.

Разумеется, сложность и комплексность этой задачи очевидна любому. И мы далеки от того, чтобы пытаться констатировать ее стопроцентное решение как в прошедшем году, так и в ближайшем будущем. Более того, мы уверены (и есть соответствующий опыт), что любое решение, направленное на поиск баланса чьих-либо экономических интересов, всегда будет порождать определенное количество недовольных и вызывать критику, порой даже жесткую, с самых различных сторон. Многое еще серьезно недоработано и в части совершенства нормативно-правовой базы регулирования, и в части организованности экономической экспертизы принимаемых решений, и в части технической оснащенности регулирующих органов, и в отношении публичности процесса регулирования.

Тем не менее, подготовительная база для решения ответственной задачи нахождения баланса интересов сегодня в целом сформирована. И теперь от органов госрегулирования ТЭК напрямую зависит, будет ли в регулируемой сфере сохранен цивилизованный режим регулирования, основанный на букве закона, принципе баланса интересов и объективных экономических факторах и не зависящий от чьих-либо конъюнктурных устремлений. Мы уверены, что такая цель нашей работы будет одобрена и регулируемыми организациями, и потребителями.

ФЭК России благодарна всем, кто оказывает органам государственного регулирования поддержку в постановке и достижении этой цели. В частности, именно такое целеположение политики ФЭК России в области государственного регулирования ТЭК было в 2000 году безоговорочно поддержано членами Консультативного совета потребителей топливно-энергетических ресурсов при ФЭК России — консультативного органа, в котором представлен практически весь разноплановый спектр групп российских потребителей энергоресурсов.

Основные из этих выводов подтверждаются результатами приведенного ниже более детального анализа некоторых итогов деятельности органов государственного регулирования ТЭК в 2000 году и задач, стоящих перед системой государственного регулирования на ближайшую перспективу.

II. СИТУАЦИЯ В РЕГУЛИРУЕМЫХ ОТРАСЛЯХ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

Вопреки достаточно распространенному мнению об общем неудовлетворительном финансовом состоянии организаций, от-

пускающих энергоресурсы (или сопутствующие поставкам энергоресурсов услуги) на российский рынок по регулируемым ценам, следует констатировать нормальное и в целом устойчивое финансовое состояние большинства из них.

Так, по итогам 9 месяцев 2000 г. из 72 АО-энерго не менее 57, или почти 80%, имели нормальные показатели рентабельности, достаточную прибыль и нормативные показатели ликвидности.

За этот же период в устойчивом и улучшающемся финансовом состоянии находились практически все газодобывающие и газотранспортные предприятия ОАО "Газпром", включая и сам газовый холдинг. Устойчивым и ликвидным было финансовое состояние предприятий магистрального трубопроводного транспорта нефти.

Безусловно, стандартные показатели финансового состояния не могут иллюстрировать всего спектра проблем, связанных с функционированием организаций ТЭК и государственным регулированием их деятельности. Более того, некоторые имеющие место попытки оценить эффективность ценового регулирования ~олько лишь на основании мониторинга отдельных показателей оинансового состояния регулируемых организаций (наиболее простым из которых являются рентабельность регулируемой деятельности по отношению к ее себестоимости и наличие/отсутствие убытков от регулируемой деятельности) едва ли могут рассматриваться всерьез — очевидно, что такой ключевой элемент "осрегулирования, как оценка и контроль экономической обоснованности затрат, не относится к задачам бухгалтерского уче-~а. Иными словами, убытки могут происходить и в результате -еоптимальных действий менеджмента регулируемых организаций. Вместе с тем, можно утверждать, что наличие прибыли и в _елом нормальная общая ликвидность регулируемых организа-_ий ТЭК свидетельствуют о достаточности тарифной выручки для : существления их основной деятельности, что, безусловно, может считаться показателем эффективной работы системы ценового регулирования в целом.

При этом относительно невысокая прибыльность бизнеса в ~зких сферах, как поставки электроэнергии и газа на российский рынок (с рентабельностью к себестоимости, не превышающей 5—20%), помим„ общепринятой экономической логики, согласно •отарой низкая рентабельность естественно-монопольного биз--еса в условиях гарантированного "безрискового" рынка сбыта считается нормальной, может быть объяснена еще двумя факторами:

1) отсутствием у энергетических и газовых предприятий эффективной системы планирования и управления собственными -•здержками, неконтролируемый рост этих издержек по всем сферам производства (результатом чего являются постоянные попытки предъявления регулирующим органам требований о вклю--ении в цену абсолютно всех заявленных издержек, невзирая на результаты анализа их экономической обоснованности);

2) отсутствием четких и прозрачных перспективных программ развития бизнеса, позволивших бы определить конкретные направления расходования прибыли, связанные с развитием производства и его техническим перевооружением в средне- и долгосрочной перспективе (существующие программы развития, как правило, либо рассчитаны на краткосрочный период — год, либо вообще не имеют ни осознанного целеположения, ни структурированной логики).

Третий фактор — несовершенная система расчетов с использованием взаимозачетов и бартера, существенно удорожа-

ющих стоимость производимого товара, — был в течение 2000 года в большинстве отраслей естественных монополий достаточно успешно преодолен усилиями менеджеров регулируемых организаций, что, безусловно, способствовало улучшению финансово-экономического состояния субъектов регулирования. Вместе с тем, наличие сохраняющихся первых двух факторов во многом можно объяснить несовершенной структурой и системой управления электроэнергетикой и газовой отраслью, представляющими собой серьезное препятствие на пути к повышению эффективности их функционирования. В период, когда большая часть экономики осваивала новые, рыночные методы хозяйствования, приспосабливалась к функционированию в условиях открытой конкуренции, динамично меняющегося спроса, вынуждена была искать более совершенные методы мотивации менеджмента и работников предприятий для повышения своей эффективности, снижения производственных издержек, в электроэнергетике и газовой промышленности были практически законсервированы структура, формы и принципы управления, сформированные во времена административной экономики. В отличие от общепринятой практики контроля за издержками, принятой в секторах конкурентного рынка, менеджмент подавляющего большинства энерго- и газовых предприятий практически не занимается осознанной экономией и оптимизацией собственных издержек, поиском резервов для максимизации эффективности использования привлекаемых ресурсов, требуя от органов ценового регулирования включения в регулируемые цены (тарифы) всех, в том числе избыточных и неоправданных, расходов. Результаты этого — не только неуклонное ухудшение большинства ключевых технико-экономических показателей (неоправданный рост численности персонала, снижение эффективности использования топлива, рост транспортных потерь, неоптимальные режимы работы оборудования, финансирование неэффективных непрофильных видов деятельности) и связанное с этим растущее ценовое давление на регулирующие органы и потребителей, но, главное, отсутствие достаточной массы прибыли для финансирования программ производственного развития, привлечения заемного капитала для финансирования инвестиционного процесса.

В течение всего 2000 года ФЭК России последовательно требовала от субъектов регулирования отказа от политики перекладывания бремени финансирования избыточных непроизводительных расходов на потребителей энергоресурсов, разработки и реализации программ управления издержками и повышения эффективности собственного бизнеса, одновременно предлагая методологические решения, направленные на стимулирование экономии издержек - например, в 2000 году ФЭК России начала применять практику, предусматривающую, что регулирующие органы в случае проведения по согласованию с ними плановых мероприятий по сокращению затрат регулируемых организаций обязаны в период до двух лет сохранять расчетный уровень затрат по соответствующим статьям в объеме, предшествующем сокращению затрат, а также обеспечивать финансирование программ эффективного управления издержками (очевидно, что такие программы часто носят затратный характер).

Несмотря на то, что такая позиция ФЭК России встречала естественное сопротивление менеджеров регулируемых организаций, многие всерьез восприняли ее как руководство к действию и базу для начала согласованных с регулирующими органами действий по повышению прозрачности и эффективности собственной деятельности (проблемы формирования программ экономии

ИиййяшйШШ

издержек уже официально обсуждаются и принимаются менеджментом таких крупных компаний, как РАО "ЕЭС России", "Ленэ-нерго", ряд электростанций федерального уровня).

Наличие такого встречного движения не может не обнадеживать, и в развитие этого направления работы в первом полугодии 2001 г. ФЭК России намерена выпустить методические рекомендации для субъектов регулирования по построению системы оптимизации и экономии издержек. Вместе с тем, следует четко осознавать, что проблемы оптимизации и экономии расходов— это в первую очередь проблемы менеджмента энергетических и газовых компаний. И в этой связи следует говорить о том, что уже отмечалось в отчетах по итогам деятельности ФЭК России за 1998—1999 годы — основой начала серьезной работы по экономии затрат регулируемых организаций и в целом по решению проблем недостаточной эффективности энергетического и газового хозяйства должна стать оптимизация их организационной структуры, спланированной сегодня по нерациональным в условиях рыночной экономики принципам постсоветского административно-отраслевого управления и не имеющей реальных рыночных стимулов к эффективному функционированию и развитию. Это потребует проведения в электроэнергетике и газовой отрасли глубоких структурных реформ, направленных на повышение эффективности их функционирования за счет развития конкуренции в потенциально конкурентных сферах (производство и сбыт электроэнергии, добыча и реализация газа), формирования цивилизованного рынка свободной купли-продажи электроэнергии и газа, децентрализации управления, обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктурному хозяйству (электрические сети и газопроводы).

Все эти направления были в свое время в основном сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. №426 "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий". Можно утверждать, что от успешности реализации программ реструктуризации электроэнергетики (одобренной в основном на заседании Правительства Российской Федерации 15 декабря 2000 г.) и газовой отрасли (учитывающей положения Концепции развития рынка газа в Российской Федерации, внесенной ФЭК России совместно с МАП России и Минэкономразвития России в ноябре 2000 г. в Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом 87 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. №1072-р) напрямую зависит успешность системы государственного регулирования ТЭК — без проведения масштабной реструктуризации электроэнергетики и газовой промышленности, предусматривающей в первую очередь разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности, деятельность органов регулирования будет, к сожалению, и далее осуществляться в режиме подмены функций недостаточно эффективного менеджмента этих отраслей.

III. ПОВЫШЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В 2000 году ФЭК России отказалась от принятых в 1992— 1997 годах методов регулирования тарифов (цен) в электроэнергетике и газовой отрасли путем ежемесячной индексации этих

, г.яшЯЯмИШН

МИШ

тарифов (цен) в соответствии с уровнем инфляции в промышленности (тогда в результате таких индексаций рост тарифов на электроэнергию и цен на газ устойчиво превышал рост цен в промышленности), предпочтя этому основанный на букве закона принцип принятия решений об изменении тарифов (цен) только по итогам тщательного анализа результатов деятельности субъектов регулирования и экономической обоснованности их затрат. Для этого постановлением ФЭК России от 18 февраля 2000 г. №8/7 было утверждено Положение об экспертизе Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, предусматривающее проведение в обязательном порядке экспертиз рассматриваемых предложений об установлении цен (тарифов) и принятие решений только с учетом подготовленных в соответствии со стандартными требованиями экспертных заключений, содержащих подробный анализ финансового состояния регулируемых организаций на основе данных бухгалтерской отчетности, анализ структуры и обоснованности затрат по их отдельным статьям, анализ прочих аспектов деятельности регулируемых организаций.

Помимо осуществленной в 2000 г. аккредитации при ФЭК России в качестве экспертов достаточного числа авторитетных независимых аудиторских фирм, аналитических центров и индивидуальных экспертов, серьезное значение ФЭК России придавала развитию института внутренней экспертизы цен и тарифов, осуществляемого силами собственных квалифицированных сотрудников. В 2000 г. было проведено более 50 детальных внутренних экспертиз регулируемых цен и тарифов (в том числе в отношении ценового регулирования РАО "ЕЭС России", АК "Транснефть* и ее дочерних организаций, ОАО "Газпром" и многих других субъектов естественных монополий и субъектов ФОРЭМ), по результатам которых можно утверждать, что профессионализм собственных экспертов позволил ФЭК России принимать сложные решения по установлению цен (тарифов), опираясь на квалифицированное мнение собственных экспертов и результаты подробной и качественной аналитики, выполненной собственными силами. Это представляет собой существенный шаг вперед по сравнению с практикой, существовавшей, например, в 1995—1997 годах, когда ФЭК России по сути не выходила за рамки полной переадресации рассматриваемых вопросов внешним экспертам, в том числе нередко аффилированным с регулируемыми структурами, что, безусловно, не способствовало объективности принимаемых решений.

Безусловно, важным этапом в развитии системы мониторинга финансово-экономического состояния субъектов регулирования стало решение, впервые принятое в рамках реализации полномочий ФЭК России, предусмотренных ст.11 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и относящих к полномочиям ФЭК России разработку и утверждение системы отчетности, представляемой в энергетические комиссии. Постановлением ФЭК России от 12 мая 2000 г. №25/4 была утверждена Система отчетности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, субъектов федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) и ГП "Концерн "Росэнергоатом" на 2000 год, позволившая комиссии оперативно и на систематизированной основе анализировать финансово-экономическое состояние субъектов регулирования на основе оперативной, квартальной и годовой отчетности. По итогам 2000 г. готовится к утверждению новая, более

¡■¡уу!^

совершенная система отчетности, предусматривающая не только уточнение спектра информации, непосредственно необходимой для анализа ряда важных показателей результатов деятельности субъектов регулирования, но и общее сокращение форм отчетности, представляемых в ФЭК России, с исключением ряда форм, фактически не используемых в работе, а также дублирующих информацию. Это позволит серьезно облегчить регулируемым организациям процесс взаимоотношений с регулирующим органом, исключая трату времени и ресурсов на представление в ФЭК России не используемой в процессе регулирования информации.

Хотя пока полноценный анализ сдерживается отсутствием технических возможностей по автоматизированному сбору, анализу и хранению информации о деятельности субъектов регулирова--ия, тем не менее комплексное решение этой задачи будет достигнуто при создании интегрированной системы информационных потоков ФЭК- РЭК- субъекты регулирования, формирование <оторой предполагается профинансировать за счет средств займа Всемирного банка № 4181 -Ш, предназначенных для финансирования компонента "В" Проекта содействия реформам в электроэнергетическом секторе (техническое содействие Федеральной * региональным энергетическим комиссиям) — в 2001 г. ФЭК -оссии намерена резко активизировать работу по реализации этого займа. Ниже приведен анализ основных итогов ценового и "арифного регулирования в течение 2000 г. в конкретных сферах компетенции ФЭК России.

IV. РЕГУЛИРОВАНИЕ УСЛУГ ПО ПЕРЕДАЧЕ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ И ТЕПЛОВОЙ ЭНЕРГИИ

Развитие такого не вполне широко распространенного ра--ее вида регулирования, как установление тарифов на услуги по "ередаче энергии, носит особый характер для развития конкуренции и реформ в электроэнергетике. Важность выделения тарифов на передачу энергии из собственно конечной стоимости :-нергии подтверждена и Планом действий Правительства РФ в сбласти социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства =Ф от 26 июля 2000 г. № 1072-р. В 2000 году ФЭК России "эедприняла развернутый комплекс мер, направленный на завершение формирования нормативно-методологической базы сегулирования тарифов на передачу энергии, осуществляемого з соответствии с Федеральными законами "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию з Российской Федерации" и "О естественных монополиях".

Так, постановлением ФЭК России от 12 мая 2000 г. №25/3 •_верждена Методика расчета размера платы за услуги по передаче электрической энергии, представляющая собой существенный шаг вперед в части повышения экономической обоснованности расчета платы за услуги по передаче энергии по сравнению с по сути не работавшей методикой, утвержденной тостановлением ФЭК России от 31 июля 1998 г. №31/2 и предусматривавшей, помимо прочего, в качестве показателя определения объема услуг по передаче электроэнергии показатель заявленной мощности потребителей энергии, практически не поддающийся объективному учету. Постановлением ФЭК России от 17 марта 2000 г. №14/10 утверждены принимаемые для целей расчета и регулирования платы за услуги по передаче

электроэнергии нормативы технологического расхода электроэнергии (мощности) на ее передачу (нормативы потерь), определенные статистическим методом.

Следует отметить, что только с принятием в феврале 1999 г. поправок к Федеральному закону "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" этот закон был приведен в соответствие с Федеральным законом "О естественных монополиях" в части установления единой вертикали регулирования платы за передачу электроэнергии, определяя полномочия ФЭК России как федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сфере услуг по передаче электроэнергии в отношении установления предельных размеров платы за услуги по передаче электроэнергии по сетям организаций, включенных в реестр естественных монополий и расположенных на территориях всех субъектов РФ, а также по контролю за размером платы за указанные услуги). После принятия новой Методики расчета размера платы за услуги по передаче электрической энергии ФЭК России уведомила все РЭК субъектов Российской Федерации о необходимости представления предложений об установлении предельных размеров платы за услуги по передаче электроэнергии, установила особый порядок экспертизы этих предложений (приказ ФЭК России от 24 октября 2000 г. № 75) и намерена в течение первого полугодия 2001 г. добиться утверждения предельных размеров платы за услуги по передаче электроэнергии по всем регионам России (по ряду субъектов регулирования, например, "Саратовэнерго", "Новосибирскэнерго", в 2000 году уже была утверждена плата за передачу электроэнергии, рассчитанная в соответствии с новой Методикой). Отметим и определенное нововведение, предусмотренное Методикой в части формы утверждения тарифов на передачу электроэнергии — они устанавливаются в виде двух ставок, одна из которых учитывает только экономически обоснованные затраты на оказание услуг по передаче энергии, а вторая — перекрестное субсидирование, относимое на плату за эти услуги. Это позволяет пользователям сетей непосредственно увидеть, сколько именно средств они вынуждены дополнительно платить в счет компенсации поэтапно ликвидируемых безадресных льгот отдельным категориям потребителей.

В 2000 г. впервые в целях реализации полномочий ФЭК России, установленных Федеральным законом "О естественных монополиях", утверждена доработанная по результатам апробации в 1999—2000 гг. Методика расчета размера платы за услуги по передаче тепловой энергии в системах централизованного теплоснабжения (постановление ФЭК России от 30 июня 2000 г. № 33/1). Осознавая технические и организационные сложности с осуществлением государственного регулирования в сфере передачи тепла на федеральном уровне, ФЭК России рассматривает варианты совместной деятельности Федеральной и региональных энергетических комиссий по осуществлению регулирования в этой сфере.

В 2000 г. впервые было на практике применено Положение об услугах РАО "ЕЭС России" по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, утвержденное постановлением ФЭК России от 12 февраля 1999 г. № 5/1 и устанавливающее порядок расчета абонентной платы РАО "ЕЭС России" за указанные услуги (регулирование эксплуатационной составляющей абонентной платы РАО "ЕЭС России" не осуществлялось с декабря 1997 г., решения о ее повышении с 1 марта 1999

|

Ж У

г. и 11 апреля 2000 г. принимались в связи с пересмотром инвестиционной программы РАО "ЕЭС России"). По результатам детального рассмотрения итогов хозяйственной деятельности РАО "ЕЭС России" и анализа всех компонентов эксплуатационной составляющей абонентной платы в соответствии с утвержденной ФЭК России методологией, проводившихся в течение нескольких месяцев 2000 г., принято решение об установлении экономически обоснованного размера абонентной платы с 1 января 2001 г. (постановление ФЭК России от 20 декабря 2000 г. № 77/2). Разумеется, в утвержденные и применяемые методики расчета тарифов на передачу электрической и тепловой энергии и сопутствующие услуги будут вноситься коррективы по итогам практики их применения и вскрытых недостатков. Однако в целом по итогам 2000 г. можно говорить о полном завершении формирования нормативно-методологической базы регулирования тарифов на передачу электрической и тепловой энергии и начале полноценного процесса цивилизованного тарифного регулирования в этой сфере.

V. ФОРЭМ

Существующая система организации функционирования федерального оптового рынка электроэнергии (мощности) — ФОРЭМ — серьезно ограничивает возможности ФЭК России влиять на регулирование экономических процессов в рамках этого рынка, предоставляя комиссии полномочия лишь в части регулирования тарифов на ФОРЭМ и утверждения плановых балансов производства и поставок электроэнергии (мощности) по субъектам ФОРЭМ. В рамках этих полномочий ФЭК России крайне трудно принимать меры, направленные на улучшение экономической ситуации на рынке, формирование в его рамках системы справедливой купли-продажи энергии и открытой эффективной конкуренции. Вместе с тем, экономическое состояние рынка сегодня внушает мало оптимизма. Одна из ключевых проблем экономики рынка — несбалансированность товарных и финансовых потоков, созданная существующей системой организации купли-продажи электроэнергии (мощности) и распределения платежей, — так и остается нерешенной, хотя ФЭК России и принимала для этого в течение 2000 г. все возможные меры в рамках своей компетенции (так, постановлением ФЭК России от 21 января 2000 г. № 4/6 утверждена Инструкция о порядке расчета стоимостного баланса ФОРЭМ при установлении тарифов на электрическую энергию (мощность), отпускаемую с ФОРЭМ, — эта Инструкция направлена на обеспечение расчета тарифов с ФОРЭМ исходя из принципа безусловной компенсации производителям стоимости энергии, поставленной на рынок). Тем не менее, существующих полномочий Федеральной энергетической комиссии явно недостаточно для наведения экономического порядка на ФОРЭМ. На рынке по-прежнему не обеспечивается экономическое диспетчирование по критериям отбора заявок наиболее эффективных электростанций, при этом ОАО "ЦДУ ЕЭС России" систематически загружает наиболее неэффективных поставщиков ФОРЭМ (классическим примером является Черепетская ГРЭС), не обеспечивая загрузку самых экономичных электростанций (Пермская, Костромская ГРЭС). Отсутствует осознанное, подчиненное экономическим целям и критериям планирование и прогнозирование предложения и спроса, система резервирования мощностей и цивилизованной платы за резерв - вместо этого оператор-диспетчер рынка предпочитает директивно ограничивать

покупателей рынка, жестко и с отступлением от норм законодательства штрафуя их за нарушение навязанной "сверху" договорной дисциплины. Отсутствует план развития электросетевых мощностей, обеспечивший бы интеграцию в рамках рынка всех физически "запертых" мощностей (Кольская АЭС, избыточные энергомощности Сибири) и доступ на рынок энергодефицитных регионов со слабыми энергетическими связями.

Результат — объективное желание многих субъектов рынка покинуть его, перейдя к торговле энергией исключительно на собственном, гарантированном региональном рынке. Классический пример — демонстративно покинувшее ФОРЭМ в 1997 году ОАО "Мосэнерго" (которое ФЭК России с большими трудностями удалось вернуть на рынок в 2000 г., приняв постановление от 19 мая 2000 г. №27/4 "О согласовании Временного порядка проведения торгов (конкурса) на продажу через ФОРЭМ электрической энергии, вырабатываемой ОАО "Мосэнерго"). В близком к этому состоянии находятся сегодня остальные "избыточные" АО-энерго, в отношении которых ФЭК России сейчас готовит специальный упрощенный порядок продажи электроэнергии (мощности) на рынке (мы рассчитываем, что он будет принят в ближайшее время). Всерьез рассматривают варианты полного или частичного ухода с ФОРЭМ и энергодефицитные субъекты рынка, что, безусловно, будет иметь самые негативные последствия в виде регионализации торговли электроэнергией по принципу "натурального хозяйства", создания барьеров для функционирования единого рыночного пространства в рамках России.

В противовес общей оценке финансового состояния субъектов регулирования, приведенной в разделе II настоящего отчета, следует констатировать, что финансовое состояние электростанций — субъектов ФОРЭМ далеко от идеала. Здесь имеют место низкая (часто менее 5%) рентабельность основной деятельности, зачастую прямые убытки, низкая платежеспособность, низкая ликвидность, рост дебиторской и кредиторской задолженности. И если решение проблем компенсации экономически обоснованных затрат электростанций и обеспечения их разумной прибылью находится в компетенции ФЭК России (в течение всего 2000 года ФЭК России пересматривала в сторону повышения тарифы на электроэнергию и мощность по всем электростанциям —субъектам ФОРЭМ по итогам анализа их деятельности и структуры затрат, по большинству из них тарифы в 2000 году пересматривались, а в отношении тепловых электростанций это происходило дважды в связи с ростом цен на топливо), то установление нормальной системы расчетов с электростанциями, исключение расчетных операций в не денежной форме, предотвращение появления убытков от несовершенной системы расчетов (а таких примеров достаточно, причем убытки от реализации продукции, полученной по бартеру, нередко несопоставимо больше негативных результатов от основной деятельности) — проблема, полностью связанная с организацией расчетов и платежей на ФОРЭМ. Здесь же нужно отметить, что, несмотря на успехи РАО "ЕЭС России" в увеличении сборов "живых" денег на потребительском рынке энергии (здесь текущие расчеты денежными средствами были в 2000 году доведены не менее чем до 85—90% от общих сумм выставленных счетов), система расчетов с федеральными электростанциями все еще далека от совершенства — на ФОРЭМ продолжают использоваться взаимозачеты и бартер.

Еще один ключевой фактор негативного финансово-эконо-

мического состояния электростанций ФОРЭМ — неконтролируемый рост цен на топливо ¡уголь и топочный мазут), превысивший в 2000 г. все прогнозные и фактические уровни инфляции в промышленности. Так, рост цен на уголь, поставляемый ОАО "Ростовуголь" и ОАО Туковуголь" для Новочеркасской ГРЭС, в октябре 2000 г. составил 200% к уровню первого квартала 2000 г. (460 руб./т в октябре 2000 г. против 230 руб./т в I квартале 2000 г.). Сопоставимый рост цен (не менее чем на 130—170%) имеет место и по другим поставщикам угля. Цены на мазут, поставляемый электростанциям ФОРЭМ, доходили в декабре 2000 г. до 3500 руб./т, или более 350% к июню 2000 г. (в Приморском крае цена мазута достигла 5400 руб./т). Отмечая имеющиеся у электростанций ограничения по выбору поставщиков угля (обусловленные проектной технологией выработки энергии угольными электростанциями) и мазута (обусловленные утвержденными Минэнерго России балансовыми заданиями по его поставке) и неправомерные монополистические действия поставщиков топлива, тем не менее следует отметить неэффективность централизованной деятельности организатора ФОРЭМ по координации обеспечения электростанций топливом, в том числе в части борьбы с монополистическими действиями поставщиков. Нельзя не отметить и негативные моменты, связанные с директивным и неоптимальным централизованным распределением топлива между электростанциями, в результате кото-оого наиболее эффективные поставщики ФОРЭМ (например, Пермская ГРЭС) недополучают необходимый ресурс топлива и снижают экономическую эффективность своей деятельности в оезультате роста его удельного расхода.

Можно предположить, что все эти недостатки экономики ФОРЭМ имеют под собой понятную экономическую основу, бази-сующуюся на корпоративных интересах РАО "ЕЭС России", оп-оеделенного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 793 в качестве организатора рынка. Однако от такого конфликта интересов необходимо уходить как можно быстрее. В этих целях необходимо как можно быстрее сформировать дееспособного администратора торговой системы рынка, функционирующего в качестве самостоятельного юридического лица, независимого от РАО "ЕЭС России", подконтрольного субъектам ФОРЭМ и отстаивающего их интересы и соблюдение правил цивилизованной торговли на ФОРЭМ.

Попытка формирования такого администратора торговой системы была предпринята РАО "ЕЭС России" в 2000 году с созданием ЗАО "Центр договоров и расчетов федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности)" (ЗАО "ЦДР ФОРЭМ"). ФЭК России поддержала эту инициативу, приняв постановление от 12 мая 2000 г. № 25/2 о включении ЗАО "ЦДР ФОРЭМ" в перечень коммерческих организаций — субъектов ФОРЭМ на условиях отдельного договора с организатором рынка, делегирующим ЗАО "ЦДР ФОРЭМ" полномочия по организации договорной кампании на рынке. Однако, хотя создание ЗАО "ЦДР ФОРЭМ" стало существенным шагом вперед в организации купли-продажи энергии и мощности на ФОРЭМ (теперь участником в договорах выступает конкретное юридическое лицо, на которое могут быть обращены предусмотренные законом меры взыскания требований, а не департамент РАО "ЕЭС России"), тем не менее до формирования адекватного администратора торговой системы ФОРЭМ еще очень далеко — наблюдательный совет ЗАО "ЦДР ФОРЭМ" функционирует практически на основании директив ме-

неджеров РАО "ЕЭС России", нередко без учета реальных интересов субъектов рынка, отсутствует четкий и прозрачный порядок заключения договоров с субъектами рынка, до сих пор непрозрачна схема определения платы за услуги ЗАО "ЦДР ФОРЭМ".

ФЭК России в рамках своих полномочий намерена добиваться прогресса в решении этих проблем. Вместе с тем, их комплексное решение, на наш взгляд, лежит в плоскости кардинального реформирования рынка электроэнергии и мощности, превращения его в цивилизованную торговую площадку, серьезной реформы собственности в отношении субъектов ФОРЭМ и отказа от определяющей роли экономических интересов РАО "ЕЭС России" на рынке.

В пределах существующих полномочий ФЭК России предпринимает меры, связанные с повышением прозрачности функционирования ФОРЭМ и созданием экономических стимулов для развития эффективной конкуренции на этом рынке. В частности, для более активного стимулирования электростанций к несению нагрузки и определению объективной стоимости отпускаемой электроэнергии подготовлена новая редакция Методических указаний по формированию и применению двухста-вочных тарифов на электрическую энергию (мощность) на ФОРЭМ, которую, однако, пока не удалось ввести в действие из-за определенных технических противоречий с Минюстом России (в результате этого в октябре 2000 г. ФЭК России была вынуждена отменить Методические указания, утвержденные в феврале 2000 г.). Однако доработанные Методические указания будут в ближайшее время вновь рассмотрены и утверждены. Дебюрократизации рынка и появлению на нем новых квалифицированных игроков призван способствовать утвержденный постановлением ФЭК России от 7 сентября 2000 г. №47/1 новый Порядок вывода на ФОРЭМ энергоемких организаций-потребителей, существенно упрощающий процедуру вывода на ФОРЭМ крупных потребителей энергии. В отличие от ранее действовавшего порядка, новая его редакция снимает все административные ограничения по выводу потребителей на ФОРЭМ, кроме закрепленной статьей 5 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" необходимости получения согласия РЭК в отношении выхода на ФОРЭМ — хотя этот классический барьер входа на рынок теперь поставлен в жесткие процедурные рамки и, по мнению ФЭК России, должен быть отменен (такие предложения готовятся в рамках разработки поправок к указанному Федеральному закону в соответствии с пунктом 94 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р). Уточнены и многие другие вопросы вывода потребителей на ФОРЭМ, служившие барьером для участия потребителей энергии в рынке, — сформулированы конкретные технические требования к системе коммерческого учета энергии, установлен четкий порядок заключения договоров и рассмотрения споров, связанных с их заключением.

VI. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ ДЛЯ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ РОССИИ

В 2000 году регулирующим органам, осуществляющим не-

посредственное установление тарифов на электрическую энергию, поставляемую потребителям России, — региональным энергетическим комиссиям — пришлось столкнуться с незнакомой до этого ситуацией — необходимостью регулировать тарифы в отсутствие привычного ранее директивного документа, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. №121 "Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию" (его действие закончилось 31 декабря 1999 г.). ФЭК России отказалась от внесения в Правительство Российской Федерации предложений о продлении действия этого громоздкого, потерявшего актуальность и во многом односторонне ориентированного на интересы организаций электроэнергетики документа, не позволявшего осуществлять экономически обоснованное тарифное регулирование в соответствии с современными требованиями. Вместо этого в Правительство РФ 4 мая 2000 г., после длительных и трудных согласований, была внесена новая, более совершенная редакция постановления Правительства РФ об основах ценообразования и порядке регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, разработанная по итогам широкого обсуждения с субъектами Российской Федерации, региональными энергетическими комиссиями, организациями электроэнергетики, представителями федеральных органов исполнительной власти.

Хотя этот проект постановления был рассмотрен на совещании у Заместителя Председателя Правительства РФ В. Б. Христенко 6 июля 2000 г. (по итогам совещания документ был признан согласованным в редакции, внесенной ФЭК России, при этом Аппарату Правительства РФ было поручено подготовить проект постановления к выпуску), в ходе дальнейшей подготовки проекта в Аппарате Правительства РФ к нему возникли дополнительные замечания, связанные как с критикой положений, фигурировавших в ранее действовавших основах ценообразования и порядке утверждения и применения тарифов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121, так и с отдельными новациями, предусмотренными проектом Основ ценообразования и "забегающими вперед" предполагаемых поправок в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", разрешая экспериментальное формирование рыночных цен в ограниченных секторах оптового рынка электроэнергии. Документ до сих пор не утвержден Правительством РФ, и судьба его пока не определена.

В этой связи становится очевидной изначальная ошибка ФЭК России, связанная с реализацией требований большинства участников обсуждения проекта новых основ ценообразования сторон о необходимости эволюционной трансформации прежних основ ценообразования и "встраивания" в них новых, диктуемых временем положений — о разделении ценообразования в естественно-монопольных (передача электроэнергии, обеспечение системной надежности и ведение режимов работы) и потенциально конкурентных (генерация и сбыт) видов деятельности в электроэнергетике, о построении методологии расчета тарифов исходя из принципа раздельного учета затрат на производство, передачу и сбыт энергии и прочих новаций. С учетом этого и в целях обеспечения регулирующих органов необходимой методологической базой для регулирования тарифов (сегодня им приходится руководствоваться непосредствен-

но положениями Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации") ФЭК России рассматривает варианты кардинального изменения подходов к содержанию основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, отказа от громоздкой и сквозной регламентации всего процесса регулирования тарифов — вероятно, что новые основы ценообразования, которые в большей степени будут отвечать современным требованиям, будут устанавливать лишь набор базовых финансово-экономических параметров, характеризующих требования к эффективности деятельности регулирующих органов, предоставляя организациям электроэнергетики большую самостоятельность в планировании собственной хозяйственной деятельности и вместе с тем исключая попытки требовать включения в тарифы любых, в том числе необоснованных издержек.

В основу такого проекта, очевидно, будут положены принципы формирования тарифов, отраженные в разработанной ФЭК России новой редакции Методики расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую потребителям Российской Федерации, которую предполагается утвердить взамен Методических указаний, утвержденных ФЭК России 16 апреля 1997 г. Обобщенно принципы формирования тарифов, заложенные в проекте новой Методики, можно описать следующим образом: конечный тариф на электроэнергию разделяется на две основные составляющие — стоимость собственно энергии и стоимость услуг, сопутствующих ее доставке потребителю (услуги по передаче энергии, услуги общесистемного характера), при этом стоимость энергии, отпускаемой каждой организацией-поставщиком, устанавливается единой для всех потребителей по принципу "тарифного меню" — нескольких альтернативных систем тарифов на выбор потребителя; дифференцируется только плата за передачу энергии (по классам напряжения — высокое, среднее, низкое). Деление потребителей на функциональные группы в этом случае будет отменено — каждый потребитель будет платить за электроэнергию столько, сколько она будет фактически стоить (возможно сохранение на первом этапе лишь двух функциональных групп — население и бюджетные потребители). При этом расчет структуры затрат организаций электроэнергетики в проекте новой Методики увязан с ожидаемым рассмотрением Государственной Думой второй части Налогового кодекса Российской Федерации (раздел "Налогообложение", глава "Налог на прибыль (доход) организаций").

Проект Методики предусматривает также переход от постатейного принципа определения величины прибыли организаций электроэнергетики к стимулирующему экономию издержек принципу установления для этих организаций обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности.

В целях определения четкой и прозрачной процедуры установления (пересмотра) тарифов (что крайне необходимо как для обеспечения защиты интересов потребителей энергии, так и для предсказуемости ведения бизнеса в сфере электроэнергетики) ФЭК России подготовила переработанный вариант Порядка государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, существенно упростив его и исключив нелогичные и утратившие актуальность положения, содержавшиеся как в старом варианте порядка, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. №121, так и в версии, внесенной в Правительство РФ в мае 2000 г.

яшННШНШНЯВННЯННШЯННН

В соответствии с пунктом 94 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. Ыо1072-р, ФЭК России готовит к внесению в Правительство РФ в июне 2001 г. проект поправок к Федеральному закону "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", направленных на введение раздельного ценообразования в естественно-монопольных (передача электроэнергии, системные услуги) и потенциально конкурентных (генерация и сбыт) видах деятельности и предусматривающих возможность применения рыночных механизмов ценообразования в конкурентных сферах энергетики (сегодня это запрещено законом).

Все эти нормативные и методологические документы будут оассматриваться и, как мы надеемся, будут приняты в большинстве уже в первой половине 2001 г., создавая необходимую нормативно-методологическую основу для регулирования та-оифов в новых условиях и в соответствии с новыми требованиями —исходя из принципов раздельного учета затрат и форми-оования финансовых результатов, раздельного ценообразования в естественно-монопольных и потенциально конкурентных видах деятельности. Для все тех же целей упорядочения норма-тивно-методических основ регулирования, приведения их в соответствие с современными требованиями, а также с положениями действующего законодательства, ФЭК России активно добивается (там, где это возможно) отмены старых, утративших актуальность и экономическую логику правовых и методологичес-<их актов, в частности. Инструкции о порядке расчетов за элек-"рическую и тепловую энергию, утвержденной Госкомцен России и Минтопэнерго России 30 ноября 1993 г., №№ 01-17/ "443-11, ВК-7539 (по вопросу отмены этой инструкции Минюстом России направлено соответствующее разъяснение, опубли-■сованное в "Информационном бюллетене ФЭК России", №11, '3 июня 2000 г.), пункта 10 постановления Совета Министров СССР от 30 июля 1988 г. № 929 "Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям" (полученное разъяснение правового управления Аппарата Правительства РФ о недействительности этого акта направлено в региональные энергические комиссии и АО-энерго).

В 2000 году ФЭК России продолжала добиваться выполнения региональными энергетическими комиссиями положений действующего законодательства в части регулирования тарифов, в первую очередь положений, связанных с отменой необоснованного льготирования одних групп потребителей электроэнергии з первую очередь населения и организаций АПК) другими, или перекрестного субсидирования (норма о незаконности перекрестного субсидирования установлена Федеральным законом от 11 февраля 1999 г. №33-Ф3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"). Для ускорения выполнения ранее утвержденных Правительством Российской Федерации программ ликвидации перекрестного субсидирования населения и сдерживания роста тарифной нагрузки на промышленность и другие группы потребителей, участвующие в перекрестном субсидировании (в т. ч. бюджетников), ФЭК России инициировала принятие постановления Правительства РФ от 30 мая 2000 г.

»- ■ к .,,

№ 418 "Об уровнях тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением", которым установлены новые минимальные уровни тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением соответствующих регионов.

В соответствии с пунктом 4 этого постановления ФЭК России постановлением от 21 июля 2000 г. № 36/4 утвердила Методику расчета минимальных уровней тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением субъектов Российской Федерации, исполнение которой всеми без исключения РЭК намерена в дальнейшем контролировать. В этой Методике реализован давно обсуждавшийся и одобренный еще в 1997 году Консультативным советом представителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (консультативный орган при ФЭК России, в работе которого участвуют представители регионов) принцип установления условно единого тарифа на электроэнергию для населения в рамках энергозоны (с привязкой к уровню тарифа на электроэнергию, отпускаемую в рамках соответствующей энергозоны с ФОРЭМ). ФЭК России намерена продолжить работу по дальнейшей оптимизации тарифов на электроэнергию для населения, добиваясь реализации ранее принятых Правительством Российской Федерации программ ликвидации перекрестного субсидирования в электроэнергетике.

Серьезной проверкой эффективности работы РЭК по установлению тарифов стали процедуры рассмотрения ФЭК России разногласий, связанных с государственным регулированием тарифов (полномочия комиссии по рассмотрению таких разногласий установлены статьями 11 и 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1174). В 2000 году количество рассмотренных разногласий было существенно большим, чем когда-либо прежде — по итогам рассмотрения разногласий принято 11 решений, еще 7 разногласий приняты к рассмотрению и будут рассмотрены в начале 2001 г. (поступления в федеральный бюджет от уплаты сбора за рассмотрение ФЭК России разногласий составили в 2000 г. 667 тыс. руб.).

Наиболее трудным было рассмотрение разногласий, связанных с установлением РЭК г. Санкт-Петербурга тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую потребителям города ОАО "Ленэнерго" —это было уже шестое по счету рассмотрение разногласий по тарифам для потребителей Санкт-Петербурга за три года. В ходе этого рассмотрения экспертами ФЭК России были детально проанализированы мотивы решения РЭК, финансово-экономическое состояние ОАО "Ленэнерго", структура затрат этого акционерного общества. По итогам рассмотрения, принимая во внимание ряд нарушений РЭК положений действующего законодательства при установлении тарифов (включая непринятие во внимание экономически обоснованных расходов, в том числе связанных с ростом затрат на проведение ремонтных работ, покупку электроэнергии (мощности) с ФОРЭМ, ростом цен на газ, результатом чего стали пла-ново-убыточная деятельность ОАО "Ленэнерго" в первом полугодии 2000 г., недофинансирование ремонтной кампании, недостаток средств, необходимых для финансирования мероприятий, связанных с обеспечением надежной и безаварийной работы энергосистемы в период осенне-зимнего максимума нагрузок 2000—2001 гг.), было принято постановление ФЭК России от 19

шт

п'этггуретиггстгяг^ ИЯИЯИШМНЯИЯИИИИИ

октября 2000 г. № 58/1, которым впервые были установлены и введены в действие с 1 ноября 2000 г. предельные величины тарифов на электрическую и тепловую энергию, обязательные для применения при расчетах с конечными потребителями региона. ФЭК России будет внимательно анализировать результаты применения такого решения и не исключает возможности повторного использования полномочий по установлению предельных тарифов, обязательных для применения, в случае выявления нарушений регулирующими органами субъектов Российской Федерации законодательства о регулировании тарифов. Вместе с тем, подобный путь представляется крайне нежелательным, и ФЭК России рассчитывает, что должный уровень профессионализма регулирующих органов позволит разрешить все возникающие конфликты на региональном уровне. Нужно отметить и тот факт, что в 2000 году в 5 случаях из 1 1 требования заявителей о пересмотре тарифов, установленных РЭК, не были удовлетворены.

Следует отметить и еще одно важное решение ФЭК России, принятое в 2000 году, — утверждение Методики расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию, потребляемую организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета (постановление ФЭК России от 4 августа 2000 г. №41/1). Отсутствие должного порядка в расчетах с бюджетниками за электро- и теплоэнергию — одна из наиболее болезненных проблем не только энергетиков, но и самих бюджетных организаций, требующая особого урегулирования. Очевидно, что при изменении тарифов в течение финансового года бюджетные организации просто не имеют возможности получить дополнительные средства на оплату потребления энергии по сравнению с объемом средств, предусмотренных на эти цели в бюджете. Для решения этой проблемы ФЭК России предложила компенсационный механизм, заключающийся в понятном алгоритме расчета прогнозных тарифов на следующий финансовый год и принципе учета в проекте расходной части бюджета на следующий финансовый год суммы недоплат по экономически обоснованным тарифам, возникшей вследствие превышения фактических экономически обоснованных тарифов над расчетными, установленными для бюджетников. Такая логика должна быть увязана с нормативно закрепленной обязанностью регулирующих органов устанавливать тарифы для бюджетников на срок не менее года, соответствующего финансовому, — ФЭК России будет добиваться утверждения нормативных актов, обеспечивающих закрепление этого положения.

VII. ЦЕНОВАЯ СИТУАЦИЯ В ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ

Перспективное реформирование газового

рынка

Продолжая начавшийся в 1999 году процесс поэтапного повышения цен на газ, поставляемый российским потребителям (с 1 ноября 1999 г. цены были повышены на 15%), ФЭК России приняла в течение 2000 г. еще два решения о повышении оптовых цен на газ — в среднем на 21% с 1 мая 2000 г. и еще на 18% с 20 января 2001 г. Таким образом, рост цен на газ в течение ноября 1999 г. —января 2001 г. оказался весьма существенным —за 15 месяцев цены на газ выросли более чем на 64%, что практически выводит ОАО "Газпром" в лидеры по темпам роста цен на свою продукцию (а если прибавить к повышению цен двукратное умень-

шение ставки акциза на природный газ, осуществленное постановлением Правительства РФ от 22 января 1999 г. №81 "О ставках акциза на природный газ", то доходы "Газпрома" от реализации газа на внутрироссийском рынке без учета акциза в течение последних двух лет увеличились вдвое).

Неудивительно, что экспертиза финансовой отчетности ОАО "Газпром" и его дочерних газодобывающих и газотранспортных предприятий за 1999—2000 годы показывает неуклонное улучшение их финансового состояния: консолидированный-финансо-вый результат от реализации природного газа на внутреннем рынке является прибыльным, тарифная выручка от реализации газа достаточна и позволяет газодобывающим и газотранспортным предприятиям ОАО "Газпром" функционировать в условиях высокой рентабельности продукции, роста прибыли от ее реализации, обеспеченности собственными оборотными средствами и гарантированной платежеспособности. Определенными сложностями характеризуется финансовое состояние ООО "Межреги-онгаз", однако эти сложности в основном порождаются несовершенной внутренней ценовой политикой ОАО "Газпром", которая при общей нормальной прибыльности поставок газа на внутренний рынок России не обеспечивает пропорционального распределения прибыли между собственными дочерними организациями при установлении внутренних расчетных цен (тарифов).

Хотя повышение цен на газ предусмотрено проектом Энергетической стратегии России на период до 2020 года, можно утверждать, что одна из целей такого повышения цен — обеспечение условий самофинансирования газовой отрасли —достигнута уже сегодня, в 2000 году, благодаря соответствующим решениям ФЭК России. К сожалению, со всей определенностью так утверждать нельзя в связи с неясностями в отношении реальной потребности "Газпрома" в капитальных вложениях и отсутствием у "Газпрома" официально утвержденной инвестиционной программы (в том числе на долгосрочную перспективу), за реализацию которой менеджеры компании смогли бы взять на себя ответственность (в нарушение пункта 2 статьи 8 Федерального закона "О естественных монополиях" ОАО "Газпром" не представляет ФЭК России проекты планов капитальных вложений). Между тем, очевидно, что наличие у "Газпрома" прозрачной и разумной инвестиционной программы позволило бы не только избежать имеющего место устойчивого падения газодобычи в стране и сокращения поставок газа российским потребителям.

Что касается повышения цен для реализации второй цели, продекларированной проектом Энергетической стратегии России на период до 2020 года, — устранения диспаритета цен на взаимозаменяемые виды топлива (уголь, газ, мазут), — то 2000 год продемонстрировал абсолютную неэффективность повышения цен на газ как меры формирования рациональной структуры топливно-энергетического баланса в отрыве от принятия адекватных мер воздействия на ценовую ситуацию в угольной и нефтяной отраслях (в первую очередь за счет мер антимонопольного характера и развития открытых рыночных механизмов формирования цен, предотвращающих сегодняшние ценовые искажения на топливных рынках). Так, на удорожание цены на газ с 1 мая 2000 г. на 21% последовала немедленная и связанная реакция предприятий угольной промышленности, поднявших цены на уголь более чем на 20% (а на красноярские угли — на 85%!), цифры роста цен на мазут в течение 2000 г. приведены выше.

Очевидна прямая связь между повышением цен на газ и взвинчиванием цен на альтернативные виды топлива — поставщики

ивяивянвя

угля и мазута не хотят увеличения своей доли на топливном рынке, что для них либо невыгодно {в части поставок мазута), либо недостижимо в обозримом будущем (так, подсчитано, что в связи с реструктуризацией угольной отрасли и закрытием нерентабельных шахт абсолютный объем добываемого в России угля к 2003 году не возрастет более чем на 4% против сегодняшнего уровня даже при значительных объемах капитальных вложений).

В этой связи разумным было бы говорить не о ценах на газ как единственном инструменте воздействия на уровень потребления альтернативных видов топлива, а о комплексной программе мер по серьезному реформированию топливных рынков, обеспечивающей (1) введение цивилизованных рамок для деятельности поставщиков угля и нефтепродуктов, обеспечивающих функционирование рынков угля и мазута не по закрытому "картельному" принципу, а в качестве открытых цивилизованных торговых площадок; и (2) поэтапную либерализацию рынка газа, формирование в его рамках элементов эффективной конкуренции и стимулирования появления на газовом рынке новых структур.

Что касается последнего направления, то его реализация была предусмотрена в трех проектах постановлений Правительства РФ, внесенных ФЭК России в Правительство в ноябре — декабре 2000 г. в рамках реализации пунктов 84—88 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. №1072-р: "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" (утверждено постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021), "О Концепции развития рынка газа в Российской Федерации" и "Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам", направленных на формирование в России цивилизованного рынка газа, его поэтапную демонополизацию и либерализацию, совершенствование системы контрактных отношений на рынке газа, налогового режима в газовой отрасли, как это предусмотрено распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. №1072-р. ФЭК России надеется на скорейшее утверждение Правительством Российской Федерации постановлений "С Концепции развития рынка газа в Российской Федерации" и "Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам". В основу проекта Концепции развития рынка газа в Российской Федерации положены результаты работы, выполненной группой консультантов под научным руководством Института энергетических исследований РАН в рам-ках реализации Проекта повышения эффективности использования энергии (займ МБРР № 3876-Р11, часть А). Проект Концепции предполагает поэтапное реформирование газовой отрасли в целях совершенствования ее структуры и отраслевых хозяйственных отношений, которое предполагается осуществлять в три этапа:

первый этап, предусматривающий обеспечение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке, предполагает постепенное сокращение объемов газа, отпускаемого российским потребителям по регулируемым ценам, установление для всех пользователей услуг газотранспортных и газораспределительных систем единых двухста-вочных тарифов на транспортировку газа, продолжение процесса разграничения функциональных ролей между хозяйствующими единицами внутри интегрированных газовых компаний, в том числе обеспечивая финансовое разделение по видам деятельности внутри ОАО "Газпром", финансовое разделение внутри ГРО деятельнос-

тШтннмнммй

ти по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий, совершенствование процедур доступа к газотранспортным системам, разработку нормативных основ функционирования внутрироссийского рынка природного газа;

второй этап, предусматривающий обеспечение безубыточности всех секторов рынка газа, создание условий для привлечения инвестиционных ресурсов газовыми компаниями, в том числе за счет дальнейшего расширения сферы применения нерегулируемых цен на газ, изменения принципов взимания акциза на газ, введения специального налога на использование газа электростанциями с целью обеспечения конкурентоспособности альтернативных газу видов топлива, стимулирования создания конкурирующих горизонтально интегрированных газоэнергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа, организации биржевой торговли газом, введения системы коммерческого лицензирования новых участников газового рынка, совершенствования правил работы оптового рынка газа, правил "доступа к сети";

третий этап, предусматривающий создание эффективных и устойчивых внутрироссийских рынков газа, переход к государственному регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа и другие услуги, предоставляемые на естественно-монопольной основе, при сохранении механизмов косвенного регулирования цен газа на внутреннем рынке, противодействующих естественному росту внутренних цен газа до уровня, определяемого межтопливной конкуренцией, переход от взимания акцизных сборов к налогу на сверхприбыль для производителей газа, начисляемого по прогрессивной шкале, отказ от всех налоговых льгот, повышение ставки налога на использование газа электростанциями, стимулирование развития конкурирующих между собой газосбытовых организаций с целью повышения качества предоставляемых потребителям услуг по газоснабжению, создание эффективной системы антимонопольного контроля всех рынков газа.

Функционирование газовой отрасли на третьем этапе реформирования обеспечит формирование олигопольного оптового рынка газа с приблизительно равной доходностью всех газодобывающих компаний, а также развитие конкуренции на розничных рынках газа, достижение относительной ценовой стабилизации, а также стабилизации объема потребления газа на внутреннем рынке при активном проведении энергосберегающей политики у потребителей, достижение полноценной финансовой устойчивости организаций газовой отрасли по всем видам хозяйственной деятельности, т. е. в добь-че, терерабс^е, трснс"ср-е и с6»те гдзд.

Безусловным событием года в сфере государственного регулирования ТЭК стало утверждение постановления Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. №1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации", разработанного ФЭК России. Впервые в России утверждены основы ценообразования на газ — ранее цены на газ и тарифы на услуги по его транспортировке приходилось регулировать в отсутствие нормативных документов, регламентирующих принципы, правовые и процедурные аспекты ценового регулирования, что, безусловно, серьезно дезорганизовывало весь этот процесс. Впервые в России с 1 января 2001 г. для всех организаций, осуществляющих добычу, транспортировку и реализацию природного газа, введен обязательный раздельный учет продукции (услуг) и затрат на ее производство в отношении деятельности по добыче, хранению газа, услуг по его транспортировке и по поставке (реализации) газа. Это первый важней-

Ж

Т

ший шаг к введению раздельного ценообразования в естественно-монопольных (транспортировка газа) и потенциально конкурентных (добыча и сбыт газа) видах деятельности с обеспечением необходимой прозрачности и обоснованности цен (тарифов). Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации, утвержденные постановления Правительства РФ от 29 декабря 2000 года No 1021, предполагают переход от постатейного принципа определения величины прибыли регулируемых организаций к более прогрессивному, стимулирующему экономию издержек принципу установления для регулируемых организаций обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности.

Кроме того, Основные положения впервые предусматривают наделение профессиональных органов ценового регулирования —региональных энергетических комиссий —правом регулирования тарифов на услуги по транспортировке газа по сетям газораспределительных организаций, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги ГРО и розничных цен на природный газ (в случае наделения их соответствующими полномочиями).

Еще одним существенным элементом развития рынка газа в России, направленным на развитие газификации российских регионов и обеспечение доступа потребителей на рынок газа, должен стать внесенный ФЭК России в Правительство Российской Федерации еще в феврале 2000 г. (к сожалению, до сих пор не принятый) проект постановления Правительства РФ "О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа по газораспределительным сетям для финансирования программ газификации регионов", направленный на реализацию статьи 17 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федера-' ции"> предоставляющий регионам право принимать решения о включении в тарифы на транспортировку газа по газораспределительным сетям инвестиционных надбавок, направляемых на финансирование региональных программ газификации.

VIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТА НЕФТИ И НЕФТЕПРОДУКТОВ

Регулирование тарифов на транспортировку нефти в системе магистральных нефтепроводов АК "Транснефть" в 2000 году в целом осуществлялось в соответствии с Методикой расчета тарифов на услуги по перекачке, перевалке и наливу нефти в системе магистральных нефтепроводов Российской Федерации, утвержденной постановлением ФЭК России от 30 октября 1998 г. №43/ 2. Вместе с тем, в связи с принятием важных правительственных решений о включении в тарифы на транспортировку нефти дополнительных инвестиционных средств на финансирование строительства новых стратегических объектов нефтепроводной системы (распоряжение Правительства РФ от 4 января 2000 г. №7-р о финансировании реконструкции и расширения системы нефтепроводов Баку-Тихорецк в обход территории Чеченской Республики и постановление Правительства РФ от 14 июля 2000 г. №522 "Об организации финансирования и строительства Балтийской трубопроводной системы") тарифы на транспортировку нефти в системе магистральных нефтепроводов АК "Транснефть" изменялись в 2000 г. ежеквартально с некоторым отступлением от утвержденной Методики (соответствующие решения Правительства РФ были выполнены ФЭК России).

Что касается применения Методики расчета тарифов на ус-

луги по перекачке, перевалке и наливу нефти в системе магистральных нефтепроводов Российской Федерации, утвержденной постановлением ФЭК России от 30 октября 1998 г. №43/2, то с учетом организации института обязательной экспертизы тарифов (о чем говорилось выше) финансово-экономические результаты деятельности и структура затрат АК "Транснефть" и ее дочерних организаций были проанализированы с достаточной тщательностью (в результате, например, постановлением ФЭК России от 18 октября 2000 г. №57/1 ОАО "Черномортранснефть" было отказано в пересмотре тарифов на его услуги). В соответствии с утвержденной Методикой и результатами проведенного анализа ФЭК России постановлением от 27 декабря 2000 г. № 80/1 установила и ввела в действие с 11 января 2001 г. новые тарифы на транспортировку нефти на 2001 год. В целях определения единых для всех пользователей системы магистральных нефтепроводов условий оплаты услуг АК "Транснефть" и ее дочерних организаций постановлением ФЭК России от 10 марта 2000 г. № 13/7 был утвержден транспарентный и недискриминационный Порядок оплаты услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти по магистральным нефтепроводам. Сегодня мы изучаем практику применения этого порядка и будем благодарны предложениям со стороны как нефтяных компаний, так и "Транснефти", направленным на совершенствование этого порядка и повышение прозрачности системы оплаты услуг нефтетранслортных организаций.

В 2000 г. ФЭК России начала вводить в действие новые тарифы на услуги по транспортировке нефтепродуктов по системе магистральных трубопроводов АК "Транснефтепродукт" (по сути, тарифы на транспортировку нефтепродуктов сохранялись неизменными с 1995 г., если не считать их незначительного повышения с 1 января 2000 г, в среднем 12,7%). При этом, учитывая значительный уровень конкуренции в сфере транспорта светлых нефтепродуктов между нефтепродуктопроводным, железнодорожным, водным и автомобильным видами транспорта, ФЭК России, руководствуясь Федеральным законом "О естественных монополиях", в целях недопущения сдерживания экономически оправданного перехода нефтепродуктотранспортной сферы из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка в порядке эксперимента постановлением от 25 сентября 2000 г. № 52/1 разрешила ОАО "Рязаньтранснефтепродукт" применять с 1 октября 2000 г. при расчетах с грузоотправителями свободные (договорные) тарифы на услуги по транспортировке нефтепродуктов (при сохранении государственного контроля за установлением тарифов со стороны ФЭК России). С учетом ряда дополнительных негативных факторов, обуславливающих недостаточную конкурентоспособность нефтепродуктопроводов по сравнению с альтернативными видами транспорта — более высокая длительность транспортировки, ограничения по минимальным объемам транспортировки, необходимость последующей перевозки нефтепродуктов железнодорожным и автотранспортом — свободные тарифы были временно ограничены максимальной планкой, равной тарифу на перевозки аналогичной номенклатуры нефтепродуктов по аналогичным маршрутам железнодорожным транспортом с понижающим коэффициентом 0,7.

ФЭК России будет анализировать результаты этого эксперимента (речь идет практически о первом решении о либерализации регулируемых цен на продукцию ТЭК начиная с августа 1998 г., когда Правительством РФ были отпущены цены на природный газ, поставляемый независимыми производителями газа),

который едва ли окажет существенное влияние на уровень цен на нефтепродукты (стоимость транспортировки нефтепродуктов по трубопроводам составляет около 1,5% в их конечной цене), однако позволит организациям нефтепродуктопроводного транспорта более самостоятельно планировать свою хозяйственную деятельность исходя из конкретных условий соответствующего конкурентного рынка. По итогам анализа эксперимента с ОАО "Рязаньтранснефтепродукт" будет рассмотрена и новая методика установления тарифов на транспортировку нефтепродуктов, предусматривающая новые, противозатратные методы определения этих тарифов. Пока же для остальных организаций системы АК "Транснефтепродукт" тарифы остаются регулируемыми и поэтапно пересматриваются по итогам анализа результатов их деятельности и структуры затрат (например, для ОАО "Уралт-ранснефтепродукт" тарифы были пересмотрены постановлением ФЭК России от 10 ноября 2000 г. № 65/1).

IX. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

В порядке реализации Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающего лицензирование деятельности по поставке (продаже) электрической и тепловой энергии, деятельности по получению (покупке) электрической энергии с оптового рынка электрической энергии (мощности), Правительством Российской Федерации принято постановление от 11 апреля 2000 г. № 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности", определившее ФЭК России федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование в этих сферах. Разработанные ФЭК России проекты положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, опубликованные в свое время в "Информационном бюллетене ФЭК России", №9, 10 мая 2000 г., с мая по август 2000 г. проходили необходимое согласование в Минэкономразвития России и в настоящее время находятся в процессе согласования с Минюстом России. Мы надеемся на завершение всех необходимых согласительных процедур и утверждение положений о лицензировании. Нет необходимости говорить о важности такого инструмента государственного регулирования коммерческой деятельности в электроэнергетике, как лицензирование, в условиях перехода к конкурентному рынку электроэнергии, требующему пересмотра существующего набора административных методов регулирования этого рынка (согласно ст. 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежат виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием); более того, можно утверждать, что успех перехода к конкурентному рынку электроэнергии напрямую связан с эффективным развертыванием системы лицензирования деятельности его участников — именно поэтому ФЭК России придает особое значение решению этой проблемы (в 2000 г. в структуре комиссии было создано специальное управление лицензирования, которому будет поручен весь комплекс вопросов, связанных с лицензированием коммерческой деятельности в электроэнергетике). Следует отметить и работу по корректировке формулировок ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (целью которой является содействие облегчению ведения предпринимательской деятельности и снятия административных барьеров в электроэнергетическом секторе — сегодня здесь не-

обходимо получать не менее трех-четырех лицензий фактически на один и тот же вид деятельности). Для этого ФЭК России и Минэкономразвития России предложили в рамках комплексной корректировки данного закона внести в него поправку, предусматривающую, помимо отказа от лицензирования продаж тепловой энергии, объединение и уточнение формулировки, связанной с определением коммерческой деятельности в электроэнергетике. Нужно сказать и о необходимости внесения более глубоких поправок в указанный Федеральный закон, обеспечивающих переход от заявительного "реестрового" принципа лицензирования коммерческой деятельности к принятой на рынках электроэнергии в развитых странах практике, предусматривающей выдачу лицензии субъекту рынка по принципу присоединения к комплексному "договору" его участников, содержащему полный перечень условий деятельности конкретного лицензиата на рынке электроэнергии.

X. КОНТРОЛЬ ЗА ЕСТЕСТВЕННЫМИ МОНОПОЛИЯМИ

В 2000 году ФЭК России добилась реализации своих полномочий в части рассмотрения дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях" и принятия по ним решений с наложением на субъекты естественных монополий санкций, предусмотренных законом (как это предусмотрено пунктом 1 ст. 23 Федерального закона "О естественных монополиях"). Положение о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях", разработанное и внесенное в Правительство Российской Федерации ФЭК России, утверждено постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 257. Это позволило ФЭК России в 2000 году рассмотреть 51 дело о нарушениях субъектами естественных монополий Федерального закона "О естественных монополиях", по итогам которых принято 46 решений о применении в отношении субъектов естественных монополий, допустивших нарушения закона, санкций, предусмотренных главой IV Федерального закона "О естественных монополиях". В результате принятия ФЭК России в 2000 году решений о наложении санкций субъекты естественных монополий — нарушители закона — обязаны перечислить (и в основном уже перечислили) в федеральный бюджет в виде штрафов 406 тыс. рублей.

ФЭК России обеспечила также реализацию своих полномочий в части осуществления государственного контроля за деятельностью естественных монополий (ст.7 Федерального закона "О естественных монополиях"), утвердив Правила рассмотрения Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий (постановление ФЭК России от 6 октября 2000 г. №54/3), что будет способствовать повышению эффективности государственного контроля за действиями, совершаемыми с участием или в отношении субъектов естественных монополий (реестр субъектов естественных монополий в ТЭК по итогам 2000 г. насчитывает уже более 4000 хозяйствующих субъектов) и могущими иметь своим результатом ущемление интересов потребителей.

XI. РАЗВИТИЕ СТРУКТУРЫ И

ПОТЕНЦИАЛА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЭК

Можно констатировать, что в год своего пятилетия Федеральной энергетической комиссии удалось сделать достаточно много для формирования в России эффективной системы цивилизованного государственного регулирования топливно-энергетического комплекса. Хотя останавливаться на достигнутом и игнорировать собственные недоработки и ошибки мы не намерены ¡о планах ФЭК России на ближайшую перспективу будет сказано подробнее в заключительном разделе настоящего отчета), тем не менее нельзя не отметить, что в ФЭК России в течение последних лет сформирована команда профессионалов, способных эффективно и грамотно решать наиболее сложные задачи государственного регулирования. Мы намерены и дальше развивать свой внутренний потенциал, преимущественно за счет привлечения в комиссию молодых кадров — экономистов, финансистов, правоведов — невзирая на сложности, связанные с крайне низким уровнем оплаты труда на государственной службе (даже несмотря на повышение денежного вознаграждения государственных служащих на 20% с 1 декабря 2000 года Указом Президента РФ от 9 ноября 2000 г. № 1853, заработная плата работников ФЭК России по-прежнему минимум в 4-5 раз ниже заработной платы в организациях, регулирование деятельности которых осуществляет ФЭК России), и низкий уровень технической оснащенности. ФЭК России твердо намерена придерживаться в своей работе принципа коллегиальности принятия решений —ни одно постановление комиссии не принимается и не будет приниматься ее руководителями единолично, все решения по вопросам государственного регулирования ТЭК принимаются исключительно на коллегиальной основе правлением комиссии, как.это предусмотрено статьей 9 Федерального закона "О естественных монополиях" и пунктом 7 Положения о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. №960. Мы убеждены, что именно коллегиальность принятия решений по важнейшим для экономики России вопросам, решение которых отнесено к полномочиям ФЭК России, гарантирует объективность этих решений и их независимость от разного рода конъюнктурных факторов. В 2000 год/ Правление ФЭК России работало более продуктивно, чем когда-либо ранее, ФЭК России всячески способствует масштабной профессионализации, повышению независимости и компетентности региональных энергетических комиссий — именно на это были направлены наши усилия в течение последних лет, и мы рады убедиться в том, что коллеги из большинства РЭК не только способны на высоком профессиональном уровне осуще: ,влять тарифное регулирование в своих регионах, но и предлагать весьма полезные и эффективные методологические решения по самым различным проблемам госрегулирования.

Мы имели возможность еще раз убедиться в высоком уровне подготовки представителей РЭК в ходе проведения всероссийского семинара-совещания регулирующих органов 25—27 ноября 2000 г. в Отрадном (к сожалению, из-за ограниченных финансовых возможностей проведение таких семинаров пока не носит регулярного характера) и выражаем благодарность всем РЭК за предложения и замечания по проектам нормативных актов, методик, разрабатываемых ФЭК России, инициативные предложения о совершенствовании методов и форм регулирования —все они внимательно изучаются, а многие из них либо уже используются, либо будут использованы в нормативных, методологических документах и иных решениях, принимаемых ФЭК России. Позиция ФЭК России в отношении звучащих сегодня предложений об очередном перекраивании системы госрегулирования однозначна: мы считаем систему двухуровневого государственного регулирования (на федеральном и региональном уровнях) доказавшей свою эффективность, нуждающейся в дальнейшем поступательном развитии, и убеждены, что любые планы по ее перестройке ни в коем случае не должны навредить этой системе и вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Мы уверены, что в 2001 году обретут реальные очертания два принципиальных проекта, призванных окончательно объединить общероссийскую систему органов регулирования ТЭК, -проект создания единой информационно-аналитической системы ФЭК-РЭК-субъекты регулирования (включая создание специализированной информационной сети) и программу всестороннего обучения кадров Федеральной и региональных энергетических комиссий, финансирование которых будет осуществлено за счет средств займа Всемирного банка № 4181-Rli (ФЭК России примет все меры для ускорения его реализации).. ФЭК России продолжит регулярное издание специализированного Информационного бюллетеня, который начал издаваться с 2000 г. и стал успешной заменой дорогостоящему и крайне нерегулярно выходившему изданию "Вестник ФЭК России", обеспечивая регулярное и оперативное распространение официальной информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного регулирования ТЭК*. С 1 ноября 2000 г. начала выходить электронная версия Информационного бюллетеня. В первой половине 2001 г. ФЭК России, также с использованием средств займа Всемирного банка №4181-RU, намерена открыть свой официальный сайт в глобальной сети Internet.

XIB. ДАЛЬНЕЙШИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

* Примечание главного редактора: Не согласен с формулировкой "дорогостоящему" и попытаюсь опровергнуть чиновников, готовивших доклад. Информация, публикуемая в бюллетене, занимает в печатной площади журнала "Вестник ФЭК" - всего 10%. Произведя простые арифметические действия, мы получим следующий результат: то, что продает Комиссия, стоит 1440 рублей в год, а в нашем журнале вся эта же информация стоит 240 рублей в год (10% от общей стоимости журнала). Так какой же журнал дороже? К тому же мы постановлениями ФЭК не торгуем. На нашем сайте в Интернете все официальные документы открыты для свободного чтения. А стал ли информационный бюллетень " успешной заменой", должны решить сами читатели и подписчики.

Основные направления деятельности Федеральной энергетической комиссии на ближайшую перспективу сформулированы в проекте Плана основных мероприятий ФЭК России на 2001 год, который предполагается рассмотреть в феврале 2001 г. на расширенном заседании Правления комиссии, посвященном подведению итогов деятельности ФЭК России в 2000 году и определению задач на ближайшую перспективу. В сфере государственного регулирования электроэнергетики приоритетным станет участие ФЭК России в реализации мер, связанных с реформированием и реструктуризацией отрасли, развитием конкуренции в по-

ШШВЯШ. 1

тенциально конкурентных сферах электроэнергетики; определяющее значение в этом направлении будет иметь подготовка поправок к Федеральному закону "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" в соответствии с пунктом 94 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р. ФЭК России будет работать над совершенствованием методологической базы регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, добиваясь утверждения новой Методики расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую потребителям Российской Федерации. В целях определения четкой и прозрачной процедуры установления (пересмотра) тарифов ФЭК России готовит к внесению в Правительство РФ нового варианта Порядка государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию. Будет анализироваться эффективность применения утвержденных методик расчета платы за передачу электро- и теплоэнергии, а также абонентной платы РАО "ЕЭС России" за услуги по организации функционирования и развитию ЕЭС России; при необходимости эти методики будут совершенствоваться.

Предполагается подготовка проекта постановления Правительства РФ об изменении существующих правил рассмотрения ФЭК России разногласий, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, существенно упрощающего и конкретизирующего процедуру рассмотрения таких разногласий. В сфере регулирования газовой отрасли ФЭК России в рамках реализации своих полномочий, предусмотренных Федеральным законом "О естественных монополиях", будет добиваться разработки и утверждения долгосрочной инвестиционной программы ОАО "Газпром", направленной на поддержание существующих объемов добычи газа в Российской Федерации и недопущение сворачивания поставок газа российским потребителям в условиях устойчивого роста объемов поставок ОАО "Газпром" газа на экспорт; в зависимости от утверждения инвестиционной программы будут приниматься решения о ее финансировг нии за счет средств, предусматриваемых в структуре регулируемых цен (тарифов). Регулирование цен (тарифов) в газовой отрасли будет осуществляться в строгом соответствии с принципами, заложенными в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. №1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации". Будет завершена работа по выверке различных вариантов расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и уточнению методологии расчета этих тарифов, и обеспечено, в соответствии с пунктом 90 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000— 2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р, введение в действие единых для всех участников рынка газа тарифов на услуги по его транспортировке. Будет продолжен анализ эффективности методологии расчета тарифов на услуги газораспределительных организаций; в соответствии с пунктом 86 Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. №1072-р, в эту методологию будут внесены изменения, обеспечивающие разделение этих тарифов на

шш тт

транспортные и сбытовые услуги газораспределительных организаций. ФЭК России надеется, что Правительством РФ все же будет принят проект постановления Правительства РФ "О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа по газораспределительным сетям для финансирования программ газификации регионов", направленный на развитие газификации и обеспечение доступа возможно большего числа потребителей на рынок газа.

В сфере регулирования тарифов на транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам предполагается продолжить анализ эффективности действующей методики расчета тарифов на транспортировку нефти с внесением в нее при необходимости изменений и дополнений.

Будет выпущена методика определения тарифов на услуги по транспортировке нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, обеспечивающая внедрение в этой потенциально конкурентной сфере рыночных, противозатратных методов ценообразования.

В области анализа результатов деятельности естественных монополий и контроля за их деятельностью ФЭК России готовит утверждение новой системы отчетности субъектов регулирования, обеспечивающей оптимизацию информационных потоков между субъектами регулирования и регулирующими органами и снятие неоправданного административного давления на субъекты регулирования в части представления органам регулирования избыточной информации.

ФЭК России намерена выпустить методические рекомендации для субъектов регулирования по построению системы оптимизации и экономии издержек, направленной на улучшение основных технико-экономических показателей эффективности функционирования регулируемых организаций и недопущение включения в регулируемые цены (тарифы) избыточных непроизводительных расходов. Будет уточнено положение о реестре субъектов естественных монополий с целью конкретизации критериев включения организаций в реестр естественных монополистов, исключения случаев необоснованного отнесения хозяйствующих субъектов к субъектам естественной монополии и уточнения перечня информации, представляемой в орган регулирования организациями, подлежащими включению в реестр. В ближайшее время будут утверждены необходимые разъяснения по применению постановления Правительства РФ от 24 марта 2000 г. №257 "Об утверждении Положения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях".

В целом деятельность ФЭК России в 2001 году и в ближайшей перспективе будет направлена на повышение эффективности, прозрачности, неполитизированности и независимости системы государственного регулирования ТЭК в рамках, предусмотренных законом. Решение этих задач, безусловно, должно способствовать и улучшению предпринимательского климата в топливно-энергетическом комплексе, и обеспечению адекватной защиты интересов потребителей топливно-энергетических ресурсов, в первую очередь отечественной промышленности, формированию в России цивилизованного и открытого топливно-энергетического рынка.