CC BY
617
18 19 26
29
30
.30
31
32 .38
.56
58 .62
.54 .79
06 итогах деятельности Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации в 1998 году и дальнейшем совершенствовании государственного регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе
Краткая характеристика сегодняшней системы государственного регулирования естественных монополий в ТЭК
Сегодняшние особенности системы государственного регулирования в сферах ТЭК, которые в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" отнесены к сферам естественных монополий, можно вкратце охарактеризовать следующим:
1) В соответствии с традиционно сложившейся хозяйственной практикой услуги, по своему характеру относящиеся к естественной монополии, не являются самостоятельными видами услуг. оказываемыми субъектами естественных монополий на основе отдельных договоров с потребителями, а входят в комплекс услуг по поставке (снабжению) потребителям топливно-энер| етических ресурсов (газа, электрической и тепловой энергии).
Особенности данной хозяйственной практики, не позволяющие обособить услуги естественных монополий в правоотношениях с потребителями и отделить их от потенциально конкурентных видов деятельности, не могущих быть отнесенными к естественным монополиям, установлены действующим законодательством (в первую очередь, ст.539-548 Гражданского Кодекса Российской Федерации) и обусловлены помимо прочего сложившейся структурой собственности в соответствующих отраслях, благодаря которой юридические лица - субъекты естественных монополий являются собственниками одновременно как средств производства (добычи) топливно энергетических ресурсов, так и предприятий по транспорту этих ресурсов (газа, электрической и тепловой энергии), в соответствии с законом являющихся сферами естественной монополии. При этом организационное разделение и разделение учета по видам деятельности, связанным с производством (добычей) и транспортом энергоресурсов, в этих сферах отсутствуют либо введены достаточно короткое время назад.
Существенными исключениями являются услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводного транспорта нефти (единственные виды услуг, оказываемые предприятиями магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов), а также услуги, оказываемые на федеральном оптовом рынке электроэнергии (мощности), связанные с обеспечением процесса передачи электроэнергии по сетям Единой энергетической системы России.
В результате вышесказанного на практике ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий совмещено с установлением цен (тарифов) на продукцию (услуги), не производимую в условиях естественной монополии, в частности, в энергетике осуществляется государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"), в структуру которых входят затраты на оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии; в газовой отрасли осуществляется государственное регулирование оптовых цен на природный газ, сбытовых надбавок к оптовым ценам на природный газ и розничных цен на природный газ (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулировании цен (тарифив)"), в струкгуру которых входят затраты на оказание услуг по транспортировке газа.
Регулирование тарифов на передачу (транспорт) электрической и тепловой энергии и транспортировку газа носит в целом частный характер. Так, тарифы на транспорт газа по магистральным газопроводам установлены только для независимых производителей [аза, доля которых на рынке поставок газа не превышает 5-6 процентов. Учитывая, что Ьольшинство газа, поставляемого независимыми производителями, реализуется в непосредственной близости от мест добычи (производства), на практике эти тарифы практически не применяются.
Установление тарифов на передачу электрической энергии в целом не имеет места в связи с ужо упоминавшимися особенностями действующей нормативно-правовой базы функционирования энергетики. Статьи 539-548 ГК РФ - договор энергоснабжения - устанавливают четкую привязку потребителей к поставкам энергии через присоединенные сети, т.е. не предусмотрена поставка энергии от иных поставщиков, кроме непосредственно энергоснабжающей организации. Данное положение ГК РФ трактуется энергоснабжающими организациями в качестве основания для отказа в заключении договоров на оказание потребителям услуг по передаче электроэнергии при ее поставке по прямым договорам с поставщиками. Безусловно, вышесказанное является правовой коллизией, которая до недавнего времени осложнялась отсутствием раздельного учета объема продукции и состава затрат по производству и передаче электроэнергии (раздельный учет был введен постановлением Правительства РФ от 6 июля 1998 г. № 700).
им
2) Практически Чтопнпстью отсутствует либо находится в зачаточной стадии Фопг. :иоования ноомагивно-мстодологическая база ценового регулирования, котооую приходится создавать буквально сегодня (этот процесс активно идет в течение последних полутора лет). Исключением является только энергетика, где приняты Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энор! ию в Российской Федерации" и постановление Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию" Однако эти документы:
во-первых, приняты достаточно недавно (два-три года назад), т.е. можно вести речь о начальной стадии развития системы государственного регулирования рыночных отношений в энергетике (в огличие от прежней практики прямого управления хозяйственной деятельностью в условиях административной экономики);
во-вторых, в недостаточной степени дополнены необходимыми методиками расчета тарифов (в частности, методика расчета размера платы за транспорт энергии по сетям энерго-снабжающих организаций утверждена постановлением ФЭК России № 31/2 только 31 июля 1998 г. и в настоящее время проходит апробацию) и инструкциями по планированию, учету и калькулированию затрат энергоснабжающих организаций (в настоящее время действует инструкция, утвержденная Минэнерго СССР в 1970 году, абсолютно не выдерживающая требований сегодняшней экономики, в первую очередь изменений в системе бухгалтерского учета);
в-третьих, даже действующие нормативные правовые акты, принятые в 1995-1997 гг., нуждаются в существенной корректировке, поскольку ориентированы на формирование тарифов по затратному методу в соответствии с прежней отраслевой хозяйственной практикой, плохо приспособлены к сегодняшним условиям развития конкуренции в потенциально конкурентных сферах энергетики и не отражают основных принципов и порядка установления обоснованных тарифов на услуги, являющиеся сферой естественной монополии (передача энергии).
Что касается других отраслей, то адекватная нормативная правовая база регулирования цен (тарифов) в этих отраслях в целом отсутствует, ее создание происходит в течение последних полутора-двух лет усилиями ФЭК России (ниже приведена информация о нормативных и методологических документах по регулированию соответствующих сфер естественных монополий, принятых ФЭК России в 1997-1998 гг.).
3) Система регулирования в соответствии с Конституцией РФ предусматривает разделение полномочий в области ценового регулирования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в результате чего имеют место определенные противоречия в части разграничения полномочий по регулированию цен (тарифов).
Так, в соответствии со ст.71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено только установление основ ценовой поли гики (этот принцип, в частности, реализован в сг 5 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", согласно которой Правительство РФ устанавливает основы ценообразования на электро- и теплоэнергию, а тарифы для конечных потребителей устанавливают органы исполнительной власти субъектов РФ - региональные энергетические комиссии). Механизмы согласования принимаемых решений, предотвращаю! цих усиливающуюся межрегиональную дифференциацию тарифов, достигшую в настоящее время 24-х кратного уровня, не предусмотрены, не решены или недостаточно проработаны вопросы контроля и ответственности за принимаемые решения.
Следует отметить также предусмотренные действующим законодательством полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов для предприятий, находящихся в муниципальной собственности (в первую очередь муниципальных предприятий тепловых и электрических сетей). Эта сфера является трудно досягаемой для влияния со стороны не только федеральных, но и региональных органов власти; в настоящий момент тарифы муниципальных предприятий, в том числе и действующих в сферах естественных монополий, являются абсолютно непрозрачными и зачастую - экономически необоснованными, в том числе с включением в них затрат на осуществление видов деятельности, полностью не связанных с поставкой электро- и теплоэнергии потребителям.
4) Цивилизованное ценовое регулирование в отраслях ТЭК в России по суги началось только с 1996 г. с созданием полноценной нормативно-правовой базы и началом формирования системы регулировании и органов регулирования естественных монополий, которые в своей деятельности вынуждены были исходить из существовавшего на тот момент паритета фактически сложившихся цен на энергоресурсы и иные виды продукции. Именно с этого момента необходимо начинать корректный сравнительный анализ динамики цен на услуги естественных монополий и иную продукцию (услуги). В целом начиная с 1996 г. органам регулирования естественных монополий удалось переломить тенденцию опережающего роста цен и тарифов на услуги субъектов естественных монополий по сравнению с ростом цен в промышленности. Цены и тарифы на
Г Щ
С*
и
с Ё П(
а
*ЧГ м
6)
»4
ч
ШШШ,
электроэнергию и газ были по сути заморожены, что, учитывая опубликованный в установленном порядке уровень инфляции, может означать их фактическое снижение (с конца 1996 г. до середины 1998 г.) не менее чем на 30-40с/с.
5) Объективист ценовой регулирование осложнено внешними Факторами, не связанными тол_ько_с Финансово экономическими показателями регулируемых отраслей. Это в первую очередь:
кризис неплатежей в экономике. Собираемость, денежных платежей за поставки газа и электроэнергии на уровне 10-15 процентов (с учетом бартерных; вексельных и иных неденежных форм расчетов - 60-70 процентов) не позволяет говорить о полноценном ценовом (тарифном) регулировании в условиях, когда заложенные в тариф экономически обоснованные затраты субъектов естественных монополий на оказание фактически предоставленных услуг не компенсируются платежами со стороны потребителей, вызывая рост дебиторской задолженности и, как следствие, необоснованное завышение тарифа под угрозой срыва поставок энергоресурсов из-за отсутствия оборотных средств. Бартеризация расчетов и наличие многочисленных посредников обусловили завышение тарифов не менее, чем на 30-35%;
политические факторы, прежде всего перекрестное субсидирование. Имевшие место повсеместное директивное сдерживание цен и тарифов на электроэнергию и газ для населения с учетом политических интересов (прежде всего руководства регионов) и необходимость учета социальных факторов, вызванных снижением уровня жизни населения, привели к значительной диспропорции между ценами и тарифами для населения и фактической стоимостью поставок энергоресурсов, которая компенсировалась за счет завышения тарифов для промышленности. С учетом существенного падения объемов промышленного производства и уменьшения доли промышленных предприятий н общей структуре потребления эноргоресурсов тарифная нагрузка связанная с перекрестным субсидированием, в последние годы стала более ощутимой; однако принятые Правительством РФ программы поэтапного прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газовой отрасли встречают жесткое сопротивление властей многих субъектов РФ именно по причинам нежелательных социальных последствий при о тсутствии реальной системы адресной поддержки малоимущих слоев населения;
резкое осложнение финансово-экономического положения регулируемых отраслей в связи с наступившим в августе 1998 г. общим финансово-экономическим кризисом в Российской Федерации, существенным скачком цен не только на импортируемую, но и' на отечественную продукцию, ухудшением уровня жизни населения, прогнозируемой неблагоприятной динамикой инфляционных процессов в целом в экономике.
Основы политики Федеральной энергетической комиссии в сфере государственного регулирования естественных монополий в ТЭК
Проводив!иаяся ФЭК России и 1998 г. политика государственного регулирования естественных монополий в ТЭК была основана на следующих базовых принципах:
1) осуществление государственного регулирования не по принципу принятия разовых решений, а на основе адекватной нормативно-метопологичоской базы регулирования. В 1998 г. Правительством РФ и ФЭК России принято около 20 разработанных ФЭК России базовых нормативно-методологических документов, регламентирующих вопросы формирования и применения экономически обоснованных цен и тарифов в регулируемых сферах естественных монополий, отношения доступа к услугам монополистов (подробнее о принятых нормативных актах будет сказано ниже). В настоящее время продолжаются апробация и совершенствование уже принятых, а также разработка новых нормативных актов и методолог ических документов, призванных обеспечить достаточную нормативно-методологическую базу принятия решений.
2) безусловное стремление к соблюдению баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий на основе принципов, установленных статьей 1 Федерального закона "О естественных монополиях", обеспечивающих доступность услуг субъектов естественных монополий для потребителей и эффективное функционирование самих субъектов естественных монополий;
3) обеспечение недипкоиминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий. Изложенные выше особенности сложившейся хозяйственной практики и действующего законодательства позволяют вертикально интегрированным энерго- и газоснабжающим организациям блокировать доступ конечных потребителей к покупке электроэнергии и газа у иных поставщиков с переходом от схемы договора энергоснабжения через присоединенную сеть к договору на оказание услуг по передаче электроэнергии (транспортировке газа). Обеспечение недискриминационно! о предоставления услуг субъектами естественных монополий рассматривалось ФЭК России как одно из ключевых направлений своей деятельности в 1998 г. и абсолютно необходимое условие включения рыночных механизмов, способствующих реальному говышению эффективности функционирования ТЭК России Однако практическая реализация
механизмов недискриминационного доступа столкнулась с серьезным противодействием, в об
первую очередь, со стороны правовых служб различного ранга (в том числе Минюста России, coí
Высшего Арбитражного Суда, правового управления Аппарата Правительства РФ), требовавших и 2
безусловного соблюдения закрепленного ГК РФ принципа правоотношений по снабжению По
потребителей электроэнерг ией и газом через присоединенную сеть, по сути исключающего МВ(
недискриминационность доступа к услугам по передаче электроэнергии. "В{
Существенных успехов в этом направлении удалось добиться в газовой отрасли, где принято разработанное ФЭК России постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 13/Ü "Об тр;
утверждении Положения об обеспечении доступа к местным газораспределительным сетям", пр<
которое позволяет оптовым поставщикам природного газа заключать прямые договора с на
потребителями, используя услуги газораспределительных организаций по транспортировке газа. Однако в электроэнергетике по уже упомянутым причинам не были приняты несколько подготовленных ФЭК России проектов документов о недискриминационном предоставлении услуг cet
rio передаче электроэнергии (проект федерального закона "О недискриминационном доступе к гос
электрическим сетям", проект указа Президента РФ "О недискриминационном предоставлении с и
услуг по передаче электрической энергии", два проекта постановлений Правительства РФ "Об утверждении Правил предоставления услуг по передаче электрической энергии"). Вместе с тем ФЭК России намерена в 1999 г. продолжить разработку нормативных правовых актов rio решению данной проблемы, в том числе разработку поправок к Гражданскому Кодексу РФ.
4) конструктивное взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - региональными энергетическими комиссиями, направленное на повышение поофессионализма и независимости тарифного регулирования в регионах на основе безусловного соблюдения конституционного принципа разделения полномочий в сфере государственного оегулирования тарифов. и I
Вес
Укрепление единства системы регулирования 1ЭК Российский Федерации и ззаимодействие с региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации
peí
В 1Э98 г наб сдались позитивные тенденции в части повышения профессионализма региональных энео~ет^-еских комиссий субъектов Российской Федерации, обеспечения объективного и независимого регулирования тарифов в регионах с соблюдением конституционного баланса федеоальной и оегиональных властей. Пяти региональным энергетическим комиссиям {Саэатсзской. Воронежской, Магаданской, Камчатской и Новосибирской областей) были делегированы полномочия ФОК в части регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии и тарифов на услуги по транспортировке газа по местным распределительным i азопроводам.
На сегодняшмий день только 19 РЭК являются полностью профессиональными органами регулирования, имеют статус юридического лица, председателя, назначенного по согласованию с ФЭК, независимый штат сотрудников, положение разработанное на основании типового поло-жения утвержденного ФЭК и финансируют свои расходы с возмещением за счет специальных отчислений, предусматриваемых в структуре регулируемых тарифов (в частности, РЭК Сара-товской. Псковской, Новосибирской областей, Санкт-Петербурга). Более 20 РЭК субъектов Российской Федерации в течение 1998 г. серьезно продвииулись на пути к повышению уровня своего профессионализма, сформировав исполнительные дирекции в качесте самостоятельных юридических лиц и сделав mai и по формированию полноценной нормативно-методологической и финансовой базы функционирования РЭК. Имеете с тем следует отметить, что в целом существенного прогресса в части повышения профессионализма РЭК добиться не удалось. Остальные региональные комиссии действуют на общественных началах, как правило, под руководством заместителя губернатора региона, курирующего вопросы топливно-энергетического комплекса, не имеют профессионального штата сотрудников и принимают решения по регулированию тарифов от случая к случаю (например, РЭК Орловской, Свердловской, Томской областей).
Результатами такого положения являются серьезные расхождения в тарифной политике федеральных и региональных органов регулирования. Недостаточная независимость РЭК ставит их под влияние краткосрочных политических интересов регионального масштаба (в основном предвыборных) и приводит к использованию рег иональными властями регулируемых тарифов в качестве политического инструмента, используемого вне рамок цивилизованных экономических принципов. Продолжается практика перекрестного субсидирования - предоставления существенных льгот всему населению без учета уровня дохода, сельскохозяйственным потребителям за счет неоправданного завышения тарифов для промышленных потребителей и железнодорожного транспорта.
В целом по России в 1998 г. средний отпускной тариф для промышленности в 2,2 раза превысил отпускной тариф для населения и в 1,5 раза - для сельскохозяйственных потребителей. По
01 ¡»гак ¡в! кныишв Расст в "ЧЕ гед
областям, обслуживаемым энергосистемой "Центрэнерго", этот разрыв составляет, соответственно, 3,5 и 2,1 раза (в том числе АО "Воронежэнерго" - 4 4 и 3,27, АО "Орелэнерго" - 4,9 и 2,8, АО "Рязаньэнерго" - 4,4 и 1,5, АО "Тверьэнерго" - 4,1 и 1,75, АО "Мосэнерго" - 4,1 и 1,98 и т.д.). По областям, обслуживаемым ОЭС "Севзапэнерго", эти показатели соответствуют 2,2 и 1,6, ОЭС "Волг аэнерго" - 3,1 и 1,6, ОЭС "Уралэнерго" - 2,6 и 1,6, ОЭС "Сибирьэнерго" - 1,2 и 1,0, ОЭС "Востокэнерго" - 2,1 и 1,5. ОЭС "Южэнерго" - 3,2 и 1,46.
Еще большую тарифную нагрузку несут потребители электрифицированного железнодорожного транспорта, для которых в целом по России отпускной тариф превышает даже тариф для промышленности на 15% (по "Центрэнерго" - на 10%, "Севзапэнерго" - на 10,3%, "Волгаэнерго" -на 3%, "Уралэнерго" - на 2,7%, "Сибирьэнерго" - 71,2%).
В условиях существенного снижения объемов промышленного производства столь высокие масштабы перекрестного субсидирования наносят серьезный ущерб жизнеспособности реального соктора экономики и требуют проявления политической воли и немедленных мер со стороны государства по устранению практики перекрестного субсидирования, не имеющей ничего общего с цивилизованным установлением экономически обоснованных тарифов.
Большинством РЭК были сорваны сроки выполнения постановления Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1231 "О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике и доведении уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения", предусматривавшего установление тарифов на электроэнергию, потребляемую населением, на уровне 50 процентов от ее фактической стоимости с 1 июля 1998 г. и снятие соответствующей тарифной нагрузки с промышленности. По состоянию на ноябрь 1998 г. это условие было полностью выполнено в срок только б шести субъектах Российской Федерации (Коми, Ингушетия, Чувашия, Хакасия, Иркутская и Магаданская области). В целях обеспечения выполнения сроков сокращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике Правительством РФ было принято постановление от 7 декабря 1998 г. № 1444 "Об основах ценообразования в отношении электрической энергии, -этребляемой населением", устанавливающее обязательный для регионов тарифный коридор на потребляемую населением энергию с минимально допустимой планкой, равной 50% средней по региону фактической стоимости электроэнергии. Постановление обязывало региональные энергетические комиссии направлять весь эффект от повышения тарифов на электроэнергию для -аселения на адекватное снижение тарифов для промышленности, а также впервые предусматривало механизм дополнительной адресной защиты малоимущих граждан путем истинного сохранения пониженных тарифов для наименее социально защищенных граждан в зеделах регионального лимита электроэнергии, размеры которого определяют органы ■волнительной власти региона исходя из фактического числа малоимущих на территории данного бъекта РФ и социальной нормы потребления энергии.
На сеюдня к регионам, выполнившим это условие ранее, добавились 44, повысившие тарифы = населения до 50% фактической стоимости электроэнергии во исполнение постановления Евитольства РФ от 7 декабря 1998 г. 1444. Во многих регионах продолжается подготовка _ений по реализации постановления. Требуется разработка типовых рекомендаций по ¡гмированию системы социальной адресной защиты малоимущих слоев населения с учетом .учения опыта отдельных регионов, что будет осуществлено ФЭК России в 1999 году. Сложная ситуация складывалась и с выполнением задания по снижению тарифов для электротяги поездов (постановление Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N° 1498 "О ценообразовании в отношении электрической энергии, потребляемой железнодорожным транспортом (электрическая тяга)". По итогам 1998 г. только в 18 регионах выполнено установленное Правительством задание. Учитывая достаточно высокую для предприятий железнодорожного транспорта планку уровня денежной оплаты электроэнергии, позволяющую рассчитываться по сниженному тарифу (50 процентов оплаты в денежной форме), установленную постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. № 1498, в январе 1999 г. ФОК России внесла в Правительство РФ проект постановления "О совершенствовании государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, потребляемую железнодорожным транспортом", снижающий планку денежных расчетов до 35 процентов, принятие которого обеспечит дополнительное снижение тарифов на электроэнергию для предприятий МПС России. К недостаткам государственного регулирования электроэнергетики в регионах следует также отнести отсутствие мер стимулирования конкуренции на региональных рынках электроэнергии, минимизации затрат на поставку электроэнергии на рынок региона за счет увеличения поставок дешевой электроэнергии с ФОРЭМ. В 1998 г. большинство РЭК практически не реагировали на снижение отпускных тарифов на электроэнергию с ФОРЭМ, осуществлявшееся ФЭК России с 1 января, 1 апреля и 1 июля 1998 г. (ниже приведена более подробная информация о государственном регулировании тарифов на ФОРЭМ в 1998 г.), и данное снижение не только не привело к уменьшению тарифов на электрическую энергию, поставляемую конечным потребителям, но и происходит одновременно с повышением тарифов в регионах, в первую
1Ш1Ш
та
очередь для промышленных потребителей.
Суммируя вышесказанное, можно говорить, что основными характеристиками сегодняшней системы государственного регулирования тарифов на электроэнергию сегодня являются:
недостаточная эффективность государственного регулирования электроэнергетики в большинстве регионов, а как результат этого - перекосы в тарифной политике, необоснованно завышенная тарифная нагрузка в первую очередь на российские промышленные предприятия, торможение роста промышленного производства и, соответственно, торможение создания предпосылок для экономического роста и как следствие - расширения налогооблагаемой базы;
недостаточность тарифного "меню" дли потребителей, отсутствие дифференцированных сезонных, суточных (по дням недели и времени суток) тарифов и, что особенно важно, адекватной дифференциации по I руппам промышленных потребителей в зависимости от объема и графика потребления электроэнергии. Существующего разделения по установленной мощности до и свыше 750 кВА явно недостаточно.
незадейсгвованность существенного потенциала органов государственного регулирования энергетики по оказанию влияния на общую стабилизацию ситуации в российской экономике.
Серьезному улучшению данной ситуации должно способствовать принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации разработанного ФЭК России, которое позволит законодательно закрепить:
правовую ответственность РЭК за принимаемые решения путем придания региональным энергетическим комиссиям статуса юридического лица, действующего на основании типового положения, утверждаемого Правительством Российской Федерации (в случае, когда РЭК не являются юридическими лицами, хозяйствующие субъекты не имеют возможности оспорить в суде неправомочные решения РЭК по установлению тарифов - по сути, РЭК, не являющиеся юридическими лицами, не несут никакои ответственности за соблюдение принципов государственного регулирования тарифов, установленных законом);
снижение зависимости РЭК от влияния политических факторов путем формирования финансовой базы деятельности РЭК, независимой от регионального бюджета, согласовании назначений и увольнений председателей РЭК с Федеральной энергетической комиссией;
независимость РЭК от влияния субъектов регулирования, обеспечиваемая путем закрепления за членами РЭК статуса государственного служащего, исключая возможность вхождения представителей регулируемых организаций в состав правления РЭК (сегодня такие факты имеют место в тех регионах, где РЭК не являются профессиональными органами регулирования, что. безусловно, не способствует укреплению авторитета РЭК как органов, способных принимать объективные и обоснованные решения);
усиление единства системы регулирования тарифов и обеспечение контроля за выполнением закона региональными энергетическими комиссиями. Достижению этой цели будет способствовать как механизм стимулирующего воздействия на РЭК (делегирование части полномочий ФЭК), так и механизм установления Федеральной энергетической комиссией предельных тарифов, обязательных дли применения, в случае нарушении региональными энергетическими комиссиями положений действующего законодательства и основ цено-образования на электрическую и тепловую энергию, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Наиболее слабым местом в системе регулировании остается регулирование тарифов на муниципальном уровне - эта задача должна решаться путем совместной разработки поправок к действующему законодательству с участием заинтересованных министерств и ведомств, региональных энергетических комиссий.
В качестве важного направления работы, обеспечивающего "обратную связь" с регионами. ФЭК России рассматривает деятельность Консультативного совета представителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, который действует уже более полутора лет. В работе Консультативного совета, функционирующего в качестве совещательного органа при ФЭК России и созываемого примерно раз в квартал, участвуют полномочные представители восьми межрег иональных ассоциаций по принципу "одна ассоциация - один голос" (Центральная Россия, Черноземье, Северо-Запад, Северный Кавказ, Большая Волга, Уральский регион, Сибирское соглашение, Дальний Восток), которые имеют возможность в рабочей обстановке обменяться мнениями с руководством ФЭК России по насущным проблемам государственного регулирования ТЭК непосредственно в регионах и путям дальнейшего решения проблем функционирования и развития регулируемых отраслей. В 1998 г. в работе совета активно участвовали главы администраций Краснодарского края, Хакасии, руководители региональных энергетических комиссий Коми, Белгородской, Воронежской. Костромской, Ленинградской, Новосибирской, Ульяновской, Челябинской областей, в ходе работь. были обсуждены наиболее важные проекты документов и решений, подготовленных ФЭК России (е том числе проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
!
5*
- _
пр«
:
■ом ом
(МО
Дат
и к< прй сти оос
ч
хас,
баг
ела
199
пос
про
ком
бол
пре
еле,
(Об!
про-c^aJ су5?
"О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", поддержку которому неоднократно высказывал Консультативный совет, в конечном счете способствовав принятию этого закона), работу федерального оптового рынка электроэнергии (мощности), методические указания и иные вопросы регулирования тарифов на электроэнергию и газ для конечных потребителей в регионах. ФЭК России оценивает результаты работы совета как крайне продуктивные и полезные, послужившие непосредственным катализатором многих решений и существенно усовершенствовавшие проекты документов, разработанных ФЭК.
В то же время следует отметить, что некоторые межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ (в первую очередь ассоциация "Дальний Восток") недостаточно внимательно относятся к работе совета, практически не направляя на заседания Консультативного совета своих представителей либо направляя второстепенных работников аппарата ассоциации, не наделенных правом принятия решений. Такая позиция руководства ассоциаций лишает большое число регионов возможности непосредственно участвовать в процессе принятия ФЭК России решений по вопросам регулирования естественных монополий в ТЭК, что, безусловно, недопустимо. ФЭК России примет необходимые меры по совершенствованию порядка работы совета с целью обеспечить представление в его работе интересов всех регионов, и будет развивать имеющийся положительный опыт конструктивного рабочего взаимодействия с представителями субъектов Российской Федерации по ключевым проблемам регулирования ТЭК.
Государственное регулирование на федеральном оптовом рынке электрической энергии (мощности)
В 1998 г. государственное регулирование на федеральном оптовом рынке электроэнергии (мощности) осуществлялось исходя из принципов, установленных постановлением ФЭК России от 5 декабря 1997 г. № 125/1, согласно которому начиная с 1 января 1999 г. регулирование тарифов на поставку энергии (мощности) на оптовый рынок осуществлялось посредством установления предельных уровней этих тарифов по каждому поставщику с правом самостоятельно снижения этих тарифов без дополнительного подтверждения регулирующим органом. Отбор поставщиков на ФОРЭМ осуществлялся оператором рынка (ЦЦУ ЕЭС России) исходя из принципов конкуренции и приоритетной загрузки наиболее экономичных мощностей. Реализация такой политики и оптимизация работы рынка в результате включения реальных конкурентных механизмов в комплексе с другими факторами позволила трижды (с 1 января, с 1 апреля и с 1 июля 1998 г.) снизить отпускные тарифы с оптового рынка на 5 процентов, в целом стоимость электроэнергии (мощности), отпускаемой с ФОРЭМ, снизилась в первом полугодии 1998 г. на 12-15 процентов. Дальнейшее снижение тарифов было приостановлено финансово-экономическим кризисом 17 августа 1У98 г., который повлек за собой объективный рост затрат производителей электроэнергии и не мизволил продолжить практику прямого снижения тарифов. Вместе с тем совершенствование принципов конкурентного отбора поставщиков электроэнергии (мощности) на оптовый рынок и стимулирования производителей к снижению своих затрат сформировали резерв для сдерживания роста тарифов на оптовом рынке.
За 1998 год ФЭК России принят целый ряд документов нормативного и методологического характера по совершенствованию ФОРЭМ, однако следует отметить, что нормативно-правовая база функционирования федерального оптового рынка до настоящего момента остается весьма слабой. Временные правила работы ФОРЭМ, утвержденные Председателем ФЭК России 31 июля 1936 г., безусловно, не соответствуют основным критериям прозрачности и справедливого построения взаимоотношений на рынке, а кроме того, по ряду положений вступают в серьезные "ротиооречия с действующим законодательством. В течение 1998 г. попытки разработать новый комплексный документ о правилах работы федерального оптового рынка, предусматривающий более четкую правовую регламентацию взаимоотношений между субъектами рынка, -редпринимались РАО "ЕЭС России". Разработка новых правил должна обеспечить разрешение следующих первоочередных острых проблем ФОРЭМ в его сегодняшнем виде:
отсутствие организационно-правовых механизмов самоуправления федерального общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности);
отсутствие ответственности за финансовые результаты работы рынка, отсутствие прозрачного финансового баланса ФОРЭМ;
недоступность энергии ФОРЭМ для конечных потребителей, не позволяющая говорить о реальных показателях спроса на рынке;
отсутствие четкого договорного механизма гражданско-правовой ответственности субъектов рынка за своевременную оплату покупной энергии;
отсутствие механизма справедливого распределения финансовых средств; отсутствие у оператора рынка (ЦДУ ЕЭС России) стимулов к загрузке наиболее экономичных производителей энергии;
отсутствие у отдельных производителей энергии - субъектов ФОРЭМ (атомных электростанций), не участвующих в конкурентном отборе при оперативном ведении режима, стимулов для повышения эффективности своей работы;
отсутствие рынка форвардных и фьючерсных контрактов, которые позволили бы вывести потребителей и поставщиков электрической энергии непосредственно на прямые контракты;
отсутствие организационно-правового структурирования рынка электроэнергии с учетом новых его коммерческих субъектов.
Тарифное регулирование на ФОРЭМ в 1908 году было основано не только на принципах снижения затрат и тарифов за счет внедрения принципов конкурентного отбора поставщиков, но и на развитии тарифного меню, позволяющего покупателям выбирать наиболее гибкую систему оплаты потребляемой энергии и в конечном счете оптимизировать свой собственный график электропотребления. Действующие элементы тарифного меню (двухставочные тарифы с раздельными ставками платы за электроэнергию и за мощность, а также одноставочные тарифы, дифференцированные по зонам суточного графика наг рузки) ФЭК России намерена развивать и в дальнейшем
т
Регупиропание естественных монополий в газовой отрасли
Как уже отмечалось выше, государственное регулирование газовой промышленности в Российской Федерации до 1997 1998 гг. характеризовалось недостаточно развитой нормативно-методологической базой установления цен (тарифов). В 1997-1998 г. удалось не допустить индексаций оптовых цен на газ для промышленности (т.е. фактически с 1996 г. оптовые цены на газ были заморожены), а в результате ликвидации перекрестного субсидирования в газовой отрасли и повышения оптовых цен на газ для реализации населению в 1997-1998 г. были снижены в целом до 25 процентов цены на газ, поставляемый электростанциям - субъектам федерального оптового рынка электроэнергии (мощности), тем не менее отсутствие четкого порядка государственного регулирования и методологии расчета оптовых цен на газ, безусловно, не способствовало объективности и обоснованности процесса регулирования.
В результате проводимой ФЭК России в 1997-1998 гг. с участием субъектов регулирования и научных организаций работы были подготовлены и приняты следуюгцие базовые нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в газовой отрасли:
постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 162 утверждены Правила поставки газа в Российской Федерации;
временное положение о государственном регулировании дифференцированных оптовых цен на газ впервые было утверждено постановлением ФЭК России от 29 мая 1998 г. № 22/1, постановлением ФЭК России от 30 декабря 1998 г. № 50/1 утверждена средняя оптовая (базовая) цена на газ по состоянию на 1 августа 1993 г., рассчитанная в соответствии с Временным положением;
гю результатам годичной апробации ФЭК России утвердила методику расчета тарифов на услуг и газораспределительных организаций (постановление ФЭК России от 18 декабря 1998 г. № 49/1):
постановлением ФЭК России от 30 сентября 1998 г. № 40/2 утверждены рекомендации по установлению розничных цен на газ для региональных энергетический комиссий субъектов РФ;
в настоящий момент совместно с Минэкономики России, Минтопэнерго России и ОАО "Газпром" проводится работа по разработке концепции (основных положений и методологии) государственного регулирования цен на газ, которая должна установить базовые принципы и порядок установления экономически обоснованных цен на газ и тарифов на его транспортировку на территории Российской Федерации (эту работу планируется завершить не позднее второго квартала 1999 г.).
5
Важным направлением работы ФЭК России была поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования в газовой отрасли и доведение оптовых цен на газ, предназначенный для последующей реализации населению, до 100 процентов оптовой цены промышленности без учета акциза (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 199/ г. № 389 "О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий"). Постановлениями ФЭК России от 6 марта 1998 г. N? 12/5, от 24 июня I998 г. N° 26/1 и от 30 декабря 1998 г. N° 52/2 оптовые цепы на газ, реализуемый населению, доведены до уровня действующей на 30.12.98 г. цены промышленности за вычетом акциза. Задачей ФЭК России в ком настоящее время является сохранение достигнутого паритета оптовых цен промышленности и населения. В ходе поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № G30 был впервые введен в действие механизм адресной социальной защиты малоимущих слоев населения при повышении цен на газ, предусматривавший частичное сохранение уровня цен без их повышения для наименее социально защищенных тар*
;има, 1ести етом
1ипах , но и :тему афик |)ы с ифы, гь и в
;ти в ивно-стить на газ [СЛИ и ом до ового иного эвало
ния и твные
9 162
товых 22/1, ювая) :нным
/слуги
1ИИ по
•Ф;
1 ОАО югии) ипы и вку на орого
;тного й для I учета д 1997 енных 26/1 и уровня ;сии в эсти и ением >есной авший ,енных
II имга, зеквемьввс^ 53« Г.ь:». и!: ¡ид
потребителей исходя из фактического уровни их доходоь, в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ (а кроме того, распространивший действие механизма жилищных субсидий, предоставляемых гражданам, чьи расходы на оплату жилья и коммунальных услуг превышают 18 процентов совокупного семейного дохода, на граждан, проживающих в индивидуальном жилом фонде). Соответствующий механизм, примененный на практике в рег ионах, доказал свою жизнеспособность, и ФЭК России намерена проводить дальнейший анализ практики применения адресных пониженных цен на газ для малоимущих граждан и совершенствование это1 о механизма с учетом имеющегося опыта.
Следует, однако, отметить, что до настоящего момента сохраняется перекрестное субсидирование на уровне розничных цен на газ, которые устанавливаются органами исполнигельной власти субъектов РФ. ФЭК России продолжит работу с региональными энергетическими комиссиями по совершенствованию регулирования розничных цен на газ с учетом результатов применения рекомендаций по установлению розничных цен на газ, утвержденных постановлением ФЭК России от 30 сентября 1998 г. № 40/2. Необходимо уделить особое внимание работе по внедрению средств учета в бытовом секторе и совершенствованию системы нормирования потребления газа.
ФЭК России намерена продолжить работу по совершенст вованию нормативно-методологической базы государственною регулирования цен и тарифов в газовой отрасли, исходя из имеющей место высокой степени производственной концентрации объектов по добыче газа, принадлежащих ОАО "Газпром", а также предельной монополизации рынка поставок природного газа Российской Федераци и (до 95 процентов поставляемого газа приходится на долю ОАО "Газпром"). Приоритетное значение в этой связи уделяется разработке концепции (основных положений и методологии) государственного регулирования цен и тарифов в газоснабжении на территории РФ.
Регулирование тарифов на транспортировку нефти в системе маг истральных трубопроводов
Регулирование тарифов на транспортировку нефти в 1998 г. осуществлялось ФОК России на основе принципов, установленных Федеральным законом "О естественных монополиях", т.е. на основе достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступное гь услуг субъектов естественных монополий дли нефтяных комнат тй и аффективное функционирование субъектов естественных монополий - АК "Транснефть" и ее дочерних организаций.
В 1998 г. действовали тарифы на перекачку, перевалку, налив нефти и ставки оплаты услуг за хранение нефти в системе магистральных нефтепроводов, утвержденные постановлением ФЭК России от 28.11.97 г. № 124/3. Фактически уровень этих тарифов сохранялся неизменным с 1996 г. (не считая пересмотра в связи с деноминацией), что было обусловлено необходимостью корректировки деформированной структуры прибыли организаций нефтепроводного транспорта по отношению к иным отраслям нефтяного сектора России (рентабельность транспортировки нефти в 1996 г. более чем в 2,5 раза превышала аналогичный показатель в нефтедобыче и в 4 раза в нефтепереработке).
Анализ результатов хозяйственной деятельности предприятий магистрального нефтепроводного транспорта по иго1ам 1997 г. выявил убыточность трех из 10 акционерных обществ магистральных нефтепроводов, тарифы для которых были пересмотрены ОАО Верхневолжские МН", ОАО "Приволжские МН" (постановление ФЭК России от 16.01.98 г. № 3/2) и ОАО "МН Центральной Сибири" (постановление ФЭК России от 21.08.98 г. № 33/1). По остальным предприятиям в настоящее время продолжается анализ целесообразности и своевременности пересмотра тарифов.
В связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 1998 I. № 364 "О признании утратиьшим силу пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 479" (об отмене сбора за перекачку, перевалку и налив нефти, входившего в структуру нефтетранспортного тарифа и взимавшегося с АК "Транснефть") ФЭК России своим постановлением от 10.04.98 г. № 16/3 утвердила новые тарифы на перекачку нефти без учета упомянутого сбора.
В 1998 г. изменялся размер постоянной составляющей тарифа на транспортировку нефти на экспорт. Следует отметить, что наличие постоянной составляющей, уплачиваемой нефтяными компаниями в валюте без получения каких-либо дополнительных услуг по сравнению с транспортировкой нефти для поставок на внутренний рынок, носит характер взимания налога или сбора с хозяйствующих субъектов, вносимого не в бюджет, а в пользу АК "Транснефть", и требует пересмотра в связи с несоответствием действующему налоговому законодательству (с переходом на финансирование всех обоснованных расходов АК "Транснефть" за счет единого рублевого ~арифа).
Вестник ЮЭК Рпсш
ШШДЯЯШШ
Средства, привлеченные за счет постоянной составляющей, направлялись на финансирование "Программы повышения надежности магистральною нефтепровод! юго транспорта на 1996-1998 гг.", утвержденной Минтопэнерго России, хотя согласования данной Программы с ФЭК России не проводилось. Учитывая необходимость соблюдения баланса интересов субъектов естественных монополий и потребителей их услуг и необходимость поддержки нефтяных компаний в связи с резким падением цен на нефть на мировых рынках с начала 1998 г., ФЭК России не рассматривала данную Программу как единственный фактор установления величины тарифов, однако при изменении размера постоянной составляющей учитывала официальное мнение Минтопэнерго России как отраслевого министерства, отвечающего за вопросы надежности функционирования системы магистральных нефтепроводов. Размер постоянной составляющей изменялся в течение 1998 г. следующим образом:
постановлением ФЭК России от 30.12.97 г. № 130/1 он был снижен с 3,5 до 3,0 доллара США за тонну;
постановлением ФЭК России от 27.03.98 г. № 14/3 размер постоянной составляющей был снижен с 3,0 до 1,5 доллара США;
постановлением ФЭК России от 18.06.98 г. № 25/2 размер постоянной составляющей был снижен с 1,5 до 0,5 доллара США;
постановлением ФЭК России от 25.09.98 г. № 39/2 размер постоянной составляющей был изменен с 0,5 на 1,5 доллара США.
При принятии решений об изменении размера постоянной составляющей тарифа на транспортировку нефти на экспорт ФЭК России принимала во внимание также пункт 2.3.11 Плана стабилизационных мер Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998 г. № 762, который предусматривал отмену постоянной составляющей, заключения МЧС России, Госкомэкологии России, Госгортехнадзора России о состоянии системы магистральных нефтепроводов, а также факты нецелевого использования средств, привлеченных за счет постоянной составляющей, в том числе факсы, отраженные в представлениях Счетной палаты Российской Федерации.
В течение 1998 г. ФЭК России проводила широкое публичное обсуждение проекта Методики расчета тарифов на перекачку, перевалку и налив нефти в системе магистральных нефтепроводов РФ, введение в действие который было обусловлено необходимостью обеспечения прозрачности расчета затрат, включаемых в тарифы на транспортировку нефти, а также установления обоснованной нормы прибыли, обеспечивающей эффективное функционирование АК "Транснефть" и ее дочерних организаций. Методика была утверждена постановлением ФЭК России от 30.10.98 г. № 43/2.
Введение Методики в действие осложнилось в связи с последствиями финансово-экономического кризиса августа 1993 г. и необходимостью компенсации обоснованных затрат АК "Транснефть" на поддержание требуемого уровня надежности системы магистральных нефтепроводов, в значительной степени связанных с закупками импортного диагностического оборудования. Постановлением ФЭК России от 21 декабря 1998 г. № 50/1 введены в действие новые нефтетранспортные тарифы по акционерным обществам магистральных нефтепроводов, которые ь соответствии с алгоритмом расчета затрат, предусмотренным новой Методикой, учитывали рост обоснованных затрат (в первую очередь амортизационных отчислений, отчислений в ремонтный фонд), в результате чего рост тарифов по АО МП в среднем составил 13 процентов. В целях компенсации обоснованных выпадающих доходов АК "Транснефть", связанных с обеспечением надежности системы трубопроводов, с 1 апреля 1999 г. намечено ввести в действие адресные маршрутные тарифы на транспортировку нефти на экспорт.
В целом по данному вопросу следует отметить, что необходимо вести речь в первую очередь о повышении эффективности функционирования системы магистральных нефтепроводов, о прекращении финансирования избыточных нефтепроводных мощностей. Действующая система магистральных нефтепроводов создавалась в расчете на ежегодную перекачку свыше 600 млн. тонн нефти, вместе с тем сегодня ежегодный обьем перекачки не превышает 300-330 млн. тонн нефти (исходя из динамики и прогноза объемов нефтедобычи в Российской Федерации). Однако потребители вынуждены оплачивать содержание устойч'/шо неиспользуемых нефтепроводных мощностей, что недопустимо увеличивает тарифную нагрузку на потребителей услуг АК "Транснефть". Необходима разработка программы повышения эффективности функционирования системы магистральных нефтепроводов, поэтапной консервации неиспользуемых трубопроводных мощностей.
-ЯЛ
*Эб - ? -
С" (
«ж
«х
•
я
~т>
Меры по сдерживанию роста тарифов на услуги субъектов естественных монополий ь условиях инфляции
В начале развития кризисных явлений, связанных с событиями 17 августа 1998 г. и
,1 1 л, "... а-г-уг^г
-едовазшим правительственным кризисом, ФЭК России явилась инициатором совместного =вления от 12 сентября 1998 г. с участием РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром", МПС России, --зпзнерго России и ФСГМГ России "О совместных действиях по сдерживанию инфляционных _ессов з российской экономике", преследовавшего цель недопущения роста ценовой нагрузки ,* с -': российских потребителей со стороны естественных монополий в условиях общей финансово
• :-сми«еской нестабильности, падения курса национальной валюты. Заявление предполагало а совместных мер по содействию общему торможению кризисных явлений в стране. В основном ■ -^явления были реализованы - роста тарифов на услуг и субъектов естественных монополий с ■ г^а 1998 г. по январь 1999 г. не произошло, что, безусловно, позволило затормози гь кризисные =-ения в российской экономике в целом. ФЭК России высоко оценивает позицию крупнейших оектов естественных монополий России ■ РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром" и МПС России, -сэые осознали опасность разрастания инфляционных процессов в экономике и приняли меры :держипанию цен и тарифов на свою продукцию и услуги, невзирая на негативные последствия :_а цен на потребляемые материально-технические ресурсы и иных затрат естественных -сполистов.
Однако следует отметить, что хотя проводимая органами регулирования естественных -ополий в течение 1997-1998 гг. политика сдерживания и снижения цен (тарифов) на продукцию .сути) субъектов естественных монополий позволила переломить тенденцию опережающего ссста данных цен (тарифов) по сравнению с ростом цен в целом в промышленности, с учетом ;ледствий финансово-экономического кризиса 17 августа 1998 г., прогнозируемого уровня флядии на 1999 год и необходимости обеспечения как защиты интересов потребителей, так и эфективного функционирования самих субъектов естественных монополий ФЭК России полагает _етесообразным дополнительно рассмотреть практику регулирования цен в будущем с целью эбежания возможных негативных последствий чрезмерного ограничении цен (тарифов) а сферах естественных монополий, результатом которого впоследствии могут стать значительные убытки . бъектов естественных монополий и необходимость резкого повышении цен и тарифов на их слуги для целей обеспечении надежного функционировании федеральных систем энерго- и -азоснабжения, железнодорожного транспорта.
С учетом имеющегося опыта государственного регулировании естественных монополий в слозиях высокой инфляции в период 1992-1995 гг. необходимо проработать ряд дополнит ельных мер по регулированию цен (тарифов) на продукцию (уелу|и) субъектов естественных монополий /сходя из прогнозируемого уровня инфляции на 1999 г. При этом следует основываться на
АК соблюдении следующих базовых принципов:
1) государственное регулирование цен (тарифов) должно осуществляться исходя сключителыю из экономически обоснованных затрат субъектов естественных монополий с ■сключением экономически необоснованных индексаций цен (тарифов!;
2) необходимо обеспечить непрерывное эффективное функционирование и безубыточность субъектов естественных монополий в целях поддержания надежной работы жизненно важных для экономики инфраструктурных сфер (энергоснабжение, газоснабжение, железнодорожный транспорт, магистральные неф те- и нефтепродуктопроводы и т.д.) и сохранения их инвестиционной привлекательности;
3) необходим дальнейший поиск резервов для снижения (сдерживания роста) цен тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, в первую очередь за счет повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий, продолжения структурных реформ в регулируемых отраслях в целях разделения монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности и формирования механизмов снижения цен (тарифов) в эезультате развития конкуренции в данных сферах.
оьо
Моры по нормализации платежей и расчетов в регулируемых отраслях ТЭК
ема I
Учитывая крайне низкий процент оплаты электроэнергии и природного газа, фактически
поставленных потребителям Российской Федерации в 1998 г., следует говорить о значительном влиянии проблемы неплатежей на финансирование экономически обоснованных затрат субъектов естественных монополий, и, соответственно, на уровень тарифов. Полноценное тарифное оегулирование в сегодняшних условиях неразрывно связано с принятием мер по нормализации платежей и расчетов в сфере поставок газа и электроэнергии. Соответствующие меры целесообразно осуществлять в следующих основных направлениях:
жесткое воздействие на потребителей и иных участников цепочек поставок энергоресурсов с целью понудить их своевременно оплачивать поставки газа и энергии, повышать денежную 1й в составляющую расчетов;
обеспечение справедливого распределения денежных средств по всей цепочке поставок энергоресурсов;
меры стимулирующего характера, направленные на повышение доли денежной
Вишни: МЗК Ксения ШШ ШШШШШ
составляющей в расчетах за поставки энергоресурсов. одна
В целях нормализации платежей и расчетов организаций, не финансируемых из федерального инве
бюджета, за поставки природного газа, тепловой и электрической энерг ии распоряжением форг
Правительства РФ от 9 ноября 1998 г. № 1609-р была сформирована межведомственная рабочая н<
группа по нормализации платежей и расчетов, руководителем которой назначен Председатель целе
ФЭК России Л.Ф.Задернюк. По результатам работы группы подготовлен проект постановления лрив
Правительства РФ "О некоторых мерах по нормализации платежей и расчетов организаций, не длит
финансируемых из федерального бюджета, за поставки природного газа, тепловой и доли
электрической энергии", предполагающий комплекс мер по решению проблемы неплатежей, в том объе
числе: 1999
введение и действие порядка расчетов за поставки энергоресурсов, ужесточающего полн
требования по оплате поставок, предъявляемые к организациям'потребителям, но финанси- аозм
руемым из бюджета, а также предоставляющего энерго- и газоснабжающим организациям о тр'
возможность многовариантных действий по востребованию денежных средств с потребителей; эбъе
совершенствование системы договорных отношений в сфере поставок газа, тепловой и не'-а-'
элект рической энерг ии с разработкой соотве гствующих поправок к Гражданскому Кодексу; Э"
предоставление поставщикам энергоресурсов права при наличии дебиторской колл(
задолженности, эквивалентной объемам поставок в течение 40 дней, требовать изменения схемы а -ак взаиморасчетов в цепочке "поставщик - сетевая (транспортная) организация (перепродавец) -потребитель" с переходом на прямые расчеты поставщиков с потребителями и оплатой услуг 5>
сетевой (транспортной) организации (перепродавца) по отдельному договору;
разработку дополнительных мер воздействия на предприятия и организации в целях вытеснении неденежпых форм расчетов с возможным введением экономических санкций (дополнительного налогообложения) по отношению к бартерным и меновым операциям.
Реализация предложенных мер может позволить добиться увеличения денежной составляющей расчетов за поставки природного газа, тепловой и электрической энер| ии до уровня 45 процентов к концу 1999 г. сез
Мерами стимулирующего характера явились принятые решения о стимулировании оплаты потребляемых энергоресурсов в денежной форме путем снижения цен и тарифов, подготовленные ФЭК России (указы Президента РФ от 25 июля 19У8 г. № 889 и от 2Ь июля 1998 г. № 890, постановления Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. № 1498, от 10 ашуста 1998 г . № 915 и от 10 августа 1998 г. № 916). Можно говорить о том, что снижение тарифов при оплате потребления энергоресурсов в денежной форме - вынужденная мера, призванная переориентировать финансовую поли гику промышленных предприятий на привлечение краткосрочных банковских кредитов на оплату энергии по более низким ценам (тарифам) и стимулирование роста промышленного производства, а также денежных расчетов с; субъектами естественных монополий.
В конечном счете такая мера способствует снижению затрат энерго- и газоснабжающих организаций за счет вытеснения из их затрат дисконта, связанного с использованием бартерных, вексельных и иных суррогатных форм оплаты потребляемых материально-технических ресурсов (топлива, оборудования, запчастей к оборудованию), и ориентирована не столько на стимулирование оплаты потребления газа и электроэнергии, сколько на повышение денежной составляющей оплаты за счет вытеснении неденежпых форм расчетов.
Из-за последствий кризиса 17 августа 1998 г., а также из-за фактического блокирования механизма снижения тарифов в регионах (обусловленного несовершенством порядка снижения тарифов) эти решения оказались практически неработоспособными. Однако ФОК России полагает, что практика установления более низких тарифов при оплате потребления энергоресурсов денежными средствами является достаточно сильным стимулирующим фактором для увеличения
расчетов в денежной форме, и эту практику следует развивать с учетом имеющегося негативного опыта действия решений о снижении тарифов при денежной оплате поставок газа и электроэнергии. Необходимо внесение изменений и дополнений в постановления Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 915 и от 10 августа 1998 г. № 910, учитывающих фактические последствия применения механизма скидок к тарифам в условиях финансового кризиса.
Инвестиции в отраслях естественных монополий и ТЭК
Следует особым образом остановиться на проблеме формирования целевых инвестиционных средств субъектов естественных монополий в связи с очевидным несовершенством действующего порядка их формирования. В первую очередь речь идет о формировании целевых инвестиционных средств в электроэнергетике, а также атомной энергетике, установленном постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 390. Действующий механизм предполагает наличие в структуре тарифов на электрическую энергию "инвестиционной составляющей", за счет которой формируются целевые инвестиционные средства, при этом обеспечивается прирост капитала одних хозяйствующих субъектов за счет изъятия средств у других хозяйствующих субьекгов,
:*И8И
однако абсолютно не обеспечивается должная эффективность использования привлекаемых инвестиционных средств. Целевые инвестиционные средства атомной энергетики до сих пор формируются за счет отнесения их на себестоимость продукции (работ, услуг).
Необходимо учесть, что объекты, строительство которых осуществляется за счет привлечения целевых инвестиционных средств, в целом не представляют существенной инвестиционной привлекательности для крупных инвесторов с учетом значительных требуемых объемов вложений, длительных сроков окупаемости проектов и отсутствия возможности предоставить инвесторам долгосрочные гарантии по ряду экономических показателей. Строительство большинства этих сбьектов было начато до 1991 г. (в частности, в инвестиционная программа РАО "ЕЭС России" на 1599 год на 98,5 процента содержит переходящие проекты), т.е. по су:и их нельзя признать полноценными инвестиционными проектами, при начале реализации которых учитывались бы все ээзможные изменения финансово-экономической ситуации и риски. В этой связи можно говорить о трудностях с привлечением инвестиционного капитала для окончания строительства этих объектов, в то время как отказ от завершения их строительства повлечет за собой крайне негативные последствия.
Эта проблема требует отдельного внимании и безотлагательных решений Правительства РФ коллегии представителей государства в РАО "ЕЭС России" и Совета Директоров РАО "ЕЭС России", а также внесения изменений в постановление Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 390.
Ближайшие направления работы ФЭК России в 1999 году
Основные мероприятия по совершенствованию государственного регулирования ее гест венных монополий в топливно-энергетическом комплексе, предполагаемые к реализации Федеральной э-ергетической комиссией в 1999 году, можно в целом разделить на следующие составляющие:
1) продолжение реализации мер по совершенствованию структурной политики в сферах естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, предусмотренных Указом "резидента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 и иными нормативными правовыми актами, сегяаментирующими основы структурной политики государства в сферах естественных
■ 'онополий;
2) непосредственные мероприятия по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию .слуги) субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе исходя из
анализа экономически обоснованных затрат и обеспечения эффективного функционирования : объектов естественных монополий;
3) укрепление единства системы государственною регулирования ТЭК Российской Федерации и совершенствование механизма взаимодействия с региональными энергетическими
■ с миссиями субъектов РФ;
4) принятие мер по нормализации платежей и расчетов за поставки газа, тепловой и электрической энергии;
Ь) продолжение ликвидации перекрестного субсидирования и совершенствование механизма предоставления льгот отдельным категориям потребителей топливно-энергетических сэсурсов;
6) совершенствование инвестиционной политики в сферах естественных монополий в ТЭК. Основные направления дальнейшей деятельности ФЭК России отражены Плане основных мероприятий по совершенствованию государственного регулирования естественных монополий в -опливно-энергетическом комплексе на 1999 год.
1ЦИОННЫХ
вующего
1ЦИОННЫХ
¡влением аличие в которой (капитала
'бъектов, сложенные к отчету статистические материалы см. на стр. 64-78. (Прим. редакции)
