CC BY
27
УДК 338.439.22 ББК 65.32
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ
ЛЮДМИЛА СЕРГЕЕВНА КАБИР,
главный научный сотрудник Научно-исследовательского финансового института,
доктор экономических наук, профессор, E-mail: lkabir@nifi.ru ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА КУДРЯВЦЕВА, научный сотрудник Научно-исследовательского финансового института,
E-mail: lnkudr@nifi.ru ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА КУЛАКОВА, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор экономических наук,
E-mail: tkulakova@hse.ru ГОАР ЭДМОНДОВНА ШАХНАЗАРЯН, старший научный сотрудник Научно-исследовательского финансового института,
E-mail: goar@nifi.ru
Научная специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе АПК и сельское хозяйство)
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье анализируется степень достижимости показателей, характеризующих продовольственную безопасность. Выявлено отсутствие единообразия в подходах к организации системы мониторинга продовольственной безопасности на федеральном и региональном уровнях, что приводит к региональным различиям и снижению эффективности государственного управления. В статье приводятся доказательства падения экономической доступности продовольственных товаров. На основе изучения выявленных угроз национальной продовольственной безопасности, формулируются основные направления их преодоления.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, сельское хозяйство, доступность продуктов питания
Annotation. The article provides an analysis on the attainability degree of indicators characterizing food security. It was found, that there is a lack of consistent approach to the organized provision of the food security at federal and regional levels. As a consequence this leads to regional distinctions and worse public administration. The article adduces arguments for the decline of economic availability of foodstuffs. It suggests the main trends in eliminating the revealed threats against national food security.
Keywords: food security, agriculture, accessibility of foodstuff
Значимость сельского хозяйства для экономики страны определяется необходимостью обеспечения продовольственной безопасности, создания устойчивой сырьевой базы для развития ряда отраслей обрабатывающей промышленности, повышения уровня жизни сельских жителей через создание основанных на современных технологиях ведения сельского хозяйства рабочих мест, улучшение условий жизни на селе. Перспективы развития сельскохозяйственного производства в России связаны с действием разнонаправленных факторов. С одной стороны, возможности,
создаваемые богатством и разнообразием природных ресурсов, все возрастающая потребность населения Земли в продуктах питания предопределяют необходимость ускоренного развития данной отрасли с точки зрения не только решения внутренних задач, но и реализации огромного экспортного потенциала. С другой стороны, рискованность и недостаточная предсказуемость ведения сельского хозяйства в условиях сурового климата России, серьезная конкуренция со стороны сельскохозяйственной индустрии развитых стран Запада, особенно в свете требований ВТО, диктуют
необходимость проведения взвешенной сельскохозяйственной политики, основанной на защите интересов отечественных производителей, всесторонней их поддержке и создания благоприятных условий для решения стоящих перед отраслью задач.
Кризисная ситуация в экономике страны в 90-х годах прошлого века, недостаток финансовых ресурсов и шквал проблем усугубили бедственное положение сельского хозяйства России, характеризовавшееся на тот момент низкой производительностью труда, технологической отсталостью, разрушением существовавших форм организации труда в сельском хозяйстве. Это привело к еще большей деградации и разрушению, усилению продовольственной зависимости страны и потребовало проведения экстренных мер по преодолению сложившейся ситуации. На федеральном уровне были приняты основополагающие документы, в частности, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» [1] и Доктрина продовольственной безопасности [2], устанавливающие приоритеты и основные цели развития отрасли. Механизмами решения назревших проблем выступили Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» на 2006-2007 годы, позднее расширенный до Государственной программы РФ «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» и современная Госпрограмма на 2013 — 2020 годы [3].
В данных документах обозначен комплекс мероприятий по подъему сельского хозяйства России, объём их финансового обеспечения, механизмы реализации и показатели результативности.
Первоочередной задачей, решаемой в рамках реализации государственной сельскохозяйственной политики, является обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, что означает достижение такого состояния экономики страны, при котором:
• обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации;
• гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объёмах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни1.
Механизмы обеспечения продовольственной безопасности устанавливаются в нормативно-правовых актах, определяющих условия функционирования экономики страны и её отдельных отраслей, обеспечиваются финансовыми ресурсами федерального и региональных бюджетов.
Анализ текущего состояния, выявление и прогнозирование факторов риска продовольственной безопасности осуществляется на основе оперативного монито-
ринга2 в сферах производства, переработки, экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, состояния их запасов и резервов, товарного обращения и потребления продуктов питания населением с использованием системы показателей3.
Система мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности получила развитие в регионах РФ, анализ законодательства которых позволяет выделить несколько периодов и основные направления формирования системы мониторинга в субъектах РФ4:
1) 1 этап (до издания Указа Президента №120 от 30.01.2010, которым утверждалась Доктрина). На этом этапе, а именно с 2005 по 2009 годы включительно, 8 субъектов РФ (Москва, Рязанская, Липецкая, Костромская, Ульяновская и Курская области, Республика Хакасия, Красноярский край) принимают региональные законы и нормативно-правовые акты, регламентирующие с разной глубиной и по разным форматам вопросы мониторинга продовольственной безопасности. В качестве мер обеспечения предусматривается или построение системы мониторинга состояния продовольственной безопасности вообще, или некоторая детализация отдельных направлений мониторинга и анализа показателей, или же системы мониторинга качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов.
2) На 2 этапе, условно обозначенный «после издания Доктрины» каждый год характеризуется принятием анализируемых документов в различных регионах (табл. 1).
Анализируя выстраиваемую де-юро систему мониторинга продовольственной безопасности в субъектах РФ можно сделать следующие выводы:
система мониторинга продовольственной безопасности характеризуется неполнотой элементов, асин-хронностью внедрения в регионах, отсутствием единообразия в подходах к организации, неравномерностью распределения по территории Российской Федерации;
2) прогностическая функция выстраиваемой системы вряд ли может быть реализована в полной мере в связи с «обрывистостью» её построения, не массовостью (ограниченностью) внедрения, отсутствием достаточного периода наблюдения и недостаточной прозрачностью результатов для проведения анализа.
В этой связи хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, задачи мониторинга на федеральном и региональном уровнях несколько отличаются. Если важнейшей задачей мониторинга продовольственной безопасности страны является оценка возможности производства важнейших видов продовольствия внутри страны, то мониторинг на уровне региона призван оценить возможность обеспечения жителей региона отечественным продовольствием по оптимальным ценовым и качественным параметрам.
Таблица 1
Законодательство о продовольственной безопасности в регионах
2010 2011 2012 2013
Количество регионов 9 2 22 15
Наименование региона г Санкт-Петербург, Ленинградская, Ивановская, Калининградская, Кировская, Новосибирская и Волгоградская области, Республика Дагестан и Чукотский автономный округ Забайкальский край и Нижегородская область Кабардино-Балкарская Республика, Ямало-Ненецкий АО, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Тыва, Чувашская Республика, Приморский, Алтайский и Хабаровский края, Костромская, Архангельская, Владимирская, Вологодская, Оренбургская, Орловской, Свердловская, Тамбовская и Челябинская области Республики Карелия, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртская Республика, Пермский край, Амурская, Воронежская, Магаданская, Омская, Псковская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская области и Ханты-Мансийский АО — Югра
Мониторинг состояния продовольственной безопасности страны позволяет констатировать, что предпринятые правительством меры по возрождению села,
Сложившаяся ситуация с развитием сельского хозяйства определила ситуацию с импортом продовольственных товаров. За прошедший период удалось достичь почти полного импортозамещения внутренним производством зерна, сахарной свеклы, картофеля, мяса птицы, свинины, яиц. Проведенные нами расчеты объемов потребления продуктов с учетом импорта, позволили констатировать недостаточность собственного производства по таким товарным позициям, как мясо и мясопродукты, молоко и молокопродукты, овощи, фрукты и ягоды (рис. 2).
По предварительным данным Росстата и ФТС России удельный вес отечественного зерна в общем объёме его ресурсов (с учётом структуры переходящих запасов) даже в неблагополучном по климатическим условиям 2014 году составил 98,5% и превысил пороговое значение Доктрины (95%); удельный вес отечественного картофеля в общем объёме его ресурсов превысил пороговое значение Доктрины (95%); доля сахара, произведённого из отечественной сахарной свеклы, в общем объёме ресурсов сахара составила за 2013 год 85,6 (зна-
формированию высокотехнологичного и высокопродуктивного сельского хозяйства не дают существенных положительных результатов (рис. 1).
-Продукция
животноводства
" Прдукции растениеводства
Продукция сельского хозяйства
продукции, в % к 2010 г. 5
чение Доктрины — 80%); удельный вес отечественного растительного масла в общем объёме его ресурсов составил 81,5% (пороговое значение Доктрины — 80%).
По данным Федеральной таможенной службы в 2014 г. доля импорта продовольственных товаров и сырья для их производства составила 13,4%, но при этом сократились стоимостные объемы на 7,7%. Также упали и физические объемы импорта свежемороженого мяса (на 24,3%), мяса птицы (на 13,2%), мороженой рыбы (на 16,2%), молочных продуктов (например, сыров и творога на 38,1%), цитрусовых (на 3,1%) [4].
Наряду с возможностями производства и переработки сельскохозяйственной продукции продовольственную безопасность характеризуется доступностью продовольственных товаров.
Недостаточно благоприятна ситуация по структуре потребления населением продуктов питания: ниже рекомендуемых норм потребляется молоко и молочные продукты, рыба и рыбопродукты, овощи и фрукты (рис.3). Низкое потребление овощей и фруктов приводит к недостатку углеводов в рационах россиян.
2011 2012 2013 2014
Рис. 1. Динамика производства сельскохозяйственной
Рис. 2. Оценка обеспеченности некоторыми основными продуктами питания собственного производства в 2011-2014 гг 6
По данным Роспотребнадзора, средневзвешенное отклонение от нормы потребления по 10 основным группам продуктов питания» по субъектам Российской Федерации составляет от 9,6 % в г. Санкт-Петербурге до 43,8 % в Республике Тыва [5. С.36].
Массовые обследования Роспотребнадзора различных групп населения подтверждают широкое распространение дефицита микронутриентов у большей части детского и взрослого населения, что обусловлено несбалансированностью рациона питания. Недостаток витамина С выявляется у 60 — 80% обследуемых людей, витаминов В1, В2, В6, фолиевой кислоты
у 40 — 80%, более 40% населения имеет недостаток каротина [6].
Сравнивая структуру продуктов питания, входящих в состав действующей в настоящее время потребительской корзины и корзины в 2006-2012 годах (таблица 2), можно отметить повышение минимальных норм потребления мяса и мясопродуктов, рыбы, молока и молокопродуктов, яиц, овощей, фруктов, в то же время сокращены объемы потребления в отношении хлеба, картофеля, растительного масла и других жиров. Увеличена норма потребления свежих фруктов в 2,6 раза.
Рис. 3. Степень обеспеченности населения продовольствием российского производства по результатам 2013 г. (в соответствии с установленными нормами потребления)
Оценивая введённые законом изменения объёмов подушевого потребления продуктов питания как положительные, следует обратить внимание на их отставание от нормативов, рекомендованных Министерством здравоохранения
и социального развития РФ (Приказ №593н от 2 августа 2010 года «Об утверждении рекомендаций по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания»).
Таблица 2
Сравнение рекомендуемых Минздравом показателей рациональных норм потребления, потребительской корзины и фактического потребления продуктов питания
Наименование продуктов питания Рекомендуемые рациональные нормы потребления пищевых продуктов на человека в год, кг Объём потребления на человека в год согласно потребительской корзине на 2013 год, кг % отклонения Объём потребления на человека в год согласно потребительской корзине на 20062012 гг., кг Фактическое потребление продуктов, кг/год/чел.
2010 2011 2012 2013
Хлебобулочные и макаронные изделия в пересчете на муку. мука, крупы, бобовые, всего 95 — 105 126,5 20,5 133,7 120 119 119 118
Картофель 95 — 100 100,4 0,4 107,6 104 110 111 111
Овощи и бахчевые 120 — 140 114,6 -4,5 97 101 106 109 109
Фрукты и ягоды 90 — 100 60 -33,3 23 58 60 61 64
Мясо и мясопродукты, всего 70 — 75 58,6 -16,3 37,2 69 71 74 75
Молоко и молочные продукты в пересчете на молоко, всего 320 — 340 290 -9,4 238,2 247 246 249 248
Яйца, штук 260 210 -19,3 200 269 271 276 269
Рыба и рыбопродукты 18 — 22 18,5 16 15,6 16,6 17,1 -
Сахар 24 — 28 23,8 -0,9 22,2 39 40 40 40
Масло растительное 10-12 11 13,8 13,4 13,5 13,7 13,7
Так, сравнивая рекомендуемые нормы потребления продовольственных товаров на одного человека в год и значения, используемые для расчета стоимости потребительской корзины, следует отметить существенное занижение показателей по следующим позициям:
• мясо и мясопродукты — на 16,3%;
• молоко и молочные продукты в пересчете на молоко — на 9,4%;
• фрукты и ягоды — на 33,3%;
• яйца — на 19,3%.
В то же время завышен норматив по хлебобулочным и макаронным изделиям в пересчете на муку на 20,5%.
Особое беспокойство вызывает избыточное потребление сахара — 40 кг/год/чел. при норме 23,8 кг/ год/чел. с учётом роста доли населения, страдающего сахарным диабетом и избыточным весом.
Надо заметить, потребление продуктов питания в России с каждым годом растет, однако темпы роста различаются по регионам.
Особенно тревожит повышенное потребление хлебных продуктов в ряде регионов, что, в первую очередь, говорит о снижении уровня жизни населения, его
доходов, когда происходит замещение полезных для здоровья продуктов (рыба, овощи, фрукты) на более дешевый — хлеб.
Различия в объемах потребления отдельных продуктов питания по регионам частично могут быть обусловлены не только уровнем жизни населения этих регионов, но и природно-климатическими условиями, национальными традициями.
Сопоставим потребление бедных слоев населения к потреблению всего населения (Таблица 3).
Разрыв в потреблении отдельных позиций продовольственных товаров в значительной степени дифференцирован, отклонения по всем позициям определяются со знаком минус. Менее 20% составляет отклонение по потреблению хлеба и хлебных продуктов, картофеля, масла растительного, что говорит о большей доступности этих товаров для бедных слоев населения. В тоже время на 35,2%; 33,8%; 34,1% меньше потребляют мяса, молока, рыбы и их продуктов соответственно, продуктами богатыми белками. В большей степени разрыв в потреблении данных групп населения наблюдается по овощам (36,4%), фруктам и ягодам (50,2%).
Таблица 3
Отклонение от объемов потребления и их стоимостная оценка в потреблении продуктов питания в малоимущих домашних хозяйствах в соотношении ко всем домашним хозяйствам и домашним хозяйствам с ресурсами выше прожиточного уровня, %7
Продовольственная группа Отклонение от объемов потребления основных продуктов питания в малоимущих домашних хозяйствах от: Стоимостная оценка отклонения от объемов потребления основных продуктов питания в малоимущих домашних хозяйствах от:
всех домашних хозяйств, % домашних хозяйств с ресурсами выше прожиточного уровня, % всех домашних хозяйств, % домашних хозяйств с ресурсами выше прожиточного уровня, %
Хлеб и хлебные продукты - 8,6 - 10 - 31 - 34,8
Картофель - 12,2 - 14 - 13,7 - 15,6
Овощи и бахчевые - 36,4 - 40 - 43,9 - 47,9
Фрукты и ягоды - 50,2 - 54,2 - 52,1 - 56
Мясо и мясопродукты - 35,2 - 38,8 - 41,4 - 45,2
Молоко и молочные продукты - 33,8 - 37,4 - 41,5 - 45,4
Яйца, штук - 26 - 29,2 - 28,3 - 31,7
Рыба и рыбопродукты - 34,1 - 37,9 - 50 - 54
Сахар и кондитерские изделия - 24,9 - 27 - 38,8 - 42,7
Масло растительное и др. жиры 17,6 20 34,4 37,4
Кроме того, экономическая доступность продоволь- мума за последние пять лет, можно отметить тенденцию
ственных товаров определяется величиной прожиточного к постепенному увеличению разрыва между ними (диа-
уровня. Сравнивая темпы роста среднедушевых денеж- грамма 3). За последние годы денежные доходы населения
ных доходов населения и величины прожиточного мини- опережают рост величины прожиточного минимума.
Рис. 4. Динамика роста среднедушевых денежных доходов населения, величины прожиточного минимума и их соотношение
Неблагоприятна тенденция роста стоимости минимального набора продуктов питания, по итогам 2013 года он вырос на 9,9%, в 2014 г. на 15,3% и в 2015 г. тенденция роста продолжается (в апреле на 14,07% к декабрю 2014 г.), что снижает экономическую доступ-
ность продовольствия для населения.
Таким образом для выполнения установленных целевых индикаторов необходимо обеспечить комплексный подход к развитию подотраслей сельского хозяйства, позволяющий модернизировать производ-
ство по всей продовольственной цепочке.
Подводя итоги настоящего исследования сформулируем отдельные выводы.
1. Государственная сельскохозяйственная политика должна быть направлена на наиболее проблемные точки развития отрасли, выявление эффективных форм организации производства, для чего потребуется проведение серьезных научных разработок, например, по сравнительной оценке продуктивности и потенциала коллективных и малых форм хозяйствования на тех или иных направлениях развития.
2. В дополнительных финансовых вложениях нуждается сельскохозяйственная наука для проведения исследований, направленных на селекцию и выведение элитных сортов растений, высокопродуктивных животных, а также на анализ возможных негативных последствий внедрения современных технологий производства сельскохозяйственной продукции на здоровье человека и природы в целом. Это позволит в перспективе избавиться от технологической зависимости отрасли, определяющей ее воспроизводственный потенциал.
3. Следует инвестировать в создание условий развития не только отдельных направлений в сельском хозяйстве, но и в наращивание мощностей для хранения, переработки и реализации созданной продукции с целью предотвращения (или хотя бы снижения) ее потерь, ликвидации многочисленных посредников, что позволит снизить цены на продукцию.
Только системный и комплексный подход, преодоление ведомственной разобщенности, препятствующей согласованию и координации усилий и ресурсов, позволит успешно решить стоящую перед отраслью задачу по обеспечению продовольственной безопасности страны.
1 Пункты 2, 5 и 17 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120.
2 В соответствии с Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» и пунктом 20 Плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждённого распоряжением Правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 376-р в состав ответственных исполнителей включены Минсельхоз России, Минэкономразвития России, Минздрав России, Минфин России, Минпромторг России, ФСБ России, ФТС России, Роспотребнадзор и Росстат.
3 Перечень показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации утверждён распоряжением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 2138-р
4 Правовые акты представлены информационно-правовой системой Консультант Плюс.
5 Рассчитано на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ http://www.gks.ru
6 Рассчитано на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/economy/
7 Рассчитано на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ http://www.gks.ru
Литература
1. Федеральный закон от 29.12.2006 N 264-ФЗ (ред. от 12.02.2015) «О развитии сельского хозяйства».
2. Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»
3. Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 N 717 (ред. от 19.12.2014) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 — 2020 годы»
4. Таможенная служба РФ. http://www.customs.ru.
5. О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2013 году: Государственный доклад .-М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2014.—191 с.
6. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 31 «О мерах по профилактике заболеваний, обусловленных дефицитом микронутриентов, развитию производства пищевых продуктов функционального и специализированного назначения».
References
1. Federal'nyj zakon ot 29.12.2006 N 264-FZ (red. ot 12.02.2015) «O razvitii sel'skogo hozjajstva».
2. Ukaz Prezidenta RF ot 30.01.2010 N 120 «Ob utverzhdenii Doktriny prodovol'stvennoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii»
3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 14.07.2012 N 717 (red. ot 19.12.2014) «O Gosudarstvennoj programme razvitija sel'skogo hozjajstva i regulirovanija rynkov sel'skohozjajstvennoj produkcii, syr'ja i prodovol'stvija na 2013 — 2020 gody»
4. Tamozhennaja sluzhba RF. http://www.customs.ru.
5. O sostojanii sanitarno-jepidemiologicheskogo blagopoluchija naselenija v Rossijskoj Federacii v 2013 godu: Gosudarstvennyj doklad .-M.: Federal'naja sluzhba po nadzoru v sfere zashhity prav potrebitelej i blagopoluchija cheloveka, 2014.—191 s.
6. Postanovlenie Glavnogo gosudarstvennogo sanitarnogo vracha Rossijskoj Federacii ot 14 ijunja 2013 g. № 31 «O merah po profilaktike zabolevanij, obuslovlennyh deficitom mikronutrientov, razvitiju proizvodstva pishhevyh produktov funkcional'nogo i specializirovannogo naznachenija».
