CC BY
24
УДК: 328.1
1манбер&ев Досаали Чоюбекович,
доктор наук з державного управлтня, доцент, професор кафедри парламентаризму та полтичного менеджменту, На-щональна академ1я державного управлтня при Президентов1 Украти, 03057, м. Кшв, вул. Ежена Потье, 20, к1мн. 215, тел.: (044) 484 68 50, e-mail: general@ academy.gov.ua
Иманбердиев Досаалы Чоюбекович,
доктор наук по государственному управлению, доцент, профессор кафедры парламентаризма и политического менеджмента, Национальная академия государственного управления при Президенте Украины, 03057, г. Киев, ул. Эжена Потье, 20, комн. 215, тел.: (044) 484 68 50, e-mail:general@academy. gov.ua
Imanberdiyev Dosaaly Choyubyekovych,
Doctor of Science in Public Administration, Associate Professor, Professor of the Department of the parliamentary and political management, National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, 03057, Kyiv, st. Eugène Pottier, 20, Apt. 215, tel.: (044) 455 69 66, e-mail:general@academy.gov.ua
КЕР1ВН1 ПРИНЦИПИ ДЕМОКРАТИЧНИХ ПАРЛАМЕНТ1В У Д1ЯЛЬНОСТ1 УКРА'ШСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ
Анотащя. У статт дослщжено теоретичш та методолопчш аспекти ви-користання керiвних принцишв демократичних парламент у дiяльностi украшського парламентаризму. Проаналiзовано функщонування керiвних принцишв демократичних парламент, що дало змогу не лише виявити ряд проблем, а й розробити вичерпний перелш рекомендацш щодо !х виршення. Це мае сприяти шдвищенню ролi украшського парламенту як представни-цького органу державно! влади.
Ключовi слова: парламентаризм, керiвних принцишв демократичних парламенпв, украшський парламент, прюритети розвитку парламентаризму.
руководящие принципы демократических
ПАРЛАМЕНТОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТи УКРАиНСКОГО ПАРЛАМЕНТА
Аннотация. В статье исследованы теоретические и методологические аспекты использования руководящих принципов демократических парламентов в деятельности украинского парламентаризма. Проведенный анализ функционирования руководящих принципов демократических парламентов позволил не только выявить ряд проблем, но и разработать исчерпывающий перечень рекомендаций по их решению. Это должно способствовать повышению роли украинского парламента как представительного органа государственной власти.
Ключевые слова: парламентаризм, руководящих принципов демократических парламентов, украинский парламент, приоритеты развития парламентаризма.
guidelines of the democratic parliaments
IN THE ACTIVITIES OF uKRAINIAN PARLIAMENT
Abstract. In this paper the theoretical and methodological aspects of the using of guidelines of democratic parliaments in the activities of Ukrainian parliamentarism are investigated. The conducted analysis of the functioning of democratic parliaments guidelines allowed not only to identify a number of problems, but also to develop a comprehensive list of recommendations to address them. This should enhance the role of the Ukrainian parliament as a representative body of the government.
Keywords: parliamentarism, guidelines for democratic parliaments Ukrainian parliament, parliamentary development priorities.
Постановка проблеми. Сучас-ний бвропейський Союз — це результат наполегливо! дiяльностi 1 порозумшня не лише европейських народiв, а й окремих штелектуал1в 1 пол1тичних д1яч1в, як1 зумши знайти оптимальний баланс м1ж нащональним 1 наднащональним ви-мiрами [1, 2, 3].
Катастроф1чш наслщки Друго! св^ово! вшни стали потужним стимулом усв1домлення потреби ство-рення сприятливих умов для еко-номiчноi' сшвпращ европейських держав. Ниш високий рiвень життя у кра!нах-членах створюе привабли-
вий мiжнародний образ 6С, зумо-влюючи гостру дискусш щодо меж його розширення, моделей европей-сько! штеграцп [4, 5].
бвропейсью економ1чш переваги Грунтуються на полгтичнш вщ-пов1дальност1, заснован1й на дотри-манн1 норм закону. Ц1 аспекти тюно взаемопов'язанi, 1 послаблення одного з них неминуче вщобразиться на шших [6].
Укра!на обрала стратепчним на-прямом розвитку штеграцш в евро-пейський економ1чний 1 полггико-правовий простiр. Задекларований на державному рiвнi курс на вступ
Укра!ни до 6С, важлив1сть вироб-лення нашою крашою концепци вхо-дження до европейсько! сп1льноти, пошуку свого м1сця в европейському еволюц1йному процес1 зумовлюють потребу всебiчного 1 глибокого ви-вчення особливостей внутр1шнього устрою 1 функц1онування еС, вра-хування 1нтеграц1йного досв1ду його нових держав-член1в.
Новi перспективи поглиблен-ня сп1впрац1 мiж Украшою та еС з'явилися у результат п1дписання Угоди про асощащю мiж Украшою, з одного боку, та бвропейським Союзом, бвропейським спiвтовариством з атомно! енергii i iхнiми державами-членами — з другого, складовою яко! мае стати угода про зону вшьно! торг1вл1, переговори щодо вступу в
ее [7].
Аналiз останнiх дослiджень та публжацШ. Рiзнi аспекти проблем формування парламентаризму в Ук-ра'1ш та свт вивчають: В. Журавсь-кий, А. Заець, В. Кампо, М. Козюбра, О. Ющик, В. Борденюк, Г. Журав-льова, В. Шаповал, Ю. Шемшучен-ко та iн.
Метою стати е системний аналiз керiвних принципiв демократичних парламентiв у дiяльностi украшсь-кого парламенту.
Виклад основного матерiалу. У стати розглянуто европейськ ке-рiвнi принципи демократичних пар-ламентiв у дiяльностi украшського парламенту. Найважливiшим демо-кратичним стандартом i керiвним принципом не тшьки в европей-ських крашах, а й у всьому свт е демократичний принцип справжнiх i прозорих виборiв до представниць-ких органiв влади (парламент та ш.).
Парламентськi вибори в Украiнi ма-ють вiдповiдати мiжнародним стандартам для вшьних i справедливих виборiв. Вибори мають бути як ре-гулярними, так i перiодичними. Ви-борчi стандарти як на мiжнародно-му, так i нацiональному рiвнях були визначенi i схваленi урядами краш, мiжурядовими та мiжнародними ор-ганiзацiями, включаючи Органiза-цiю Об'еднаних Нацш, Органiзацiю американських держав, Економiчне спiвтовариство захiдноафрикан-ських держав, Мiжпарламентський союз та iн.
Прямi, всенародш вибори депу-татiв ВР, як законодавця, е одним з основних принцишв представни-цько! демократii в УкраМ, а також служить основою лептимносп зако-нодавчо'1' гiлки влади [8]. У той час як члени верхньо'1' палати (в деяких крашах, наприклад, у БшорусО мо-жуть бути призначенi або ввдбраш (наприклад, Президентом кра'1'ни), можна вважати, що парламентарii цiеi палати мають меншою мiрою законодавчi функцii. Тшьки всенародно обрана палата представниив, яка представляе весь народ краши, мае право видавати закони вщ його iменi. Цей базовий керiвний демократичний принцип закрiплений у ее, у "Варшавськш декларацii до товариства демократш" (прийнятiй у Варшавi 27.06.2000 р.), де понад 100 краш шдписали: "Основою влади уряду буде воля людей, що вира-жаеться за допомогою здшснення громадянами права i громадянських обов'язкiв вибирати сво!х представ-никiв за допомогою перюдичних, вiльних i справедливих виборiв iз за-гальним i рiвним виборчим правом"
[9]. Справд^ прямi вибори депутатiв парламенпв мають важливе значен-ня для представницько! демократа, що означае широке визнання не тiльки принципу управлшня державою i суспiльством, а й закршлення фундаментального принципу права громадян. Це чгтко представлено в Хартп основних прав бвропейського Союзу [10].
Воля людей у формуванш парламенту виражаеться за допомогою здiйснення громадянами сво!х прав через вибори: голосуванням за списком полггичних партш у пропорцш-нiй системi i вибором представникiв у мажоритарнiй системi. Полiтичнi парти е обов'язковим шструментом здiйснення представницько! демократа, за допомогою якого громадя-ни беруть участь в управлшш державою. Бшьше того, полiтичнi парти ввдграють важливу роль у формуванш електорату, часто виступають у якосп "сполучно! ланки" мiж ви-конавчою i законодавчою гiлками влади i можуть ефективно сприяти визначенню програми дiй парламенту в рамках конкретно! системи управлшня.
Спираючись на сферу дiяльностi парламентiв, можна вибудувати систему парламентських процедур та керiвних принципiв.
М. Дюверже до повноважень парламенту ввдносить законодавч^ ф^ нансовi, зовшшньополгтичш, вико-навчi, адмiнiстративнi (призначення окремих члешв виконавчих органiв, контроль над органами виконавчо! влади, введення надзвичайного стану, рiшення по управлшню держав-ним майном тощо), судовi (призначення на деяю суддiвськi посади,
пом'якшення покарань та ш.) пов-новаження щодо прийняття та перегляду конституци [11].
Для порiвняння можна запропо-нувати систему повноважень парламенту, запропоновану англшським дослiдником Д. Кумбсом, який вио-кремлюе п'ять груп таких повнова-жень: вплив на уряд (вотум недов^ ри, мшютерська вщповщальшсть, iмпiчмент та iн.); видання закошв; затвердження бюджету; контроль за адмМстращею (депутатський запит, спецiальнi комюи з розслiдування дiяльностi тих чи шших органiв тощо); оргашзащя роботи самого парламенту [12]. Дослщники нiмецького парламенту Ю. П. Урьяс, Г. Кляйн i В. Цее вказують на ряд функцш ш-мецького парламенту: представниц-тво нацi!; полiтична воля; законодавс-тво; формування уряду та контроль за його дiяльнiстю [13]. Центральне мюце парламенту, на !хню думку, по-лягае у формуванш державно! воль Вони пояснюють це фактором пос-тшного змагання парламенту та ш-ших вищих оргашв федерацi! за престиж i вплив у суспiльствi [14].
Таким чином, якщо використо-вувати шдставу повноважень парламенту з питань дiяльностi, виходячи з того, що для кожного з повноважень потрiбнi власнi парламентсью про-цедури, представляеться можливим видiляти двi групи парламентських процедур. Перша група включае в себе процедури щодо здiйснення повноважень парламенту як представни-цького i законодавчого органу:
• яка використовуеться при представництвi нацi!;
• яка використовуеться при политичному волевиявленш;
• яка використовуеться при за-конотворчосп;
• яка використовуеться пiд час виршення питань, що стосу-ються формування шших орга-нiв держави;
• яка використовуеться при роз-в'язанш контрольних функцiй;
• яка використовуеться шд час вирiшення питань, що стосу-ються суспiльно-економiчного устрою i фiнансiв;
• яка використовуеться пiд час вирiшення питань, що сто-суються правового статусу громадян, !х органiзацiй та об'еднань;
• яка використовуеться шд час виршення питань, що стосу-ються безпеки i оборони держави;
• яка використовуеться шд час виршення питань, що стосу-ються зовшшшх зносин.
Друга група менш чисельна, але вельми важлива, осюльки саме з ви-користанням цих процедур парламент здшснюе всi сво! повноваження:
• яка використовуеться шд час вирiшення питань, що стосу-ються формування власно! ор-ганiзацii i дiяльностi.
Законодавчi функцii, у свою чер-гу, можуть бути подшеш за рiзни-ми пiдставами. Цими ж шдставами можна скористатися для класифша-цп парламентських процедур щодо здiйснення парламентських повно-важень. Для Укра!ни за допомогою згадано! класифiкацii можна вирiз-нити такi парламентськi процедури по прийняттю: поправок до Кон-ституцп; конституцiйних законiв, за-конiв i актiв.
Один з варiантiв класифiкацii за-конодавчих повноважень парламенту — повноваження на рiзних стадiях законодавчого процесу:
• парламентськi процедури на стади iнiцiювання;
• парламентсьи процедури на стадii попереднього розгляду;
• парламентсьи процедури на стади прийняття;
• парламентсью процедури на стади узгодження законопроекту;
• парламентсьи процедури на стади узгодження (подолання вето Президента) законопроекту.
Стосовно класифшацп парла-ментських процедур можна виокре-мити два види повноваження парламенту:
• конституцшш повноваження (первинних, тобто закршлених у Конституци); законодавчi повноваження; регламентш по-вноваження парламентських процедур в Украiнi: засщання ВР, дiяльнiсть комiтетiв i ком^ сiй, парламентських слухань, голови палат, законодавчий процес);
• повноваження, закршлеш в за-конодавствi i регламентi (депу-татськi питання i парламентськi запити, круглi столи, дiяльнiсть спецiальних органiв).
З урахуванням напрямiв дiяль-ностi функцii парламенту подшяють на двi групи: внутрiшньодержавнi та зовшшньдержавш. При виконан-нi i тих, i iнших функцiй може здiй-снюватися законодавча, фiнансова, контрольна, церемошальна дiяль-нiсть, дiяльнiсть з формування дер-
жавних оргашв i дiяльнiсть з при-йняття одноразових ненормативних акпв [15].
Крiм того, за двопалатно! системи парламентськi процедури можуть бути рiзними за обсягом мiж палатами парламентiв навiть при здшснен-нi сво!х загальних функцш; можливi додатковi функцi! палат парламен-тiв, що, безумовно, тягне за собою нов^ характернi тiльки для одше! палати процедури. Так, наприклад, Дж. Медюон i А. Гамшьтон поясню-вали завдання друго! палати необхщ-нiстю сенату вiдшкодувати недолш, пов'язаний з недостатнiм знайом-ством обраних депутапв iз завдання-ми i принципами законодавства [16]. Схвалював досвiд американського парламентаризму також А. Токвшь, який показав, що прившей сенаторiв бути обраними на багаторiчний перi-од продиктована тим, щоб зберегти в середовищi законодавцiв ядро, що складаеться з досввдчених у справах людей. На його думку, такий захщ е найпершою необхщшстю для су-спiльства [17].
У федеративних державах (Ш-меччина, Роая, США, Швейцарiя та iн.), наприклад, ^м iнших функ-цiй, особлива роль належить функци стримування нижньо! палати [18], що так само тягне за собою закр^ плення особливих парламентських процедур, характерних тшьки для цiе! палати.
Таким чином, щодо парламент-ських процедур в Укра!ш можна ви-рiзнити парламентськi процедури, характеры тiльки для однiе! палати при здшсненш властивих тiльки !й повноважень. Для ВР характеры про-цедури роботи з виборцями, взаемо-
ди з полiтичними партiями та вибор-чими блоками, вiд яких були обраш депутати. Нормативне регулювання правового статусу ВР включае в себе закони i пiдзаконнi акти.
Цей пiдроздiл е оглядом керiв-них принцитв демократичних пар-ламентiв, пов'язаних з розробкою i прийняттям законодавчих акпв, що регламентують дiяльнiсть парламен-пв у демократичних суспiльствах. Насамперед необхщно згадати, що рiвень розвитку демократа в окремо взятiй кра!нi залежить ввд законодавчих органiв ще! кра!ни (парла-ментiв), якi представляють громадян цього сусшльства, i контролюе вико-навчу владу кра!ни; незалежш судо-вi органи, якi забезпечують охорону законносп; полiтичних партiй, яю е вiдкритими i пiдзвiтними; i виборiв, у яких виборцi могли б вшьно обирати сво!х представниюв у представниць-ку владу. З шшого боку, демократiя вимагае, щоб тi, кого вiльно було об-рано, мають право ефективно вико-нувати сво! конституцiйнi обов'язки. 1снуе зростаюче визнання того, що вибори не можуть бути значущими, якщо нацiональний законодавчий орган, який виникае внаслщок ви-бору громадян, не функцюнуе демократично або не мае повноважень, щоб ефективно працювати. У той час як вибори створюють основу для народовладдя, вони ще не гаранту-ють, що громадяни ефективно пред-ставленi. Якщо пол^ики, депутати не в змозi створити нацюнальний за-конодавчий орган з далекосяжними повноваженнями, люди незабаром опиняються в державному устро!, де на !хнi голоси не розраховують (або вони не враховуються належним чи-
ном), i iхнi голоси не будуть почул. Законодавчi органи, якi не викону-ють сво! представницькi та наглядо-вi функцii, розводять громадський цишзм, що в кiнцевому шдсумку пiдривае народну пiдтримку само! демократично! системи.
Ми в цш робот зробимо спробу в рамках европейського мiжнародно-го досвiду парламентаризму i стан-дартних процедур функцiонування демократичних парламенпв визна-чити вiдповiднi !м керiвнi принципи для парламенту Укра!ни. Звичайно, немае нiякоi мiжнародноi або евро-пейсько! формули створення стандарт для функцiонування демократичного парламенту. Водночас, щоб вважатися демократичним парламентом, парламент мае постшно дотримуватися стандарпв з усього спектру законодавчого життя, зокре-ма, з органiзацii, процедур, функцш i цiнностей законодавчого органу та ш. Рiзнi кра!ни по^зному розвива-ють сво! парламенти та законодавчу практику, i не iснуе едино! шститу-цiйноi форми (моделО, яку можна було б впровадити. Справжшм ви-значенням роботи законодавчого органу е те, наскшьки вiн добре проводить державну полиику i реал^ зуе державну владу вщ iменi свого народу, який вони представляють. Шд законодавчим органом нами ро-зумiються всi нацiональнi законо-давчi органи, серед яких парламент, сенат, конгрес, нацюнальш збори або асамблея, рада федерацп тощо. Також необхщне вивчення додатко-вих стандартiв, яю стають нормою в деяких законодавчих органах у рядi нових демократш. До них належить право законодавчого органу рати-
фiкувати договори, ToproBi угоди i кредити, обумовлеш виконавчою владою.
Принципи демократа проявля-ються в pеалiзацii повноважень законодавчих, судових i виконавчих оргашв. Кожна гiлка влади pеалiзуe свoi повноваження через власнi про-цедури. Що стосуеться закoнoдавчoi влади, то вона мае свою особливють. Це властивють парламенту, що до-зволяе йому створювати iнститути, вносити поправки у сво'1' ж процеду-ри. Цей шструмент, мoжливiсть змi-нювати власнi пpoцедуpнi правила е показником автономносп та незалежного юнування парламенту. Ор-ганiзацiя з безпеки i спiвpoбiтниц-тва в бврош (ОБС6) визначила цей iнстpумент як "ключовий стандарт" демократичного врядування [OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights. OSCE Dimension Seminar on Democratic Institutions and Democratic Governance, Warsaw. 12-14 May, 2004.]. Таке виняткове право парламенту i депутапв само-стшно встановлювати i змiнювати власнi процедури властивi у бшь-шoстi законодавчих opганiв piзних кра'1'н. Вiдмiннoстi у процедурах вне-сення поправок по кра'1'нах — це го-лосування. В 1талп, наприклад, зако-нодавчий орган може вносити змши у правила процедури з абсолютною бшьшютю гoлoсiв, в той час як у законодавчих органах Австрп необхщ-на бшьшють у двi третини голоав (Constitution of Commonwealth of Australia, Art. 50.) У бшьшосл шших кра'1'н, однак, пoтpiбна лише проста бшьшють. Ця процедурна автоно-мiя також явно передбачена в конс-титуцiях таких кра'1'н, як Шмеччина
(Constitution of the Federal Republic of Germany, Art. 40(1)), Шдерлан-ди (Constitution of the Kingdom of the Netherlands, Art. 72), 1спа-шя (Constitution of the Kingdom of Spain, Art. 72(1)). У Францп Конс-титуцшна рада затверджуе процедуры правила пiсля того, як вони проголосували за змши обох палат Нацюнально'1 асамбле'1 (Assemblée Nationale) Constitution of the French Fifth Republic, Title VII, Art. 63.
Важливим керiвним принципом е право приватних оаб на об'еднання. Право приватних оаб на об'еднання i створення пол^ичних партш мае бути максимально захищеним вщ втру-чання. Хоча й юнують обмеження на свободу об'еднання, вони мають тлумачитися дуже вузько, i тшьки безумовнi причини можуть виправ-дати введення подiбних заходiв сто-совно свободи об'еднання в оргаш-зацй'. Обмеження в цiй сферi мають бути визначенi законодавчо, мають бути необхщними в демократичному суспшьст i пропорцiйними. Необхiдно, щоб вступ до полiтичноï партй' мав добровшьний характер, i жодну особу не слщ примушувати до вступу в будь-яку оргашзацш або до членства в нш. 1нший принцип — це обов'язок держави захищати право приватних оаб на свободу об'еднання. Держава зобов'язана за-безпечити вщповщне законодавство, яке вводить в дш необхщш механiз-ми i процедури, що дають змогу при-ватним особам на практищ вiльно здшснювати свое право на свободу об'еднання та створення пол^ичних партiй спшьно з iншими особами. Бiльше того, на державу лягае вщ-повщальшсть за прийняття законо-
давства, що забороняе втручання у здiйснення права з боку недержав-них суб'екпв. Також i сама держава мае утримуватися вщ подiбного втручання. У разi порушення права на свободу об'еднання держава несе вщповщальшсть за вiдшкодування шкоди вiдповiдно до встановленого порядку i мае забезпечити припи-нення цього порушення. Як зазна-чалося вище, обмеження на свободу об'еднання можуть вводитися тшьки в тому випадку, якщо вони передба-чеш законом i е необхщними в демократичному сусшльствь
Наступний принцип — законнiсть i своечаснiсть прийняття рiшення. Закон мае точно визначати повно-важення контролюючих органiв та межi цих повноважень. Також необ-хiдно законодавчо забезпечити не-упереджене i об'ективне застосуван-ня цими органами законiв про вибори та партп. Ще одним компонентом правильного управлшня у цш сферi е своечаснiсть прийняття ршень. Рiшення, якi зачiпають права пол^ тичних партiй, мають прийматися в невщкладному порядку, особливо в тих випадках, коли вони пов'язаш з такими критичними за термшами процесами, як вибори. Будь-яи об-меження, що накладаються на право приватних оаб вшьно об'еднуватися в оргашзацп i висловлювати свою думку, повинш мати формальною пiдставою конституцiю держави або законодавчi акти, прийнятi парламентом. Такого роду обмеження не повинш бути результатом уперед-жено! i односторонньо! полiтично! дiяльностi — навпаки, вони мають переслщувати законну мету, досяг-нення яко! необхщне в демократич-
ному сусшльствь У зв'язку з цим часте внесення змш до законодавства про полггичш парти може розгляда-тися скорiше як результат полтич-но! метушнi, а не бажання задоволь-нити нагальну суспiльну потребу. ^îm цього, конституцiя держави i правовi акти, прийнятi парламентом, мають дотримуватися права на об'еднання в тому виглядi, в якому воно викладено у вщповщних мiж-народних i регiональних правових шструментах. Законодавство мае ясно i точно вказувати полтичним партiям, яка дiяльнiсть розглядаеть-ся як незаконна i яю санкци можуть бути використаш проти них у разi порушень. Закони в парламентi мають прийматися вщкрито, пiсля про-ведення вщповщного обговорення, i мають бути представлен на розгляд широко! громадськосл, з тим щоб забезпечити пошформовашсть гро-мадян i полiтичних партш про сво! права та ïx обмеження.
Принцип — полiтичного плю-ралiзму. Однiею з цiлей законодав-чого органу мае бути створення сприятливих умов для поличного плюралiзму. Здатнiсть громадян сприймати рiзнi полiтичнi погляди визнана найважливiшою ознакою сильного демократичного сустль-ства. Як вказуеться в пункт 3 Ко-пенгагенського документа 6С, плю-ралiзм необxiдний для забезпечення громадянам реального вибору з пол^ тичних об'еднань i кандидатв. Цей принцип мае особливу вагу, коли йдеться про фшансування полггич-но! дiяльностi та доступ до ЗМ1 пiд час виборчих кампанш. Оскiльки парти отримують переваги, яких не-мае в шших громадських об'еднань,
доречно зобов'язати !х взяти на себе певш обов'язки з огляду на отрима-ний правовий статус. Це може бути вимога про надання звтв про !хню дiяльнiсть або вимога прозорост ф^ нансових угод. У законодавст мае бути прописаний докладний опис прав i обов'язкiв, що випливають з отримання юридичного статусу полггачно! партii.
Мiжнародна законодавча база для захисту прав полтичних партш заснована насамперед на правах на свободу об'еднання та свободу вираження поглядiв, а також на право на свободу мирних зiбрань. Щ три принципи були закршлеш у Загальнш декларацп прав люди-ни (1948) i згодом стали юридич-но обов'язковими положеннями ряду мiжнародних i нацiональних iнструментiв у сферi прав людини. Мiжнародний пакт про громадянсь-кi i полiтичнi права та европейська конвенцiя про захист прав людини i основних свобод, якi проголошу-ють роль i значення полiтичних партiй, були визначенi вже давно, конкретнi правовi положення, що регулюють дiяльнiсть партiй, явля-ють собою вiдносно недавне явище. Незважаючи на те, що багато держав з партшною системою правлш-ня зараз лише згадують про роль полтичних партiй у сво!х консти-туцiях або в шших законах, першi приклади законодавства з'явилися тiльки в 1940 рр. Навпь сьогод-нi, шсля значних змiн в цiй галуз^ вiдмiнностi у правових традицiях i конституцiйному ладi держав при-зводять до того, що ступшь регу-лювання дiяльностi партiй у рiзних кра!нах е неоднаковою. Рiзнi шляхи
вторичного розвитку i унiкальний культурний контекст кожно! кра!-ни роблять неможливою розробку унiверсального i единого для всiх зводу положень про регулювання дiяльностi пол^ичних партiй. Про-те, використовуючи ршення 6в-ропейського суду з прав людини, загальнi принципи прав людини i зобов'язання ОБС6, можна визна-чити загальнi принципи регулюван-ня дiяльностi полiтичних партiй в багатопартшнш демократi!, засто-совнi до будь-яко! правово! системи.
З огляду на засадничу роль пол^ тичних партш у демократичних сусшльствах на пiдставi документiв Бюро ОБС6 з демократичних ш-ститутiв i прав людини (БД1ПЛ) та бвропейську комiсiю за демократш через право (Венецiанська комгая) Ради бвропи досвiд, знання i при-клади успiшно! практики держав 6С у сферi регулювання дiяльностi полiтичних партiй можуть бути ев-ропейськими стандартами i керiвни-ми принципами для Укра!ни у сферi забезпечення правильного створен-ня, розвитку i функцiонування пол^ тичних партiй.
Парламент Укра!ни мае регулярно проводити засщання, з штерва-лами, достатнiми для виконання сво!х обов'язкiв. У представницькш демократi! навантаження депутата обов'язково буде важким: це робота в полгтичнш партi!, з коалiцiею або з округом, з органами виконавчо! влади, розгляд i пiдготовка законопроект. Це означае, що депутату необхщний час для виконання цих завдань. Парламент (законодавчi збори) мае вщрегулювати час, до-статнiй для кожного депутата, за-
безпечуючи при цьому роботу сесп так, щоб надмiрно не затягувався законодавчий процес, з урахуванням часу скликання самого парламенту. Кожному скликанню парламенту вiдповiдае свiй "час життя", на який обираеться законодавчий орган. Коли в парламент тимчасовий параметр функцюнуе добре, тодi законо-давчий орган придшяе стiльки часу, скiльки необхщно для ефективного виконання сво!х обов'язюв. Однак якщо парламент не володiе тайм-менеджментом, це може призвести до непродуктивно! законотворчостi. В европейських реалiях, в iдеалi, щоб стимулювати швидку законотвор-чють i забезпечити час для роботи депутапв у комiсiях i в округах (з виборцями), парламент повинен за-сщати на сеаях вiд 100 до 200 дшв на рiк. У той час як в авторитарних i "неактивних" парламентах сесi! три-вають менш нiж 50 днiв на рш.
У регламентi ВРУ положення для скликання спещально! сесi! за-конодавчого органу мають бути ч^-ко визначеш. Якщо будь-яка подiя вщбудеться тодi, коли законодав-чий орган не засщае, що заслуговуе пильно! уваги з представниками гро-мадян, спещальна сесiя парламенту може бути скликана. I законодавча, i виконавча влада може одночасно користуватися правом скликати та-ку сесш. Це не суперечить принципам представницько! демократi!, де iснують спещальш положення для виконавчо! влади або для Президента кра!ни скликати спещальну сесiю, оскiльки принцип законодавчо! не-залежностi залишаеться незмiнним шсля того, як парламент був склика-ний.
Крiм того, виконавча влада вщ-повщальна, щоб реагувати на рап-товi подiï, беручи до уваги бшьш широкий дiапазон технiчних i людських ресурсiв, якими вона користуеться як виконавець державноï полiти-ки. Отже, положення про виконав-чу владу скликати спещальну сесiю парламенту мае бути ч^ко визна-чено. Дшсно, в бiльшостi краïн, де юнуе такий стан для скликання спе-цiальних сесiй, глава держави або уряд часто скликають таку сесш. У Великобританiï, наприклад, допов^ дач у парламентi може повщомити про бiльш ранне засiдання, якщо мшютр уряду стверджуе, що таку сесш необхщно скликати у громад-ських iнтересах.
Одним з керiвних принципiв мо-же бути внесення поправки у про-понований порядок денний для об-говорення у пленарному засщанш парламенту. Для подiлу повнова-жень виконавчоï, судовоï та законо-давчоï гiлок влади, щоб вони були ефективними, кожна плка влади повинна волод™ значним ступе-нем автономи щодо законодавчого процесу. Цей суверештет гiлки влади мае принципове значення в упо-рядкуванш законодавчого процесу i особливо важливе значення у вста-новленнi i внесенш змiн до порядку денного для обговорення на сесп. Змши в порядку денному законо-давчого органу встановлюються органами виконавчоï влади в багатьох крашах, де-факто, якщо не де-юре. Ця практика не вважаеться повшстю недемократичною, так як розумшть, що виконавча влада е ключовою час-тиною законодавчого процесу. Проте виконавча влада не повинна дикту-
вати правила законодавчим органам i ïï роль у змШ порядку денного повинна бути врiвноважена правом законодавчого органу щодо внесен-ня змш до пропонованого порядку денного. Отже, законодавчий орган багатьох краш мае право вносити змши у власний порядок денний не-залежно вщ iнших гiлок влади (ви-ходило воно вiд виконавчо'1' влади або вiд iншоï). Практика шдготов-ки пропонованого порядку денного надзвичайно рiзноманiтна в усьо-му свiтi. У бiльшостi краш порядок денний встановлюеться спiкером парламенту i членами колепального органу, який, як правило, перебувае пiд головуванням сшкера i керiвни-кiв фракцш i партiйних груп. Цей колепальний орган iнодi називають бюро, як в Естони та БельгГ1', або пре-зидiï, як у Норвеги i в Украïнi. Порядок денний може бути змшений, якщо пропозищя про змiну шдтримана певною частиною законодавцiв. Така ситуащя в Бельгiï, наприклад, де 13 члешв парламенту можуть запропо-нувати провести голосування по вне-сенню поправок до порядку денного. У деяких шших кра'1'нах формуеться спещальний комiтет пiд контролем спiкера, який визначае порядок ден-ний.
Важливим наслщком керiвних принципiв демократичних парла-менпв може бути процес створення ч^ких процедур структурування дискусй' на сеси i визначення порядку черговосп виступiв, внесеного депутатами. Вiдповiдно до принципу автономп законодавчо!' гшки влади парламент повинен мати по-вний контроль над структуруван-ням сво!х дискусiй. Ця прерогатива
парламенту мае бути чпко сформу-льована i пояснена у правилах про-цедури, у регламенту яке завжди залишаеться у сферi компетенцп парламенту. Це право, як бшьшос-тi, так i меншосп в парламентi, дае можливють депутатам висловити свою думку з уах питань перед за-конодавчим органом. У деяких кра-!нах список виступаючих може бути складений заздалепдь, наприклад, у Францп та Нiмеччинi, а також у разi органiзованиx спецiальниx слухань в 1тали i Росп. Головуючий повинен керуватися правилами процедури при визначенш практичних деталей дискусп, розраховуючи час для кожного виступу. Це дiе в Угорщиш та 1спанп. Цiкаво, що в 1ндп голо-вуючий повинен гарантувати, що час для промови дшиться серед по-лiтичниx груп пропорцшно IX мiсць у парламента
Висновки та перспективи по-дальших дослiджень. Також важ-ливою демократичною процедурою для парламенту е надання реально! можливосп публiчного обговорен-ня законопроектiв перед голосуван-ням. Bti громадяни в демократичних крашах мають право висловлювати свою думку i впливати на створення законiв. Парламент повинен нада-ти адекватну можливють депутатам для обговорення законопроектiв, ш-формацiю та можливостi для обговорення мають бути передбачеш заздалепдь до голосування. Можливосп громадян для учасп у громадських дискуйях у xодi законодавчого про-цесу мають бути чпко визначенi i дотримаш. Законодавцi зазвичай мають юлька вiдрiзкiв часу, коли зако-ни можуть бути публiчно обговореш,
наприклад, один, два в Дани, Францп та Фшляндп або три у Велико-британи i Укра!ш. Це вiдомо нам як "читання" законiв у парламентi. Це процес систематичного повторного розгляду i уточнення статей, що дае можливють внести поправки до закону в xодi ретельного читання. Французью закони мають два чи-тання. Перше читання, як правило, складаеться iз загальних дебатiв по принципах законопроекту, а друге складаеться з детального вивчення положень i поправок, запропонова-них комитетом.
У перспективi подальших роз-вiдок передбачаеться здiйснити су-часнi принципи формування демократичних парламенпв, визначення прiоритетiв розвитку парламентаризму.
список ВИКОРИСТАНИХ
ДЖЕРЕЛ -
1. Баштанник В. В. Трансформащя державного управлшня в контекст европейських штеграцшних проце-с1в: монограф1я / В. В. Баштанник; Нац. акад. держ. упр. при Президентов! Украши, Дншропетр. регюн. ш-тдерж. упр. — Дншропетровськ: ДР1ДУ НАДУ, 2010. — 390 с.
2. Бенуа-Ромер Флоренц. Право Ради бвропи. Прямуючи до загальноев-ропейського правового простору / Флоренц Бенуа-Ромер, Гайнр1х Клебес;пер. з англ. О. Андршчу-ка. — К.: К. I. С., 2007. — 228 с.
3. Парламентский вим1р европей-сько! штегращ!: зб. матер1ал1в / Кол. авт.: Т. О. Бурячок, I. В. Запатрь на, В. О. Кравченко та ш.; Пщ ред. С. Г. Плачково!. — К.: Нора-пршт, 2005. — 100 с.
4. Посельський В. Свропейський Союз: шститущйш основи европейсько! штеграцп [Текст] / В. Посельський. — К.: Смолоскип, 2002. -168 с.
5. Гнидюк Н. А. Розширення Свро-пейського Союзу та досвщ реформ краш ЦСС у контекст приеднання до СС: навч. поаб. / Н. А. Гнидюк, С. В. Федонюк; за заг. ред. М. Бой-цуна, I. Грицяка, Я. Мудрого [та ш.]; М-во освiти i науки Укра!ни, Нац. акад. держ. упр. при Президентовi Укра!ни, Волин. нац. ун-т iM. Лесi Украшки, Ун-т Лондон Метрополь тан (Великобританiя). — К.: Мшеш-ум, 2009. — 353 с.
6. Свропейсьт принципи державного управлшня: монографiя / Центр дослщж. адм. реформи; Пер. з англ. О. Ю. Куленкова. — К.: Вид-во УАДУ, 2000. — 52 с.
7. Угода про асощащю мiж Укра!-ною, з одного боку, та Свропей-ським Союзом, Свропейським спiвтовариством з атомно! енергп i !хшми державами-членами — з другого [Електроний ресурс]: http: // zakon5. rada. gov. ua/laws/ show/984_0118
8. Конститущя Укра!ни [Електроний ресурс]: http: // zakon5. rada. gov. ua/laws/show/254к/96-вр
9. Community of Democracies. Final Warsaw Declaration: Toward a Community of Democracies. Art. 12., See also, http: // www. ohchr. org/EN/Issues/RuleOfLaw/
CompilationDemocracy/Pages/ ComunityDemocracies. aspx
10. European Union [hereinafter, "EU"]. Charter of Fundamental Rights of the European Union, Art. 39.
11. Сероус А. В. Парламентские процедуры и функции парламента: вопросы взаимообусловленности / А. В. Сероус. — Челябинск: Право. Вып. 35. — 2013. — № 5 (296). — С 26-31.
12. Ковачев Д. А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств) // Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. — СПб., 1994. — С. 192.
13. УрьясЮ.П. Механизм государственной власти ФРГ / Ю. П. Урьяс. — М., 1988. — С. 63.
14. Кляйн Г., Цее В. Бундестаг / Г. Кляйн, В. Цее // Государственное право Германии. — Т. 1. — М., 1994. — С. 155.
15. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. — Тома 1-2: учебник // Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. — М., 1999. — С. 447.
16. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. — М.: Знание, 1994. — 246 с.
17. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Алексис Токвиль де. — М., 1994. — С. 82.
18. Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право / Е. Уэйд, Г. Филлипс. — М., 1950. — С. 130.
19. http: // www. osce. org/odihr
20. http://www.venice.coe.int/site/main
