CC BY
39
УДК 342.533
Олена Ковальчук
кандидат юрид. наук, доцент, заслужений юрист Украши, доц. кафедри конституцшного та мiжнародного права Навчально-наукового iнституту права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", ел. адреса: kolenaukr@gmail.com
ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ, СТРУКТУРА ТА ПОВНОВАЖЕННЯ ДВОПАЛАТНОГО ПАРЛАМЕНТУ В УКРА1Н1
© Ковальчук О., 2017
Дослщження присвячено розглядовi проблемних питань запровадження двопалатного парламенту в УкраТнь Запропоновано формувати Верховну Раду УкраТни з двох палат: нижньоТ - Палати представникiв i верхньоТ - Палати регiонiв, щоб нижня Палата складалася зi 189 депута^в, верхня з 27 депутатiв. Загалом парламент налiчував би 216 депута^в. Депутатом нижньоТ палати може бути громадянин УкраТни, який на день виборiв досяг 35 рошв, верхньоТ - 40 рошв, та повинш проживати в УкраТнi останнi десять рошв.
Нижню - Палату представнитв формувати на основi пропорцшноТ системи. Для проведення голосування утворювати 27 багатомандатних окрупв i вiд кожного округу обирати по 7 депута^в. Вибори проводити за вщкритими партшними списками, а виборчу квоту визначати окремо в кожному виборчому окрузь Для розподшу мандатiв мiж париями - кiлькiсть голосiв виборц1в за кожну окрему партто, що подолала 10 % бар'ер дiлити на виборчу квоту. Верхню - Палату регюшв формувати виключно з голiв обласних рад, яких обирати не депутатами вщповщноТ ради, а громадянами вщповщноТ територiальноТ громади за мажоритарною системою вщносноТ бiльшостi.
Ключовi слова: двопалатний парламент, структура парламенту, повноваження парламенту, закон, палати парламенту, депутати, голова обласноТ ради, вибори.
Елена Ковальчук
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ДВУХПАЛАТНОГО ПАРЛАМЕНТА В УКРАИНЕ
Исследование посвящено рассмотрению проблемных вопросов введения двухпалатного парламента в Украине. Предлагается формировать Верховную Раду Украины с двух палат: нижней - Палаты представителей и верхней - Палаты регионов, чтобы нижняя палата состояла из - 189 депутатов, верхняя из - 27 депутатов. В общем парламент насчитывал бы - 216 депутатов. Депутатом нижней палаты может быть гражданин Украины, достигший на день выборов 35 лет, верхней - 40 лет, и должны проживать в Украине последние десять лет.
Нижнюю - Палату представителей формировать на основе пропорциональной системы. Для проведения голосования образовывать 27 многомандатных округов и от каждого округа избирать по 7 депутатов. Выборы проводить по открытым партийным спискам, а избирательную квоту определять отдельно в каждом избирательном округе. Для распределения мандатов между партиями - количество голосов избирателей за
каждую отдельную партию, которая преодолела 10 % барьер делить на избирательную квоту. Верхнюю - Палату регионов формировать исключительно из председателей областных советов, которых избирать не депутатами соответствующего совета, а гражданами соответствующей территориальной общины по мажоритарной системе относительного большинства.
Ключевые слова: двухпалатный парламент, структура парламента, полномочия парламента, закон, палаты парламента, депутаты, председатель областного совета, выборы.
Olena Kovalchuk
Cand. lawyer Sciences, associate professor, Honored Lawyer of Ukraine docent Department of Constitutional and International Law Institute of Jurisprudence and Psychology Lviv Polytechnic National University
ORDER OF FORMATION, STRUCTURE AND AUTHORITY OF THE TWO PARLIAMENT IN UKRAINE
The research is devoted to the consideration of problematic issues of the introduction of a bicameral parliament in Ukraine. It is proposed to form the Verkhovna Rada of Ukraine from two chambers: the lower one - the House of Representatives and the upper - the Chamber of Regions, so that the lower chamber consisted of 189 deputies, and the upper chamber - 27 deputies. In total, the parliament would have 216 deputies. A lower house's deputy may be a citizen of Ukraine, who on the day of elections has reached 35 years of age, the upper one is 40 years old and must have lived in Ukraine for the last ten years.
Lower - the House of Representatives to form on the basis of a proportional system. For voting, to form 27 multi-mandate constituencies and to elect seven deputies from each district. Elections to be held on open party lists, and the election quota should be determined separately in each constituency. For distribution of mandates between parties - the number of votes for each individual party that has exceeded 10 % barriers to divide the election quota. Upper - the Chamber of Regions to form solely from the heads of regional councils, which are not elected by deputies of the relevant council, but by the citizens of the respective territorial community according to the majority system of the relative majority.
Key words: bicameral parliament, parliament structure, powers of the parliament, law, parliamentary chamber, deputies, chairman of the regional council, elections.
Постановка проблеми. Неефективна дiяльнiсть Верховно! Ради Укра!ни породжуе впродовж багатьох роюв питання пошуку можливих шляхiв удосконалення роботи законодавчого органу. Змшилась форма правлшня держави з президентсько-парламентсько! держави на парламентсько-президентську, Регламент Верховно! Ради Укра!ни рашше був затверджений постановою Верховно! Ради Укра!ни, тепер вш затверджений на рiвнi Закону Укра!ни "Про Регламент Верховно! Ради Укра!ни", не раз змшювались виборчi системи для обрання народних депутата Укра!ни, однак i надат ми не можемо стверджувати, що законодавчий орган е реальним представником народу та здшснюе його волю.
З огляду на це, видаеться актуальним розглянути питання можливосп формування в Укра!ш двопалатного парламенту, його структури та повноважень.
Аналiз дослщження проблеми. Окремi аспекти дослщжувано! проблеми розглядали таю укра!нсью вчеш-конститущоналюти, як В. I. Чушенко, В. Ф. Погоршко, Ю. Г. Барабаш,
О. О. Майданник, О. В. Марцеляк, М. П. Орзiх, В. О. Серьогш, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, В. М. Цшк, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та iн. Думки науковщв щодо можливостi запровадження в Укра!ш двопалатного парламенту розходяться, оскiльки бачення кожного грунтуеться на власному науковому та практичному досвщь
Мета статт - розкрити основнi проблемнi питання можливого способу формування двопалатного парламенту та його структури i повноважень палат.
Виклад основного матерiалу. Питання можливосп запровадження в Укра!ш двопалатного парламенту постае вщ часу проголошення незалежностi Укра!ни в 1991 рощ. Активiзувалось це питання перед прийняттям Конституцп Укра!ни 28 червня 1996 року, коли у рядi проекта передбачалась наявнiсть двох палат. Однак, у чиннш Конституцп Укра!ни закршлено однопалатну структуру парламенту. Втiм, аналiз практики дiяльностi Верховно! Ради Украши показуе, що в Укра!ш вже давно необхщно було формувати законодавчий орган з двох палат. Щцтвердженням став всеукра!нський референдум 16 квггня 2000 року, пiд час якого бшьшють громадян Укра!ни пiдтримали таку шщативу. Таке питання i зараз е предметом жвавих дискусш, оскшьки громадяни Укра!ни залишаються незадоволеними ефективнютю дiяльностi законодавчого органу.
Слiд зауважити, що двопалатш парламенти функцiонують сьогодш у понад сiмдесяти державах. Абсолютна бшьшють iз них - усшшш демократп, якi демонструють високi показники й економiчного, i соцiального розвитку. Серед них - Австралiя, Австрш, Аргентина, Бразилiя, Бельгiя, Iндiя, Велика Бриташя, Сгипет, Iрландiя, Iспанiя, 1талш, Канада, Нiмеччина, Нiдерланди, США, Франщя, Швейцарiя, Японiя та багато шших розвинених кра!н. Пiсля розпаду Радянського Союзу, двопалатш парламенти створили деяю кра!ни СНД - Бiлорусь, Казахстан, Киргизiя, Таджикистан, Росiйська Федерацiя, а серед кра!н колишнього соцтабору - Польща, Чехiя, Хорватiя, Румунiя, яю е унiтарними республiками, а також федеративш Сербiя, Чорногорiя, Боснiя i Герцеговина [1, с. 51].
В юридичнш лiтературi розглянуто рiзнi способи формування палат i свiтова практика е прикладом рiзноманiтних пiдходiв до цього питання.
Наприклад, нижню палату переважно обирають громадяни, а щодо друго! палати е безлiч способiв И формування. Перший спосiб передбачае формування верхшх палат шляхом прямих виборiв, але з деякими особливостями. Наприклад, верхню палату Конгресу США - сенат, як i нижню, обирають громадяни краши, але не за територiальними округами, як палата представниюв, а вщ кожного штату по два сенатори.
Другий спошб - за допомогою непрямих багатоступеневих або непрямих виборiв. Найхарактернiшi приклади - Францiя, Норвегiя, Iндiя та ш. Французький сенат формуеться триступеневими виборами. Сенатори Францп обираються на дев 'ять роюв депутатами Нацюнальних зборiв, депутатами в генеральних радах департамента i депутатами мунiципальних рад.
Третш спосiб формування верхньо! палати - за призначенням. Принцип призначення використовуеться в Канад^ у деяких невеликих державах, як входять до складу Сшвдружносп - в Антигуа, на Багамах, Бермудах, Ямайщ та ш. За цим способом формують також верхню палату шмецького парламенту бундесрату, тому що бундесрат складаеться з депутата, призначуваних урядами земель зi свого складу.
Четвертий спошб формування - за спадкоемним принципом або феодальний спошб (йдеться про Великобриташю). I п'ятий спошб формування верхньо! палати найчаспше називаеться змшаним (1талш, Iндiя та iн.). У певному розумшш формування сенату ггалшського парламенту можна вiднести до змшаного способу, тому що хоч основна частина ггалшського сенату обираеться, але кожний президент Ггали може призначити в сенат п'ять ошб за особливi заслуги в галузi науки, мистецтва, культури. Крiм того, ус колишнi президенти Iталi! можуть там перебувати "по праву" [2, с. 232-234].
Однак, Укра!на повинна шукати свш шлях розвитку, грунтуючись на практищ минулих рокiв, досвiду зарубiжних кра!н i що, найголовнiше сприйняття громадянами Укра!ни таких змiн. Це не
повинш бути звичайш змiни до Конституци Укра!ни та вiдповiдних законiв, а кардинальне реформування законодавчо! гiлки влади, що дозволить перезавантажити весь державний мехашзм та змусити його працювати на народ i державу через чггко виписанi процедурнi питання, структуру та повноваження парламенту.
Щц таким дieвим механiзмом вбачаемо здiйснення таких кроюв.
Формувати Верховну Раду Укра!ни з двох Палат: нижня - Палата представниюв i верхня -Палата регюшв (назви парламенту i палат можуть бути iншими - це не важливо, головне - суть).
Термш повноважень нижньо! палати чотири роки, верхньо! - п'ять.
Нижня палата складасться з 189 депутата, верхня з 27 депутата. Загалом парламент налiчуe 216 депутата.
Депутатом нижньо! палати може бути громадянин Украши, який на день виборiв досяг 35 роюв, верхньо! - 40 роюв, та повинш проживати в Укра!ш останш десять роюв. Особа, яка вже була депутатом одше! з палат, не може обиратись у ту саму палату, де вона вже була депутатом.
Також одна i та сама особа не може бути одночасно кандидатом у депутати одше! з Палат та шших рiвнiв рад (мае визначитись вщразу з одним виборним органом). Не можна балотуватись одночасно в двi палати.
Нижню - Палату представниюв - формувати на основi пропорцшно! системи:
- для проведення голосування утворювати 27 багатомандатних окрупв i вщ кожного округу обирати по 7 депутата;
- вибори проводити за вщкритими партшними списками;
- виборчу квоту визначати окремо в кожному виборчому окрузi (загальну кшьюсть дшсних голошв виборцiв поданих за вш партi! в окрузi, що подолали 10 % бар'ер, дшити на кшьюсть мандатiв, тобто на 7);
- для розподшу мандатiв мiж партiями - кiлькiсть голосiв виборщв за кожну окрему партiю, що подолала 10 % бар'ер, дшити на виборчу квоту;
- нерозподшеш мандати розподшяти з допомогою методу найбшьшого середнього. Такий спосiб направлений на формування великих партш (забезпечення бшьшосп в парламентi);
- кожна парта складае списки сво!х члешв з 7 осiб (лише 7 мандата вщ кожного округу, за бажанням, може подавати списки у вшх 27 багатомандатних округах по 7), в такому порядку, в якому хоче, щоб депутати у випадку перемоги отримали мандати;
- виборець, на свш вибiр, може проголосувати загалом за партш i тодi мандати будуть вщдаватись згщно iз списком, який склала парта, а може проставити преференций тобто напроти кожного прiзвища порядковий номер, залежно вщ того, кого вш хоче бачити обраним в 1, 2, 3,...7 чергу;
- при пщрахунку голосiв депутатський мандат отримае кандидат, який набере бшьшу кшьюсть голосiв;
- якщо двое чи бшьше кандидатiв наберуть однакову кшьюсть голосiв виборцiв, то мандати розподшяться згiдно з !хнiм розташуванням у списку.
Вщповщно в Законi Укра!ни "Про полiтичнi партi! в Укра!ш" вiд 05 квiтня 2001 року передбачити ряд обмежувальних положень, з метою створення перешкод для проходження до парламенту дрiбних, тимчасових партiй, як створюються на однi вибори тд окремих осiб. Адже стаття 10 цього закону якраз цьому сприяе, де визначено, що полггичну партш створюе група громадян Укра!ни у складi не менш як 100 ошб, а рiшення про створення полггично! партi! прийняте на !! установчому з'!здi (конференцi!, зборах) мае бути пщтримано пiдписами не менше 10 тисяч громадян Укра!ни, яю вiдповiдно до Конституцi! Укра!ни мають право голосу на виборах, зiбраними не менш як у двох третинах райошв не менш як двох третин областей Укра!ни, мют Киева i Севастополя та не менш як у двох третинах райошв Автономно! Республши Крим [3].
Думаемо, варто передбачити в закош, що полггична парта створюеться групою громадян Укра!ни у складi не менш як 10000 ошб, за наявносп осередкiв у кожнiй обласп Укра!ни.
Для реестрацi!, щоб взяти участь у виборах, парта повинна зiбрати не менше шж 1000000 пщпишв виборцiв на свою пщтримку, та внести грошову заставу, яка не повертаеться ш у разi
перемоги, аш програшу. Po3Mip грошово! застави 1000000 грн. 3i 10000 oci6 членiв партп кожен повинен здати по 100 грн.
Держава не повинна фшансувати дiяльнiсть полiтичних партш i ïхню участь у виборах, адже в Украш полiтичною партаю називають зареестроване згiдно з законом добровшьне об'еднання громадян - прихильниюв певноï загальнонацiональноï програми суспiльного розвитку, що мае за мету сприяти формуванню i вираженню полiтичноï волi громадян, бере участь у виборах та шших полггичних заходах. Ключовим у цьому визначеннi е слова "добровшьне об'еднання громадян".
Верхню - Палату регюшв - формувати виключно з голiв обласних рад, яких обирати не депутатами вщповщно1' ради, а громадянами вщповщно1' територiальноï громади за мажоритарною системою вщносно1' бшьшосп.
Голову верхньо1' палати обирати з числа ïï депутатiв бiльшiстю голошв шляхом таемного голосування на один термш строком - 1 рш. Так, протягом п'яти рокiв головою Палати буде п'ятеро оаб.
Таким чином, верхня палата зможе забезпечити реальний, прямий зв'язок з ушма регюнами держави через ïï депутата, яю одночасно е головами обласних рад та знають ус проблемш питання вiдповiдного регiону. Це також сприятиме шдвищенню iнтересу виборцiв до кандидатури на посаду голови обласноï ради та пiдвищенню рiвня вщповщальносп вiдповiдного голови перед виборцями. Державi не потрiбно буде витрачати зайвi кошти на обрання верхньоï Палати.
При самовисуванш особи в кандидати на посаду голови обласноï ради варто передбачити мехашзм лише збирання вiдповiдноï кiлькостi голосiв виборцiв на ïï тдтримку i унеможливити процедуру будь-якого обговорення та затвердження ïï кандидатури зборами виборщв.
Водночас необхщно передбачити чггкий порядок вiдклику депутата обох палат, у випадку невиконання ними своïх обов'язюв та передвиборних програм у термш, який не повинен перевищувати 3-х мюящв.
Отже, кожний регюн держави матиме рiвне представництво депутатiв у парламентi: 7 + 1 = 8. Вщповщно кожна парта, яка прагне перемогти, повинна дбати за свое представництво в кожному регюш держави, оскшьки в одному регюш вона може взяти 1 мандат, в шшому - 5, а в якихось не отримати жодного.
За такого способу формування парламенту ршення, прийняте нижньою палатою з порушенням прав та штереив громадян Украши, може бути зупинене верхньою Палатою, а дiевим мехашзмом для прийняття виважених ршень в штересах народу та держави верхньою Палатою буде можливють громадян Украши вщкликати депутата, який голосуе не в штересах народу i держави.
Наступним, не менш важливим питанням е розподш повноважень мiж нижньою та верхньою палатами парламенту. Варто зазначити, що повноваження парламенту повинш визначатись виключно на рiвнi Конституцп Украши.
Якщо вiдштовхуватись вiд повноважень Верховноï Ради Украïни визначених чинною Конститущею Украïни [4] можна запропонувати такий подш.
Повноваженнями нижньоï палати вважати вс повноваження, передбаченi Конституцiею Украши.
Повноваженнями верхньоï палати вважати ухвалення рiшень та законопроектiв прийнятих нижньою палатою.
Якщо верхня палата не схвалить вщповщне ршення чи законопроект, нижня палата може протягом 2 тижшв зажадати скликання погоджувального комггету, в якому будуть представлеш члени обох палат. Якщо комггет запропонуе певш змiни до прийнятого ршення чи законопроекту, то вони повинш бути повторно розглянуп нижньою палатою та передаш знову для ухвалення верхньою палатою.
Закон шдписуе Голова верхньоï палати i невiдкладно направляе його Президентовi Украïни.
Президент Украши протягом п'ятнадцяти дшв пiсля отримання закону шдписуе його, беручи до виконання, та офщшно оприлюднюе його або повертае закон зi своïми вмотивованими i сформульованими пропозицiями до нижньоï палати для повторного розгляду.
У pa3i якщо Президент Украши протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважасться схваленим Президентом Украши i мае бути пщписаний та офщшно оприлюднений.
Якщо пiд час повторного розгляду закон буде знову прийнятий нижньою палатою не менш як двома третинами вщ ïï конституцiйного складу та схвалений бшьшютю верхньо1 палати, Президент Украши зобов'язаний його пщписати та офщшно оприлюднити протягом десяти дшв. У разi якщо Президент Украши не пщписав такий закон, вш невiдкладно офiцiйно оприлюднюеться Головою верхньоï палати i опублiковуеться за його пщписом.
Заслуховування щорiчних та позачергових послань Президента Украши про внутршне i зовшшне становище Украши вщбуватиметься на спiльному засiданнi обох Палат парламенту.
Висновки. Аналiз цього питання показуе, що зволшання з прийняттям рiшення створити в Украш двопалатний парламент призводить до втрати часу у розвитку нашоï держави. Однак, важливо, яю будуть обраш порядок формування, структура та повноваження двопалатного парламенту. Основна мета запровадження двопалатноï структури - забезпечити ефективну дiяльнiсть законодавчого органу, прийняти закони високо1' якостi, виникнення вiдчуття вщповщальносп у виборцiв за усвiдомлений вибiр вiдповiдних кандидатiв у депутати нижньо1' Палати i голiв обласних рад - одночасно депутата верхньо1' Палати та прийняття парламентом важливих виважених державних ршень для швидкого розвитку Украши, в якш держава створена задля народу, а не навпаки.
1. Воронов М. М. Двопалатний парламент: doceid заруб1жних крат та ideï запровадження в Украгш / М. М. Воронов, Г. В. Зубенко // BiœuK Харювського нащонального утверситету iMem
B. Н. Каразта № 1062. Сeрiя "ПРАВО". - Випуск № 14. - 2013. - С. 50-54. 2. Конститу^йне (державне) право зарубiжних крагн: навч. поаб. / В. М. Бесчастний, О. В. Фтонов, В. М. Субботт,
C. М. Пашков; за ред. В. М. Бесчастного. - 2-ге вид., стер. - К.: Знання, 2008. - 467 с. 3. Закон Украгни "Про полтичш партИ' в УкраЫ" вiд 05 квтня 2001 року: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2365-14/print. 4. Конститу^я Украгни вiд 28 червня 1996року: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 254%D0%BA/96-%D0%B2%D1 %80.
REFERENCES
1. Voronov M. M., Zubenko G. V. Dvopalatny^j parlament: dosvid zarubizhny^x krayin ta ideyi zaprovadzhennya v Ukrayini // Visny "k Xarkivs 'kogo nacional 'nogo universy 'tetu imeni V. N. Karazina # 1062. Seriya "PRAVO". - Vy'pusk # 14. - 2013. - S. 50 - 54 [Bicameral Parliament: the experience of foreign countries and the idea of introduction in Ukraine]. 2. Konsty^tucijne (derzhavne) pravo zarubizhny^x krayin: navch. posib. / V. M. Beschastnyj, O. V. Filonov, V. M. Subbotin, S. M. Pashkov; za red. V. M. Beschastnogo. - 2-ge vyd., ster. - K. : Znannya, 2008. - 467 s. [Constitutional (state) law of foreign countries] 3. Zakon Ukrayinyл "Pro polity^chni partiyi v Ukrayini" vid 05 kvitnya 2001 roku: [Elektronny'j resurs]. - Rezhy'm dostupu: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2365-14/print [Law of Ukraine "On Political Parties in Ukrain"]. 4. Konsty^tuciya Ukrayinyл vid 28 chervnya 1996 roku: [Elektronny'j resurs]. - Rezhy'm dostupu: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1 %80 [Constitution of Ukraine].
Дата надходження: 26.10.2017р.
