CC BY
216УДК 340
DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2
Мельников Виктор Юрьевич,
доктор юридических наук, доцент, Ростовский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), 344000, г. Ростов-на-Дону, ул. 9-я Линия / Советская, д. 2/32
Melnikov, Victor Yu.,
Doctor of Law, Associate Professor,
Rostov Institute (Branch)
of the All-Russian State University of Justice
(RLA of the Ministry of Justice of Russia),
2/32 9th Line / Sovetskaya St.,
Rostov-on-Don,
344000, Russian Federation
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ПЕРИОД ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ
♦
RUSSIAN LEGISLATION DURING THE PERIOD OF COUNTERACTING CORONAVIRUS DISEASE
(COVID-19)
АННОТАЦИЯ. В статье отмечается, что сегодня в СМИ представителями власти употребляются различные понятия: «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «режим повышенной готовности», «карантин», «самоизоляция», — и очень часто эти понятия не разграничиваются. Автор считает, что нужно определиться, что эти термины значат и какие порождают последствия.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: чрезвычайная ситуация; чрезвычайное положение; повышенная боевая готовность; карантин; самоизоляция.
ABSTRACT. The article notes that today in the media representatives of the authorities use various concepts of "state of emergency", "state of emergency", "high alert", "quarantine", "self-isolation", often confusing them with each other. The author believes that it is necessary to determine in terms of what they mean, what they generate consequences.
KEYWORDS: emergency; state of emergency; high alert; quarantine; self-isolation.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ: Мельников В.Ю. Российское законодательство в период противодействия коронавирусной инфекции // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2020. Т. 7, № 2. С. 24-35. DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2
FOR CITATION:
Melnikov, V.Yu. Russian legislation during the period of counteracting Coronavirus disease (COVID-19). Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24-35 (in Russian). DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2
© В.Ю. Мельников, 2020
Несколько тем до сих пор доминирует в мировой дискуссии, порожденной пандемией коронавируса СОУГО-19. Первая — это сам вирус, его происхождение, масштабы распространения, ущерб для экономики и социального спокойствия. И, главное, надолго ли эта напасть и к какому сценарию нужно готовиться — к умеренному или катастрофичному?
Ответов на большинство этих вопросов еще нет. Пока в информпространстве доминируют голые цифры: сколько человек заражено, сколько умерло, сколько переболевших выздоровело, сколько оштрафовано за нарушение режима самоизоляции.
Сквозь эту цифровую и очень эмоциональную картину все настойчивее пробиваются и другие вопросы — вопросы будущего мироустройства. Пандемия коронавируса выявила и обострила многие политические, экономические и социальные вопросы, которые десятилетиями тлели на обочинах нашей жизни и казались второстепенными (особенно в благополучных европейских странах). Шок пережитого миром «вирусного кризиса» может сказаться не только на европейских политических институтах, но и затронуть всю систему международных отношений. Коронавирус, как лакмусовая бумажка, выявил слабость многих международных институтов, и прежде всего, Всемирной организации здравоохранения. В эти трагические месяцы почти не слышен был голос ООН и Совета Безопасности.
На улице, на самоизоляции в квартирах, на всех уровнях власти, среди богатых и бедных, среди тех, кто восхищается властью, и среди тех, кто ее критикует, среди молодых и не очень сегодня звучали одни и те же вопросы. Большинство из них пока носили бытовой, приземленный характер. На сколько сократятся рабочие места, кто попадет под увольнение, надолго ли хватит денег, если останемся без работы, как быть с детьми, пропала ли поездка в отпуск или еще есть надежда, сильно ли подорожают продукты? На кого надеяться в столь нервозной ситуации? На государство? Или лучше на самих себя, на родственников и друзей?
Федеральная платформа выдачи цифровых пропусков в связи с распространением коронавируса была внедрена в 21 российском регионе. Федеральная платформа выдачи цифровых
пропусков позволяет работодателям подавать через личный кабинет юрлица на Едином портале госуслуг списки сотрудников для получения постоянных цифровых пропусков. После верификации заявки формируются постоянные цифровые пропуска в виде QR-кодов, которые направляются в личные кабинеты сотрудников на портале Госуслуг и на их e-mail. С этого момента все личные данные, перемещения, автомобиль, даже карты проезда в общественном транспорте будут под строгим контролем. Возникал вопрос: будут ли эти меры отменены после победы над вирусом?
С 22 апреля 2020 года в Москве был введен тотальный контроль граждан, передвигающихся по городу на автомобилях и мотоциклах, с помощью дорожных камер. Если госномер не вписан в цифровой пропуск, автовладелец признавался нарушителем режима самоизоляции и получал штраф в 5 тыс. руб. Можно отметить отсутствие законных оснований для рассылки «писем счастья» в рамках норм КоАП Москвы.
Кому пришлось затягивать ремни: крупным корпорациям или народу? Готова ли была власть к такому повороту событий? Готова ли к откровенному разговору с обществом? Или делала вид, что в стране все под контролем и праздники нужно продолжать?
В данной статье есть основания коснуться некоторых правовых вопросов, связанных с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в современных условиях борьбы с пандемией COVID-19. При принятии решения, например, выходить из дома или нет теперь в условиях «самосохранения», безусловно, надо руководствоваться здравым смыслом, не забывать о том, что вирус есть и он опасен. В то же время многим гражданам хотелось бы жить в правовом поле, в правовом государстве, потому что так лучше и спокойнее.
Пока общество пыталось осознать происходящее и надеялось на введение режима чрезвычайного положения, которое, по его мысли, узаконило бы принятые ограничения и дало бы какую-никакую компенсацию населению, государство в ускоренном темпе работало над законодательством, создавая себе правовые возможности для обоснования вводимых мер. Мер, которые являются новшествами в юридической реальности страны, во всех ее регионах.
На сегодняшний день в СМИ представителями власти продолжают употребляться различные понятия: «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «режим повышенной готовности», «карантин», «самоизоляция», и часто их путают друг с другом. Для начала нужно определиться в терминах, что они значат, какие порождают последствия.
Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» отмечает, что «чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» (ч. 1) [7].
Стоит обратить внимание, что параллельно развитию ситуации с коронавирусом СОУГО-19 в течение двух дней были приняты Госдумой РФ, одобрены Советом Федерации и подписаны президентом поправки в законы. Принятые изменения, в частности, изменения в ФЗ-68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», уточняют, что чрезвычайная ситуация — это также «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих» (раньше максимально подходящим понятием в ст. 1 этого закона было словосочетание «иные бедствия»). Кроме того, поправки дают полномочия правительству напрямую вводить режимы повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на федеральном уровне. Также правительство наделяется правом в случае чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы заболевания, представляющего опасность для окружающих, устанавливать ограничения (но не более чем на 90 дней) на осуществление оптовой и розничной торговли медицинскими изделиями. Таким образом, принятые изменения тогда создали возможность для юридического обоснования некоторых ограничений, которые уже введены на территории страны.
Теперь ограничивать конституционные права граждан сможет каждый отдельно взятый регион — и для этого не надо вводить на данной территории режим чрезвычайного положения (его может объявить только Президент) и даже ЧС. Достаточно «режима повышенной готовности» — что еще до рассмотрения данного законопроекта осуществила мэрия Москвы и почти все регионы — как бы по личной инициативе. Что же это такое режим повышенной готовности? Как понимать понятие «режим повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации»? Кто объявлял такой режим? Он вводится в случае угрозы чрезвычайной ситуации.
Статья 8 указанного закона определяет полномочия Президента Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: а) определяет в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации и федеральными законами основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; б) вносит на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации и принимает с учетом его предложений решения по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также по вопросам преодоления их последствий; в) вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.
Каковы полномочия Правительства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций? Правительство Российской Федерации (ст. 10), в частности:
а.1) принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера (пп. "а.1" введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ);
а.2) устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пп. "а.2" введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ);
з) обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, определяет порядок финансирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера и оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию чрезвычайных ситуаций регионального характера;
м) принимает решения об оказании единовременной материальной помощи, финансовой помощи и о выплате единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания единовременной материальной помощи, финансовой помощи и выплаты единовременных пособий гражданам Российской Федерации, а также определение круга лиц, которым указанная помощь будет оказана и указанные выплаты будут осуществлены.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11):
л) принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены;
у) устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (пп. "у" введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ);
ф) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (пп. "ф" введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ);
Режимы функционирования органов госуправления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) прописаны в законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Пункт 6 статьи 4.1 этого закона предусматривает:
- повседневный режим (при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации);
- режим повышенной готовности (если такая угроза существует).
Таким образом, статья 10 Закона указывает на то, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать, в частности, дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:
а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Режим повышенной готовности из-за эпидемии коронавируса к 19 марта 2020 года установили все российские регионы. Этот режим позволял главам регионов принимать ряд дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, но в их числе пока нет обязательных правил поведения.
Как видно, в РФ не был введен режим ЧС, а только режим повышенной готовности, не было законных оснований для применения пункта "м", т.е. решения об оказании единовременной материальной помощи, финансовой помощи и о выплате единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.
Основной вопрос, который недоуменно задавали граждане: «А почему не вводят чрезвычайное положение?». Вопрос ведь реально исторического масштаба.
Что такое «чрезвычайное положение»? Чрезвычайное положение (ЧП) — это почти же самое, но только уже с угрозой всей стране, конституционному строю и когда устранение возникшей ситуации невозможно без применения особых мер.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении» [5], чрезвычайное положение (далее ЧП) — вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности орга-
нов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Можно ли было ввести в России или в отдельных регионах ЧП? В соответствии с п. б ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ЧП вводится при наличии обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно при применении чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Согласно статье 4, чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится только указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток.
По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения (ст. 9 Закона).
Статья 11 указывает меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, в частности: б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
Статья 12 отмечает меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте «а» статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона, в частности: г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
Статья 13 указывает на меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии
обстоятельств, указанных в пункте «б» статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона: б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий.
Статья 29 обращает внимание на гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения: лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в соответствии с пунктом «е» статьи 13 настоящего Федерального конституционного закона, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.
Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.
Как мы видим, сами мероприятия при ЧП выглядят внушительно, происходит прекращение работы всех гражданских структур, чрезвычайные полномочия выдаются специально назначенным лицам, им переподчиняется армия и силовые структуры и так далее. Режим ЧП — это кардинально другой вид существования общества, временный, но эффективный для отражения угрозы, какой бы она ни была.
Именно эту особенность режима чрезвычайного положения, а именно обязанность государства возмещать материальный ущерб от обстоятельств введения данного режима, называют в качестве причины, почему возникла путаница с правовой основой вводимых ограничений прав граждан. Учитывая, что текущие указы глав регионов приостанавливали хозяйственную деятельность огромного множества экономических субъектов, при этом малый и средний бизнес не был избавлен от обязанности выплачивать зарплаты и налоги, можно представить, какая нагрузка легла бы на бюджет государства в случае введения чрезвычайного положения. При этом уже введенный режим повышенной готовности, или
по-простому «режим самоизоляции», не гарантировал возмещение материального ущерба вследствие введения мер по предотвращению чрезвычайной ситуации.
Действительно, на сегодняшний день мы видим много мер, которые применяются без введения ЧП. То есть ситуация прямо подходила под признаки обстоятельств, которые являются основанием для ввода ЧП. Что делали вместо ЧП? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, следует посмотреть на то, что же у нас действует и действовало. Так, с одной стороны, согласно ч. 6 ст. 4 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливается режим повышенной готовности. При этом п. «а» ч. 10 ст. 4 данного закона допускает при введении такого режима ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. В связи с этим меры по ограничению передвижения по территории, вводимые Указом мэра Москвы, как и нормативными правовыми актами, например, в Башкортостане и Татарстане, имели юридическую основу. Однако есть и точка зрения, что в законе подразумевался не запрет на передвижение внутри города, а закрытие въездов и выездов на территорию ЧС.
С другой стороны, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предполагает также режим чрезвычайной ситуации при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации. Однако Указ мэра Москвы, а также указы глав регионов и постановления региональных правительств вводили именно режим повышенной готовности. И хотя многие граждане сочли меры, принятые органами власти, допустимыми при режиме чрезвычайной ситуации и высказывались о неправильном наименовании введенного режима, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» является правовой основой только для осуществления мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина.
Далее рассмотрим следующее понятие. Карантин — это достаточно четкий режим, который прописан в Федеральном законе «О са-
нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ [3], который вводит ответственность органов государственной власти в случае объявления карантина. В частности, статья 4 регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Карантин — определенные меры, которые направлены на недопущение распространения заболеваний. Занимается этим вопросом Роспотребнадзор. Карантин предполагает возможность ограничения каких-то прав, но прежде им не приходилось пользоваться. Карантин вводят при режиме ЧП, ЧС, и соответственно действуют форс-мажорные обстоятельства. Карантин сегодня обязателен только к тем лицам, кто заразился или прибыл в течение 14 дней из неблагоприятных районов, которые были подвержены эпидемии.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренные настоящим Федеральным законом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно статье 6, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, относятся: введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей; обеспечение своевременного информирования населения субъекта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды
обитания и проводимых санитарно-противо-эпидемических (профилактических) мероприятиях.
Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения (ст. 29 Закона).
Президент называл существующий режим «самоизоляцией и ограничениями», а теперь новым термином — «самосохранением». Что такое самоизоляция? Самоизоляция — неофициальный юридический термин, тем более без введения официального режима ЧС у него фактически нет законной силы. Люди, в основном, свободны в своих действиях, в свободе передвижения: граждане сами, по своей воле изолируют себя от общества.
Самоизоляция не подразумевает обязательного исполнения, не являясь карантином. Мы сами вправе ограничивать себя в передвижении, но не обязаны это соблюдать. Если же какой регион вводит штрафы за нахождение на улице, то по этому региону должен быть введен официально карантин, что автоматически является полным прекращением исполнения всяких обязательств, в том числе кредитных и арендных.
В любом случае, тем, кто не хочет заболеть, нужно сидеть дома многие месяцы. Вот только как это делать без работы и денег?! Государству нужно было, чтобы люди заболевали хотя бы постепенно, а не так, как в Италии или США. В принципе, многие граждане понимают необходимость ограничения контактов друг с другом и стараются не нарушать введенные правила. С другой стороны, всегда есть те, кто по каким-либо причинам вынуждены покидать свое жилище. Однако с 1 апреля 2020 года вступили в силу поправки к КоАП, и граждан, покинувших квартиры и дома без уважительной причины, начали штрафовать.
Так как мы живем все-таки в правовом государстве, у людей возникали и до сих пор воз-
никают вопросы по поводу законности применяемых к ним санкций.
Прежде всего обратимся к основополагающему закону — Конституции РФ. Согласно статье 27 «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Несомненно, данная статья закрепляет одно из главных прав граждан — свободу передвижения [2].
Но вспомним, что в Конституции РФ есть также статья 55, третья часть которой гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В связи с этим интерес представляет ранее упомянутый нами ФЗ от 21.12.1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В нем кроме режима чрезвычайной ситуации для органов управления предусмотрено функционирование в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения ЧС, а также указано, что соответствующие мероприятия устанавливаются Правительством РФ.
Такой режим регламентирован и Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 79, где предусмотрено принятие решение о введении и объеме ограничительных мер руководителями исполнительных органов и главами субъектов РФ. Кроме того, 2 апреля 2020 г. Правительством РФ утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Так что юридически большинство регионов РФ существовали в режиме именно повышенной готовности.
Теперь посмотрим, на основании чего стали штрафовать людей, и придем к упоминанию режима самоизоляции. Поправки, как мы уже знаем, были внесены в статью 6.3 КоАП, предусматривающую административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, невыполнение в установленный срок выданного в
указанные периоды законного предписания или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор,
0 проведении санитарно-противоэпидемиче-ских (профилактических) мероприятий.
Должностным лицом, осуществляющим такой надзор, является Главный Государственный санитарный врач РФ, который в своем постановлении от 30.03.2020 не только обязывает изолировать на 14 суток граждан, вернувшихся в РФ из других стран, но и предусматривает право высших должностных лиц субъектов РФ вводить ограничительные меры, включая «режим самоизоляции», для всех граждан.
Понятие режима самоизоляции в данном постановлении не раскрывается, но под ним подразумевается набор ограничительных мер в отношении граждан и организаций. Отдельным пунктом в постановлении устанавливается необходимость соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 метра, в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (то есть в такси на расстоянии ближе
1 метра с другими людьми передвигаться все-таки можно).
Таким образом, остальные ограничительные меры главы регионов вводили локальными нормативными актами, исходя из складывающейся обстановки. Причем в названии таких актов упоминается не режим самоизоляции, а режим повышенной готовности. Кроме ответственности по федеральному КоАП, дополнительные штрафы предусмотрены в законодательстве об административной ответственности отдельных регионов.
С юридической точки зрения штрафовать были обязаны не за передвижение по населенному пункту или стране, а за несоблюдение установленных ограничительных мер. Государство объявило разные нарушения для тех, кто не соблюдает правила изоляции в период пандемии, однако это привело к путанице на местах и незаконным штрафам. Как показала правоприменительная практика, штрафовали граждан на 15 тыс. рублей по части 2 статьи 6.3 КоАП, что предполагало нарушение эпидемиологических правил. Только за 14 апреля 2020 года в Москве было составлено около 2000 про-
токолов о нарушении режима самоизоляции, а за период с 11 по 13 апреля — около 7000. В Пермском крае в первые дни режима самоизоляции (действует в регионе со 2 апреля) в отношении пермяков было составлено 163 протокола по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. Штраф можно было получить за прогулки на улице, поход в магазин не по месту жительства, поездку на личном транспорте.
Составлять протоколы об административных правонарушениях полномочны так называемые должностные лица органов управления и сил системы предупреждения и ликвидации ЧС. Полиция к ним формально не относится, но сотрудники ее на местах применяют. Неудивительно, ведь практика пока минимальна, мало кто понимает, кого и за что штрафовать, поэтому и создается путаница. Страдали, прежде всего, граждане, которых незаконно задерживали и штрафовали не по тем статьям и с драконовскими санкциями.
Позже суды начали возвращать обратно полицейским протоколы о нарушителях режима изоляции. После первых отмен судами указанных решений о привлечении лица к административной ответственности, сотрудникам полиции дана установка не составлять протоколы по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ на граждан за нарушение режима самоизоляции. Если же людей уже оштрафовали по решению суда, то в апелляционном порядке это решение можно было законно оспорить. Привлекать по данной статье можно только тех граждан, в отношении которых установлены какие-либо ограничения в области санитарно-эпидемиологического законодательства. Например, это люди, которые вернулись из-за границы или контактировали с заразившимися коронавирусом.
Верховный суд РФ (ВС РФ) разъяснил: штрафовать по этой норме нужно тех, кто не соблюдает обязательный карантин. Например, по этой статье нужно квалифицировать действия граждан, которые вернулись в Россию из других стран, но нарушили условия карантина и вышли из дома раньше положенного срока (14 дней). Также штраф по ст. 6.3 КоАП грозит тем, кто контактировал с зараженными коро-навирусом, но проигнорировал обязательные в таких случаях ограничения. Согласно разъяснениям ВС, протоколы по ч. 2 ст. 6.3 КоАП вправе составлять как сотрудники полиции,
так и должностные лица «органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор» [6].
Физические и юридические лица, нарушающие режим самоизоляции, должны были оштрафованы по федеральному, а не по региональному законодательству. То есть нужно наказывать по нормам не КоАП Москвы, а КоАП РФ: ст. 20.6.1 (штраф от 1 тыс. руб.) либо по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ (штраф от 15 тыс. руб.; применяется в отношении людей, обязанных находиться на карантине) [1]. «Санкция ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ предусматривает предупреждение или наложение административного штрафа... Административное наказание в виде предупреждения может быть назначено любому субъекту административного правонарушения», — отмечается в документе ВС РФ.
Срок давности для привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП составляет один год. Он считается с момента, когда нарушение обнаружат. Вместе с тем ВС призывает суды не назначать слепо максимальный или минимальный размер штрафа по статье. Сумму, которую должен заплатить нарушитель, нужно определять для каждого случая отдельно, исходя при этом из принципов справедливости.
По статье 3.18.1 КоАП Москвы выписывали штрафы за некорректное использование приложения «Социальный мониторинг», отслеживающее перемещения заразившихся СОУГО-19 и ОРВИ. Во многих регионах страны за нарушение масочного режима штрафуют. В Москве в случае отсутствия защитных средств (масок) применяется статья 3.18.1 КоАП Москвы [1].
Сотрудникам полиции было дано указание привлекать к административной ответственности граждан за неповиновение законному требованию сотрудника полиции (ст. 19.3 КоАП РФ). Однако почему требование сотрудника полиции покинуть улицу и вернуться домой является законным в таком случае — тоже непонятно.
Более логично было сразу привлекать граждан за правонарушение по статье 20.6.1 КоАП, то есть за нарушение правил поведения во время режима повышенной готовности. Именно он был установлен в большинстве городов страны. Полномочия составлять протоколы за нарушение режима самоизоляции 13 апреля 2020 года получили сотрудники Росгвардии. Это ст. 20.6.1 КоАП РФ (Невыполнение правил
поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации), по которой наказание для граждан не столь суровое, как по ст. 6.3 КоАП РФ — это может быть предупреждение либо штраф от одной до 30 тысяч рублей.
В Поморье, например, региональные власти также установили правила поведения для граждан во время режима повышенной готовности. Наказывать их нарушителей будут по новой статье КоАП 20.61. В частности, ч. 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения» (введена Федеральным законом от 01.04.2020 № 99-ФЗ) — «Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 настоящего Кодекса, — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до тридцати тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до трехсот тысяч рублей».
Предусмотрена ответственность по статье 236 УК РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил», по большому счету это относится к тем людям, которые сбежали из больниц или приехали из-за границы и нарушают закон, спокойно прогуливаясь по городу.
Государственная дума приняла поправки в статью 236 Уголовного кодекса РФ и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, направленные на ужесточение уголовной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил. Речь идет, например, о таких деяниях, как нарушение режима карантина. За нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности массовое заболевание или отравление людей, нарушитель заплатит штраф от 500 тыс. до 700 тыс. рублей. Возможно лише-
ние свободы на срок до двух лет. Если нарушение повлекло по неосторожности смерть человека, штраф составит от 1 млн до 2 млн рублей, срок лишения свободы — от трех до пяти лет. За нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее смерть двух и более лиц, предлагается наказывать лишением свободы на срок от пяти до семи лет.
Были подготовлены поправки от уголовной ответственности за распространение фейковых новостей о коронавирусе. Лицо распространяющее заведомо ложную информацию, например, о пандемии коронавируса, в WhatsApp или других мессенджерах может быть привлечено к ответственности по статье 207.1 УК РФ. Данное разъяснение представляет особый интерес, если принимать во внимание положение Конституции РФ (часть 2 статьи 23), в соответствии с которыми каждому гарантируется тайна переписки [4].
За публичное распространение заведомо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, или мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств предлагается штрафовать на сумму от 300 тыс. до 700 тыс. рублей или ограничивать свободу на срок до трех лет. Если в результате распространения фейка был причинен вред здоровью, штраф составит от 700 тыс. до 1,5 млн рублей, а срок лишения свободы — до трех лет. Если распространение ложной информации повлекло смерть человека или иные тяжкие последствия, штраф составит от 1,5 млн до 2 млн рублей, а срок лишения свободы — до пяти лет.
Статья 4.1 ФЗ от 21.12.1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» позволяет местным властям самостоятельно вводить дополнительные меры, направленные на предупреждение распространения вируса. В то же время закон дает властям прав ограничивать свободу передвижения. Согласно Конституции РФ, это можно сделать лишь федеральным законом, и нельзя делегировать этот вопрос на уровень нормативных актов органов власти субъектов РФ. Законодательство не дает таким органам право ограничивать свободу передвижения произвольному кругу граждан по произвольной территории.
В ст. 4 закона говорится, что органы власти могут принимать лишь меры, «не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина». Исключение составляют граждане, которым предписано соблюдение карантина санитарными службами. На Кубани, например, действовали ограничительные мероприятия в форме карантина. На улицу разрешалось выходить для покупки продуктов или лекарств, получения экстренной медицинской помощи или для прогулок около дома. Свободное передвижение на автомобилях внутри районов было возможно с 10 до 16 часов. Межмуниципальное сообщение для личных целей ограничено.
Пандемия коронавируса еще не закончена. В Республике Коми, например, режим ограничений продлен до 14 июля 2020 года. Субъекты РФ вправе внести изменения в региональные законы об административных правонарушениях, прописав там дополнительно ответственность за нарушение режима самоизоляции. Так, например, поступили в Москве и Свердловской области. В Екатеринбурге — ответственность предусмотрена ст. 38 местного закона, штраф — от 3 до 5 тысяч рублей. Поправки в КоАП разрешают региональным властям до 31 декабря 2020 года самим решать, какие должностные лица смогут составлять административные протоколы в отношении нарушителей правил поведения. Такое же право будет у должностных лиц «единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». В случае с нарушением карантина составлять протоколы будут полицейские и санитарные врачи. Все дела об этих штрафах будут рассматривать районные суды.
С одной стороны, возможность ввести режим ЧС на региональном уровне позволит более гибко и эффективно реагировать на пандемию, с другой — на фоне крайне скромных и постоянно сужающихся полномочий глав регионов указ тут же был считан как признак серьезной федерализации. Но это не так. Речь идет о продолжении используемой еще с начала нулевых политики федерального центра, когда регионам спускают все больше административных полномочий без предоставления на это ресурсов или даже при уменьшении доступной им ресурсной базы. Иными словами — децентрализация без федерализации.
Если общими усилиями мы не сможем остановить рост числа заболевших коронавиру-сом, то завтра ситуация станет гораздо хуже и страшнее для многих граждан.
ЛИТЕРАТУРА
1. КоАП Москвы [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Конституция РФ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/files/28856
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ: офиц. Текст [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
5. Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении» [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
