CC BY
162
УДК 342
ОБ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ МЕРАХ БОРЬБЫ С ПАНДЕМИЕЙ В РОССИИ
ON ORGANIZATIONAL AND LEGAL MEASURES OF THE FIGHT AGAINST PANDEMIC IN RUSSIA
© Гулакова Виолетта Юрьевна
Violetta Yu. Gulakova кандидат юридических наук, доцент, преподаватель отдела учебно-методической работы, Академия управления городской средой, градостроительства и печати (г. Санкт-Петербург).
PhD (Law), Associate Professor, department teacher educational work, Academy of Urban Management, Planning and Printing (St. Petersburg).
И gsv26@mail.ru
© Касторнов Никита Сергеевич
Nikita S. Kastomov студент, Санкт-Петербургский юридический институт Университета прокуратуры Российской Федерации (г. Санкт-Петербург).
student, St. Petersburg Law Institute of University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation (St. Petersburg).
И gambi6@mail.ru
Аннотация. На основании анализа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере борьбы с пандемией в России, авторы обращают внимание на наличие правовых оснований применения ограничительных мер, а также на механизм принятия управленческих решений. В качестве вывода авторы указывают на необходимость разработки федерального закона, закрепляющего правовые основания, цели карантинных мер и режима самоизоляции, объекты, перечень субъектов, их полномочия, основания и виды ответственности участников отношений, в целях выполнения требований норм Конституции РФ, а также создания единого правового поля для реализации режима повышенной готовности в стране.
Ключевые слова: пандемия, чрезвычайная ситуация, режим повышенной готовности, карантин, нормативно-правовые акты, правовые механизмы, управленческие решения, органы государственной власти.
Abstract. Based on an analysis of the regulatory legal acts regulating relations in the field of combating a pandemic in Russia, the author draws attention to the existence of legal grounds for applying restrictive measures, as well as to the mechanism for making managerial decisions. As a conclusion, the author points out the need to develop a federal law that establishes legal grounds, the goals of quarantine measures and the regime of self-isolation, objects, a list of subjects, their powers, grounds and types of responsibilities of participants in relations, in order to fulfill the requirements of the norms of the Constitution of the Russian Federation, as well as create a single legal fields for the implementation of high alert in the country.
Key words: pandemic, emergency, high alert, quarantine, legal acts, legal mechanisms, managerial decisions, public authorities.
%
SIS4Ü'
Ситуация, связанная с принятием в России мер борьбы с распространением коронавируса, оголила многие проблемы, существующие в жизни нашего общества: политические, экономические, социальные, культурные, а главное, на наш взгляд, правовые.
Именно отсутствие должных правовых механизмов, регулирующих отношения в обществе в условиях санитарно-эпидемиологического неблагополучия, приводит к ощущению погони государства путём принятия нормативных актов, экстренных решений, введения новых понятий, правил поведения и установления наказаний, которые вызывают путаницу и неразбериху у населения. Складывается ощущение, что государство сначала принимает меры, а затем законодательно их оправдывает.
Анализируя принятые органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нормативно-правовые акты, мы сталкиваемся с такими понятиями, как чрезвычайная ситуация, чрезвычайное положение, угроза возникновения чрезвычайной ситуации, карантин, режим самоизоляции, режим повышенной готовности, оперативный штаб, рабочая группа Госсовета и пр.
Отметим, что большинство понятий, используемых властью, не закреплено законодательно, что вызывает недоверие, ощущение противоречия принимаемых государством ограничительных мер Конституции РФ. И основной вопрос, не создаётся ли сегодня пространство для беззакония, путём введения не вполне ясных параметров.
Давайте попробуем разобраться в сложившейся ситуации.
Понятие чрезвычайной ситуации прописано в ст. 1 ФЗ от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [2]. В следствии с этим, данный режим вполне понятен, он позволяет накладывать определённые ограничения на конституционные права и свободы граждан.
В данный закон 1 апреля 2020 года были спешно приняты поправки, что позволило обосновать ряд ограничений, которые уже были введены на территории страны. В частности, новые поправки дают Правительству РФ право объявлять режим чрезвычайной ситуации как на всей территории РФ, так и на территории отдельных её субъектов, лишая этого полномочия правительственную комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций под руководством главы МЧС; устанавливать ограничения на осуществление оптовой и розничной торговли медицинскими изделиями. Кроме того, внесено важное дополнение в список оснований для объявления чрезвычайной ситуации - распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.
Исходя из смысла закона, вполне понятен круг государственных органов и должностных
лиц, обязанных принимать меры в сложившейся ситуации - это органы управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации, понятие которых также законодательно закреплено. Но этот механизм не запущен.
Из-за угрозы распространения коронавируса, власти всех субъектов РФ приняли решение о введении режима повышенной готовности, частью которого является режим самоизоляции.
Режим повышенной готовности это один из режимов функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации, предшествующий режиму чрезвычайной ситуации (п.6 ст. 4.1. ФЗ №68) [2].
Данный режим, как и режим чрезвычайной ситуации вводится и отменяется решениями органов государственной власти РФ или субъектов РФ. Но основное его отличие от режима чрезвычайной ситуации заключается в том, что меры, принимаемые властями не должны ограничивать права и свободы граждан, в том числе и право на свободу передвижения (ст. 10 ФЗ №68) [2].
Однако в условиях режима повышенной готовности принимаются нормативные акты, устанавливающие ответственность за нарушение не только карантина, распространяющегося на лиц, представляющих опасность распространения вируса, но и на граждан, нарушающих режим самоизоляции, поскольку она, как нами было уже упомянуто выше является частью режима повышенной готовности. Это касается включения в КоАП РФ ст. 20.6.1, предусматривающую ответственность за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе её возникновения, принятой ФЗ от 01.04.2020 №99-ФЗ [4].
К слову сказать, сами Правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации были приняты постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 №417 [6]. Напомним, что режим повышенной готовности в регионах начал вводиться с первых чисел марта. Так, в Москве он был введён указом мэра Москвы 5 марта 2020 года [7].
При отсутствии, на тот момент ст. 20.6.1 КоАП РФ, к нарушителям режима самоизоляции применялась ответственность, предусмотренная нормами ст.ст. 19.4 и 19.5 КоАП РФ [3].
У многих возникает вопрос, на основании чего? Ведь исходя из понимания сущности режима повышенной готовности принудительная изоляция граждан невозможна, и как следствие наказание за её нарушение. Для понимания сложившейся обстановки, на наш взгляд, следует обратиться к ФЗ от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», где в ст. 52, закрепляющей полномочия главных государственных санитарных врачей и их заместителей регламентировано их право изолировать граждан и ограничивать
их свободу перемещения при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих [5].
В этом же законе закреплено понятие «карантин», как ограничительные мероприятия, которые вводятся по предписанию, как правило, Главного государственного санитарного врача.
Таким образом, поскольку наше государство является по форме государственного устройства федеративным, правовой и организационный механизмы принятия мер, направленный на борьбу с коронавирусом выглядят следующим образом:
1. Президент РФ издаёт указ о мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, на основании которого,
2. Правительство разрабатывает алгоритм действий, принимая во внимание,
3. Постановление главного государственного санитарного врача РФ, которое учитывают,
4. Органы исполнительной власти регионов.
Тем самым основания требования властей к изоляции граждан становятся относительно ясны. Однако если мы говорим об ограничении конституционных прав граждан, следует обратиться к ст. 55 Конституции РФ, которая закрепляет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты, в том числе и здоровья граждан, но только на основании федерального закона [1]. Не понятно, почему федеральная власть воздерживается от принятия закона «О введении карантинных мер и режима повышенной готовности в РФ», в соответствии с которым были бы определены правовые основания, цели мероприятий, субъекты, сферы их деятельности, объекты, перечень мероприятий и меры ответственности. Считаем, что подобный нормативно-правовой акт необходим для единого
понимания как целей введения самоизоляции, так и для формирования в целом единой системы борьбы с пандемией. Отсутствие такого документа, к сожалению, демонстрирует отсутствие необходимой управленческой функции органов государственной власти РФ.
На наш взгляд, не совсем прозрачен режим, в котором пребывает наша страна в нынешний период борьбы с пандемией. Очевидно, что меры, принимаемые властями, выходят за рамки заявленного режима повышенной готовности. Безусловно, введение государством всех ограничительных мер является оправданным, но возникает вопрос в их правовых основаниях. Возникает ситуация двойных стандартов, когда одно понятие подменяется другим. Общество надеется на введение режима чрезвычайной ситуации, однако государство, на сегодняшний день не готово взять на себя обязательства по выполнению гарантий имущественных и социальных прав как физических, так и юридических лиц. Не готово, прежде всего, в правовом поле, в условиях отсутствия должных, именно правовых, механизмов.
Кроме того, опасность нынешней ситуации заключается ещё и в том, что после окончания пандемии, подобная «серая» правовая зона будет способствовать ограничению возможности граждан восстановить свои нарушенные права, оспорить незаконные действия, компенсировать убытки, причинённые в период ограничительных мер. Это может привести к созданию большого пространства для произвола.
Любое государство, в том числе и Россия, должны иметь разработанные чёткие механизмы, регламентируемые федеральным законодательством, регламентирующие деятельность законодательно закреплённых субъектов, обязанных в рамках правового поля, имея законные основания принимать меры по предотвращению и ликвидации различного рода угроз для общества.
К сожалению, на сегодняшний день во всех субъектах РФ и в стране в целом наблюдается принятие мер, которые юридически являются новшеством.
Материалы поступили в редакцию 16.04.2020.
Библиографический список (References)
1.Конституция Российской Федерации : офиц. текст / / Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : федер. закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3648.
1.(2014). Konstitucija Rossijskoj Federacii : ofic. tekst [The Constitution of the Russian Federation: ofic. text]. Sobranie zakonodatel'stva RF. No 31. Art. 4398.
2. (1994). O zashhite naselenija i territorii ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tehnogennogo haraktera : feder. zakon ot 21.12.1gg4 № 68-FZ [On protection of population and territories from emergency situations of natural and technogenic
%
SIS4Ü'
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №1 (ч. 1). - Ст. 1.
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федер. закон от 01.04.2020 № 99-ФЗ. - URL: http://www.pram gov.ru (дата обращения: 01.04.2020).
5. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : федер. закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1999. - № 14. - Ст. 1650.
6. Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации [Электронный ресурс] : постанов. Правительства РФ от 02.04.2020 № 417. - URL: http://www.pram gov.ru (дата обращения: 03.04.2020).
7. О введении режима повышенной готовности : указ Мэра Москвы от 5.03.2020 № 12-УМ // Справочно-правовая система «Гарант».
character. Feder. law No. 68-FZ of 21.12.1994]. Sobranie zakonodatel'stva RF. No 35. Art. 3648.
3. (2001). Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah ot 30.12.2001 № 195-FZ [Code of the Russian Federation on administrative offences of 30.12.2001 No. 195-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva RF. No 1 (p. 1). Art. 1.
4. (2020). O vnesenii izmenenij v Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah: feder. zakon ot 01.04.2020 № 99-FZ [On amendments to the Code of the Russian Federation on administrative offenses. Feder. law No. 99-FZ of 01.04.2020]. - URL: http://www.pravo.gov.ru (accessed 01 April, 2020).
5. (1999). O sanitarno-jepidemiologicheskom blagopoluchii naselenija: feder. zakon ot 30.03.1999 № 52-FZ [On the sanitary and epidemiological welfare of the population: Feder. law No. 52-FZ of 30.03.1999]. Sobranie zakonodatel'stva RF. No 14. Art. 1650.
6. (2020). Ob utverzhdenii Pravil povedenija, objazatel'nyh dlja ispolnenija grazhdanami i organizacijami, pri vvedenii rezhima povyshennoj gotovnosti ili chrezvychajnoj situacii : postanov. Pravitel'stva RF ot 02.04.2020 № 417 [About the approval of the rules of conduct, mandatory for citizens and organizations, when introducing a high-alert or emergency situation. Decree of the Government of the Russian Federation from 02.04.2020 No 417]. - URL: http://www.pram gov.ru (accessed 03 April, 2020).
7. (2020). O vvedenii rezhima povyshennoj gotovnosti : ukaz Mjera Moskvy ot 5.03.2020 № 12-UM [On the introduction of high-alert mode. Decree of the Mayor of Moscow from 5.03.2020 No 12-UM]. - Spravochno-pravovaja sistema «Garant».
