CC BY-NC
54Ф.Г. Войтоловский
РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ УКРАИНСКОГО КРИЗИСА: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ключевые слова: внешняя политика США, российско-американские отношения, украинский кризис, международная безопасность, внешнеполитические элиты, невоенные факторы силы, санкции
Аннотация: В статье анализируются внутриполитические и международные
факторы, оказывающие влияние на формирование и осуществление внешней политики США на российском направлении на современном этапе. В центре внимания находятся подходы администрации Б.Обамы к взаимодействию с Россией в связи с украинским кризисом, а также с более широкой повесткой российско-американских отношений. Рассматриваются особенности восприятия различными группами американской внешнеполитической элиты основных противоречий между Россией и США. Проанализированы движущие силы и мотивы американской политики в ходе украинского кризиса, а также его воздействие на российско-американские отношения. Предложены прогнозные оценки динамики политики США в отношении России.
Key words: US foreign policy; the Russian-American relations, the Ukrainian
crisis, international security, foreign policy elites, "smart power", sanctions
Abstract: The article explores domestic and international factors and drivers
that shape the US foreign policy decision-making process on the Russian track and its political implementation. Main focus is concentrated on the Obama administration's foreign policy priorities and approaches towards Russia in connection with the Ukrainian crisis. The author analyses positions and political attitudes of main groups within the US foreign policy elite concerning this crisis and other complicated issues on the agenda of Russian-American relations. The article includes an overview of motives and priorities of the US policy towards Russia during past six years and explores its dynamics in the final period of second Obama's administration.
Украинский кризис выступил в качестве катализатора резкого и глубокого ухудшения отношений между Россией и США, а также радикального сужения политического пространства не только для сотрудничества, но и для
нормального политического диалога между ними. Многие российские и американские эксперты воспринимают международный кризис, возникший в связи с ситуацией на Украине, в первую очередь, как конфликт между Россией
л
и США.1 Действительно, несмотря на то, что в его основе лежала конкуренция России и ЕС за формы и принципы торгово-экономической интеграции Украины, как только кризис перешел в острую политическую стадию, лидирующую роль в формировании его международного контекста стали играть именно США.
Однако среди источников развития российско-американской конфронтации - далеко не только ситуация на Украине и вокруг нее. Украинский кризис лишь наиболее рельефно выявил всю глубину расхождений между интересами элит России и США. Этот кризис заострил различия в позициях наиболее влиятельных групп американского и российского истеблишмента по широкому спектру международно-политических вопросов - о будущем постсоветского пространства, принципах обеспечения европейской безопасности, модели организации миропорядка в целом и принципах его регулирования. Противоречия, существующие на идейно-психологическом уровне, подкрепляются конфликтным характером отношений между политико-бюрократическими сообществами двух стран, в том числе традицией недоверия и конкурентного поведения, существующей в ведомствах, действующих в сфере национальной безопасности, обороны и внешней политики.
В 2013-2015 гг. отношения России и США развивались по нисходящей траектории - от кризиса доверия в связи с внутриполитической ситуацией на Украине и методами ее разрешения до глубокого международно-политического конфликта с элементами военно-политической и системной невоенной конфронтации. Инициатором этого противоборства были и остаются США. Российская сторона действовала ограничено и преимущественно реактивно.
Предпосылки для ухудшения российско-американских отношений наметились задолго до перехода украинского кризиса в острую стадию и его превращения в эпицентр конфликта между Россией и Западом. На протяжении последних нескольких лет в российско-американских отношениях сформировались существенные осложнения. После президентских выборов, прошедших в 2012 г. сначала в России, а затем в США, стало ясно, что руководство обеих стран по-разному смотрит не только на политическое содержание диалога между ними, но и на распределение ролей между ними. Многие представители администрации Б.Обамы, занимавшиеся российским направлением внешней политики, рассматривали сам факт нормализации двусторонних отношений после кризиса вокруг Южной Осетии 2008 г. и политику «перезагрузки», нацеленную на демонстрационное «позитивное вовлечение» России, в качестве значительного аванса российскому руководству. В обмен они рассчитывали на большую лояльность Москвы, предполагая, что впредь она не будет мешать новым внешнеполитическим инициативам Вашингтона на других направлениях. Такой подход не учитывал весьма ограниченного характера политики «перезагрузки», сосредоточенной на четырех основных сюжетах:
- новом договоре об ограничении стратегических наступательных вооружений, который был нужен обеим сторонам;
- обеспечении политических условий для транзита грузов США и союзников в интересах Международных сил содействия безопасности в Афганистане (НАТО) через российскую территорию;
- обеспечении политических условий для сокращения военных расходов США на европейском направлении, в том числе за счет ограниченной реализации проекта противоракетной обороны в Европе, что было весьма актуально на фоне последствий финансово-экономического кризиса;
- создании политических условий для вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), которое было выгодно ряду американских компаний, работающих на российском рынке, и российским компаниям, представляющим отрасли, ориентированные на экспорт.
Повестка политики «перезагрузки» носила ограниченный характер и не подразумевала существенного расширения программ сотрудничества ни по одному из направлений, поэтому она была сравнительно быстро исчерпана. Администрация Обамы оказалась не готова к тому, чтобы инвестировать политический капитал в дальнейшие действия, направленные на расширение диалога с Москвой. Существенное значение имело и отсутствие в США достаточных экономических и социально-политических сил, способных выступить двигателями формирования новой позитивной повестки на этом внешнеполитическом направлении. Конечно, некоторое улучшение политического климата в российско-американских отношениях способствовало развитию торгово-экономических связей. В период с 2009 по 2013 г. существенно выросла двусторонняя торговля (торговый оборот двух стран
о
увеличился с 23,4 млрд долл. в 2009 г. до 38,2 млрд долл. в 2013 г.);2
о
увеличились взаимные прямые иностранные инвестиции.3 Однако масштабы развития экономического сотрудничества были недостаточны для того, чтобы способствовать существенному укреплению в США позиций группы бизнес-элиты, которая своими интересами была бы настолько связаны с Россией, что могла бы выступить в качестве значимой политической силы, способной оказывать воздействие на принятие внешнеполитических решений. Еще менее вероятным было то, что экономические связи между Россией и США смогут играть ту роль, которую они выполняют в американо-китайских отношениях -роль компенсирующего механизма, способного выступать в качестве значимого противовеса при разногласиях по вопросам международной политики и безопасности. В силу данных обстоятельств попытка выйти на «новый старт» в отношениях с Россией встретила в США слабую поддержку со стороны как демократического, так и республиканского истеблишмента.
Улучшение отношений с Россией в 2009-2011 гг. не дало администрации Обамы существенных внутриполитических дивидендов. При этом российская стратегия Обамы была раскритикована как сторонниками «жесткой линии» в отношении России, так и теми, кто считал многие предпринятые администрацией шаги на российском направлении преимущественно имитационными и недостаточными. Кроме того, начатые руководством США две новые грандиозные внешнеполитические кампании - «Тихоокеанский
разворот» и поддержка «Арабской весны» - имели для американской элиты и общества гораздо более существенное значение и сулили более серьезные внутриполитические и международные дивиденды руководству США.
Предпосылки для нового кризиса в американо-российских отношениях начали формироваться уже к концу 2011 г., когда растаяли последние иллюзии, связанные с периодом «перезагрузки», если таковые действительно были. Одним из важных факторов ухудшения климата в двусторонних отношениях стали внутриполитические процессы в обеих странах, связанные с электоральными циклами.4 Еще в ходе подготовки российской президентской кампании, в Москве были весьма негативно встречены попытки ряда американских официальных лиц, в том числе вице-президента США Дж.Байдена и вновь назначенного тогда посла в Москве М.Макфола давать оценки развитию внутренней ситуации в России и высказывать мнения
с
относительно желательных итогов выборов.5 В России такие попытки были однозначно квалифицированы как стремление к вмешательству во внутренние дела страны. В сочетании с отрицательной реакцией российской элиты и общества на «Арабскую весну» и роль США в ней, действия и позиции американских официальных лиц и экспертов по поводу избрания В.В.Путина на должность Президента РФ способствовали росту антиамериканских настроений. От внутриполитических вопросов развитие российско-американских разногласий быстро сместилось в международно-политическую сферу.
В 2011-2013 гг. действия США и их союзников во время гражданских войн в Ливии и Сирии, в обоих случаях направленные на силовую, политическую и пропагандистскую поддержку антиправительственных сил, были восприняты в России как неприемлемые. В случае с Ливией, Россия могла лишь выразить возмущение тем, что США и их европейские союзники расширительно интерпретируют две недостаточно четких по формулировкам резолюций Совета Безопасности ООН (№1970 и №1973),6 принятые в том числе при российском участии, используя решение СБ ООН о закрытии неба для проведения военно-воздушной операции и силового содействия смене режима. Однако в ходе сирийского кризиса Москва заняла гораздо более жесткую позицию, открыто выступив в поддержку президента Б.Асада. Российский подход к разрешению сирийского кризиса был нацелен не только на то, чтобы сохранить у власти режим, с которым у Москвы сформировались практика многолетнего сотрудничества, но и не допустить каких-либо силовых действий в отношении Сирии в обход СБ ООН. Несмотря на то, что администрация Обамы не слишком стремилась к использованию вооруженных сил США для свержения правительства Асада в условиях, когда европейские союзники также были не готовы проявить решимость, ограничения, которые создала позиция России для американских действий, рассматривались Белым Домом как неприемлемые.7 Даже после того, как Россия помогла решить проблему сирийского химического оружия, сам факт наличия неких внешних ограничений для американских действий оставался категорически нежелательным для многих американских политиков, официальных лиц и экспертов.
Многие представители американского внешнеполитического истеблишмента сочли, что своими действиям в ходе сирийского кризиса Россия поставила под сомнение право США, прецедентно закрепляемое после «холодной войны», принимать решения относительно «наказания» нелояльных государств и режимов. Такой подход, основанный на традиционных американской внешнеполитической идеологии принципах, сформулированных как «наказание» за «неправильное поведение» ("wrongdoing"), ранее применялся как демократическими, так и республиканскими администрациями посредством военных и невоенных методов. Практика применения последних в отношении государств, к которым США и их союзники не готовы применять
о
военную силу, расширялась на протяжении последних двух десятилетий.8 Тот факт, что российское руководство вынудило администрацию Обамы принять из его рук модель стабилизации сирийского кризиса и решения проблемы химического оружия, которую до этого предлагали сами США, при сохранении власти Б.Асада в Дамаске и над большей частью территории страны, был интерпретирован в Вашингтоне как вызов американскому глобальному лидерству.9
Следующим камнем преткновения в отношениях между Россией и США, способствовавшим дальнейшей деградации отношений, стало разгоревшееся летом 2013 г. дело технического специалиста Агентства национальной безопасности (АНБ) США Э.Сноудена, разгласившего беспрецедентно большой объем закрытой информации и устроившего скандал в СМИ. Несмотря на то, что международно-политическая значимость этой истории была несопоставима с тем, какое значение имели российско-американские противоречия вокруг гражданской войны в Сирии, ее влияние на внутриполитические процессы в США было велико. Казус Сноудена вызвал существенный резонанс в СМИ и негативную реакцию Конгресса, а также вал публикаций экспертного
Л i-v
сообщества, обвинявших Обаму в попустительстве.10 По мнению многих американских экспертов, политиков и публицистов, критически настроенных в отношении Б.Обамы, «дело Сноудена» стало «еще одним унижением» для его администрации. Многие сторонники такого взгляда на события считали, что пребывание Сноудена в России в сочетании с публичным скандалом, вызванным публикацией его материалов, продемонстрировало неготовность американской администрации к тому, чтобы играть на равных с российским руководством.11 Однако высказывались и другие мнения. Некоторые эксперты даже предполагали, что сам Сноуден был орудием в подковерной конкуренции между американскими спецслужбами за влияние на государственную политику в области кибербезопасности и за контроль над средствами, выделяемыми на ее осуществление. В любом случае то, что Сноуден осел не в Гонконге (Китай), куда он отправился первоначально, а в России, которая отказалась его выдать, сделало эту историю чреватой серьезными репутационными издержками для администрации Обамы. В результате снова пострадали российско-американские отношения.
Движение к кризису в российско-американских отношениях продолжалось на протяжении всего 2013 г. Еще в период подготовки Олимпийских игр в Сочи в американских и многих европейских СМИ создавалась и раскручивалась
невиданная со времен вмешательства России в грузино-югоосетинский конфликт 2008 г. антироссийская атмосфера. Решение Б.Обамы и других высших официальных лиц США не присутствовать на Олимпиаде в Сочи было негативным сигналом. Однако именно развитие политической драмы на Украине в конце 2013-го - начале 2014 г. стало главным катализатором кризиса в отношениях двух стран.
Активное участие американских официальных лиц, поддержанных представителями восточноевропейских стран-членов НАТО, в публичном пространстве украинской политики в ходе выступлений на Майдане было однозначно воспринято российским руководством как «брошенная перчатка». Стоит отметить, что в ходе противостояния в Киеве служебные задачи высокопоставленных американских чиновников совпали и соединились с их личными амбициями. Для некоторых из них, например, для помощника госсекретаря по делам Европы и Евразии В.Нуланд и посла США на Украине Дж.Пайетта, смена режима в Киеве стала не только важной внешнеполитической задачей, но и своего рода сверхзадачей развития их собственной карьеры. Эти люди, а также целый ряд связанных с ними экспертов, например, С.Пайфер, П.Добрянски, С.Сестанович, М.Макфол, Д.Кремер, на протяжении многих лет - с середины 1990-х гг. - занимались украинской тематикой и последовательно проводили идею о необходимости превращения Украины в форпост американского влияния и «демократических ценностей». Согласно их убеждениям, интересам США и их европейских союзников отвечает сокращение российского экономического и политического влияния на Украине с последующей переориентацией этой страны на углубленное сотрудничество с Западом. По всей видимости, эта позиция нашла поддержку и у вашингтонских архитекторов политики США на украинском и российском направлениях - специального советника Б.Обамы по делам России и Евразии С.Волландер и помощницы Президента США по вопросам национальной безопасности С.Райс.
У такого подхода США к развитию украинского кризиса было два идейно-политических источника, или корня, сросшихся в 2013-2015 гг. в один ствол в рамках практической политики. Первый составляли сторонники создания на Украине альтернативного России центра политического и экономического влияния на постсоветском пространстве, рассматривавшие эту задачу в геополитических категориях. Они считали, что ключевой целью США должна стать интеграция Украины в НАТО и ЕС, причем желательно синхронная. Вторую группу образовывали те, кто смотрел на эту задачу преимущественно через призму идеологического видения международных отношений как
процесса распространения западной либеральной демократии, пусть даже в
10
форме имитационных моделей.12
Позиция второй администрации Обамы с самого начала несколько отличалась от той, которой придерживалась в своей политике на украинском направлении первая. Она была ориентирована на то, чтобы создать условия для «европейского» пути Украины, избегая попыток ее вовлечения в
евроатлантические структуры, которые в свое время не удались Дж.Бушу-
1
младшему и привели к открытой политической конфронтации с Россией.13
Вторая администрация Обамы стала придерживаться наступательной линии. Влияние сторонников усиления антироссийской направленности украинской политики США на ведомственном и на экспертном уровне росло уже с 2012 г. Укреплению такой линии способствовала высокая активность представителей польской и украинской диаспор, работающих во внешнеполитических ведомствах США. Их влияние существенно выросло с началом политического кризиса на Украине и первыми выступлениями на Майдане, а позиции радикализировались.
Сторонники либерально-универсалистских внешнеполитических подходов из числа демократов не сильно расходились во мнении по украинскому вопросу с неоконсерваторами и консервативными республиканцами. Они считали, что Украина должна, вслед за Восточной Европой и Прибалтикой, стать зоной распространения западных политических ценностей и принципов, и если Россия будет мешать этому, то любому ее влиянию необходимо противодействовать. Закономерно, что именно такое идеологизированное видение ситуации на Украине оказалось преобладающим в начальный период кризиса и во многом определило позицию официального Вашингтона в дальнейшем. Такое видение политического будущего Украины парадоксальным образом было возвращением к позициям администрации Дж.Буша-мл. В мае 2006 г. вице-президент США Д.Чейни заявлял на сессии Совета НАТО в Вильнюсе о том, что Причерноморье должно, вслед за Прибалтикой, стать
1Л
сферой «распространения демократии» - то есть, присутствия альянса.14 А в январе 2015 г. помощник госсекретаря В.Нуланд описывала американские цели на Украине в схожих, но еще более эмоциональных и однозначных выражениях: «В конечном счете, все мы знаем, что сегодня в Украине решается, восстанет ли Европа свободная и мирная, поднимается или падает.
Л С
Украинская линия фронта в борьбе за свободу - это и наша линия тоже».15
Предпосылкой для резкого ухудшения состояния политического диалога между Москвой и Вашингтоном стало развитие политического кризиса на Украине (в особенности после реакции России на нарушение договоренностей от 22 февраля 2014 г. и последовавшую смену власти в Киеве), а также первые действия временного правительства, получившего полную поддержку США и ЕС. Большинство американских политиков, высших чиновников и экспертов сразу после российских действий по присоединению Крыма назвало их «неприемлемыми». Однако для США, в отличие от ЕС, имел значение не столько сам этот факт - американские прагматики из числа представителей реалистического направления уже тогда понимали и признавали исторический контекст этого события и призывали не преувеличивать его глобальное значение.16 Недопустимым для американского внешнеполитического истеблишмента была продемонстрированная в ходе воссоединения Крыма с Россией сама возможность каких-либо ответных действий со стороны Москвы и ее прямая реакция на смену режима в соседнем государстве, тем более в форме задействования силового потенциала (пусть даже и, в случае с Крымом, для решения невоенных задач). Поэтому уже с марта 2014 г. ухудшение российско-американских отношений приняло обвальный характер.
Идеологическая легитимизация действий американской администрации, направленных на выстраивание новой модели отношений с Россией, начиная со смены власти в Киеве строилась на тезисе о том, что Москва должна быть наказана за нарушение принципов организации современного миропорядка, в том числе норм международного права. США и их союзники на официальном и неофициальном уровнях обвиняли Россию во вмешательстве во внутренние дела соседнего государства и в нарушении его суверенитета. Решение Совета Федерации РФ о возможности применения российских войск на территории Украины и последовавшие меры по обеспечению безопасности в период вхождения Крыма и Севастополя в состав России, были интерпретированы руководством США как действия, не только направленные против суверенитета и территориальной целостности Украины, но и представляющие угрозу для интересов США.
На официальном уровне концептуальную основу внешнеполитического курса США на украинском направлении в 2014 г. составили две позиции. Во-первых, радикальная линия, представленная частью членов Конгресса, некоторыми сотрудниками внешнеполитических ведомств и многими экспертами и журналистам. Во-вторых, более умеренная линия, ориентированная на урегулирование кризиса на основе поиска некого баланса интересов по ситуации на Украине, реальной целью которой остается не столько улучшение отношений с Россией, сколько снижение значимости этого кризиса для внутриполитической повестки. Позиция администрации Обамы строилась на основе сочетания этих двух линий, с периодическими колебаниями в одну или другую сторону. Примечательно, что в самой администрации были разделены роли в публичной репрезентации этих двух подходов - последовательным сторонником первой линии выступил вице-президент Дж.Байден, а вторую, как правило, представлял сам Б.Обама и госсекретарь Дж.Керри.
Система обвинений против России, выстроенная администрацией США и поддержанная их союзниками (особенно Канадой, Австралией, Польшей и странами Балтии), а также некоторыми партнерами, была выстроена на нескольких основных направлениях.
Во-первых, руководством США было вменено в вину России нарушение принципа «нерушимости послевоенных границ в Европе», осуществление «аннексии территории другого государства», а также «дестабилизация» ситуации на Украине и поддержка сепаратизма. После событий в Крыму, а затем - в связи с началом противостояния Киева и ополченцев ДНР и ЛНР, именно на Россию была возложена вина за гражданскую войну на Донбассе и в ее адрес посыпались неоднократные обвинения в агрессии. Еще летом 2014 г. США и их союзники стали использовать термин «гибридная война» для описания влияния России на ситуацию в Донецкой и Луганской областях. При этом против России звучали обвинения не только в поддержке сил самопровозглашенных республик и оказании им военной и иной помощи, но и в том, что она непосредственно выступает в качестве одной из сторон такой
Л -7
«гибридной войны». Такая риторика последовательно применялась Белым Домом, Госдепартаментом США и Пентагоном. Примечательно, что несмотря
на весьма жесткий характер таких обвинений, звучащих в том числе от таких официальных лиц, как посол США на Украине Дж.Пайетт и командующий ОВС
л О
НАТО в Европе генерал Ф.Бридлав , администрация Обамы не вносила на обсуждение в СБ ООН резолюцию, в которой Россия официально называлась бы «агрессором». Собственно, для этого не хватало реального факта войны между Россией и Украиной, в которой были заинтересованы многие сторонники политики «повышения ставок» в американском истеблишменте.
Во-вторых, в связи с украинским кризисом администрация Обамы обвинила Россию в покушении на ту систему международных отношений, которая выстраивалась в первые десятилетия после «холодной войны», то есть на миропорядок, лидерами и бенефициарами которого на протяжении более
л о
чем двух десятилетий выступали США и их союзники.19 Для Вашингтона это обстоятельство имеет куда более существенное значение, чем собственно развитие ситуации на Украине. Еще весной 2014 г. в связи с вхождением Крыма в состав России администрация Обамы обвинила российское руководство в «использовании методов XIX века», включая «территориальную экспансию», обещая «ответить на них с помощью средств века XXI».20 Затем эта риторика получила развитие в нескольких выступлениях Президента США и других
ОЛ
официальных лиц американской внешней политики.21
В-третьих, не столько на официальном, сколько на экспертном уровне был сформулирован тезис о том, что действия и намерения России могут представлять потенциальную угрозу для восточноевропейских стран НАТО. Идея о потенциальной незащищенности Польши, Эстонии, Латвии и Литвы от гипотетической «российской агрессии» получила мощный и крайне эмоциональный отклик со стороны представителей руководства и значительной части элит этих стран. Она давала им возможность повысить свой статус в качестве привилегированных союзников США, который они отчасти утратили в период работы первой администрации Обамы. Восстановить свою роль американских «поверенных» в деле расширения НАТО на Восток и синхронизации этого процесса с развитием восточного партнерства ЕС Польша и страны Балтии смогли только благодаря активной поддержке такого развития внутриполитической ситуации на Украине в 2013-2014 гг., которое способствовало бы ее максимальному отдалению от России. Миф о российской военной угрозе Эстонии, Латвии, Польши и даже Румынии был на руку не только руководству этих стран, занявшему самые радикальные позиции в ходе обсуждения позиций и мер Европейского Союза в отношении России в связи с украинским кризисом. Он отвечал интересам многих политиков, военных, экспертов и чиновников в Вашингтоне и Брюсселе - евроатлантической
бюрократии, постепенно утрачивавшей свое влияние в предшествующие годы и
00
нуждавшейся в стимулах для повышения своего статуса.22 Идея о том, что в нынешнем виде НАТО не способно обеспечить выполнение статьи 5 Североатлантического договора, также отвечала двум американским задачам, сохраняющим свою актуальность на протяжении всего периода после окончания «холодной войны»: получить дополнительное обоснование сохранения американского военного присутствия в Европе и мобилизовать военную активность и финансы европейских членов альянса.
С самого начала украинского кризиса дополнительным стимулом формирования жесткой линии администрации Обамы в отношении России было включение этого внешнеполитического вопроса в повестку внутриполитической жизни США. В связи с воссоединением Крыма с Россией и развитием ситуации на юго-востоке Украины весной-летом 2014 г. республиканцы попытались использовать рост напряженности в российско-американских отношениях, антироссийскую истерию в американских СМИ, болезненную реакцию восточноевропейских членов НАТО, а также польского и украинского лобби в США для давления на демократическую администрацию. Они обвинили ее в ошибках на российском направлении, недальновидности и недостаточной твердости в отношениях с Москвой. В этом плане среди республиканцев наметились два направления.
Во-первых, сформировалась радикальная позиция ястребов и неоконсерваторов (сенаторы Дж.Маккейн, Р.Коркер, Р.Блументаль, Д.Коутс, Т.Круз), утверждавших, что Обама был слишком мягок с Россией. Они считали, что даже те санкции, которые администрация приняла против России, не являются свидетельством ее решимости в борьбе за Украину. Они обвиняли Обаму в том, что он не проявляет готовности продемонстрировать лидерство США и их верность трансатлантическим обязательствам. Наиболее радикально настроенные представители республиканского истеблишмента заявляли летом 2014 г. о необходимости оказания военной помощи Украине. Некоторые прежде умеренные республиканцы склонились к более жестким позициям (сенатор М.Макконел, а также влиятельные эксперты С.Хедли и Д.Уилсон). Укреплению влияния сторонников радикальных позиций среди республиканцев способствовало включение украинской проблематики во внешнеполитическую повестку дебатов в ходе кампании по выборам в Конгресс летом-осенью 2014 г.
Во-вторых, в республиканском лагере обозначилась позиция сторонников более прагматичной линии, представленная преимущественно влиятельными политиками и официальными лицами в отставке (Р.Гейтс, Г.Киссинджер, Дж.Мэтлок, Т.Пикеринг) и экспертов (Т.Грэм, Д.Саймс, М.Рожански, Дж.Миршаймер). Многие сторонники «политического неореализма» в США критикуют администрацию Обамы за изначальную некомпетентность в украинском вопросе, создавшую условия для возникновения кризиса, который по своим масштабам выходит далеко за пределы самой проблемы. Они отмечают недооценку готовности России бороться за сохранение Украины в сфере своего влияния, отсутствие у администрации Обамы стратегии действий и ее неспособность предвидеть развитие ситуации в Крыму и на Юго-Востоке.
На политическом уровне несопоставимо большее значение на протяжении 2014 г. имело давление на администрацию Обамы со стороны первой группы республиканцев. Такое давление в сочетании с влиянием либералов-универсалистов из числа близких к администрации демократов подталкивало руководство США к тому, чтобы демонстрировать готовность к решительным действиям. Сочетание этих факторов способствовало усилению антироссийской риторики на официальном уровне и затрудняло переговорный процесс с Россией - диалог на уровне официальных лиц и дипломатию «второго трека». Закономерной в этом отношении стала реакция как
республиканских, так и демократических экспертов и политиков на план урегулирования конфликта на Востоке Украины, выдвинутый группой американских и российских экспертов («Группой Бойсто») в августе 2014 г. (в дальнейшем этот план оказал влияние на содержание первых и вторых Минских соглашений).23
Инструментарий мер противоборства, использованных администрацией Б.Обамы, оказался чрезвычайно широк и многообразен. В дело были пущены все доступные, невоенные по форме, но силовые по характеру применения средства воздействия - финансовые, экономические, научно-технологические и экспортные ограничения, инструменты психологического давления на элиту и общество и методы пропагандистской войны. Позиции и действия США получили официальную и неофициальную реализацию на четырех основных направлениях.
Во-первых, США развернули массированную политическую кампанию, направленную на поддержание высокого уровня психологического давления на руководство России и российское общество. На протяжении 2014 г. американская программа политического прессинга следовала логике создания условий для «международной изоляции» России. Официальные лица США, многие представители экспертного сообщества и СМИ приложили значительные усилия к дискредитации российских позиций и действий на международном уровне, прежде всего в ЕС, а также с целью давления на американских союзников и партнеров с целью их вовлечение в антироссийскую кампанию. Эта деятельность достигла своего первого пика в связи с истерией, нагнетавшейся в американских и европейских СМИ после гибели в зоне боевых действий на востоке Украины самолета Малазийских авиалиний. Несмотря на то, что официальные лица США не сделали прямых антироссийских заявлений в связи с трагедией, а Пентагон и ЦРУ не раскрыли данных спутниковой разведки, показательно, что в американских и многих европейских СМИ обсуждалось только две «версии» трагедии - возможные действия ПВО ополченцев или России. Стоит отметить, что даже в тот период чрезвычайная жесткость риторики администрация Обамы сочеталась с готовностью сохранять диалог с российским руководством по отдельным вопросам, представляющим для нее интерес: иранской ядерной программе и поддержанию режима нераспространения ОМУ, борьбе с международным терроризмом и некоторым другим. Именно такому подходу отвечала отправка в Москву возвращенного с пенсии ввиду особой трудности ситуации посла Дж.Тефта - профессионала, который не только раньше работал в Грузии и на Украине, но и обладает репутацией холодного прагматика, способного поддерживать диалог в трудных политических условиях.
Во-вторых, США оказывали демонстративную поддержку киевскому режиму и антироссийским политическим силам на Украине. Вашингтон полностью отказался признавать легитимность оппонентов Киеву на Донбассе, не рассматривая их в качестве силы, способной участвовать в достижении политических компромиссов по поводу будущего страны. На такой позиции Вашингтон остался и после заключения первых и вторых Минских соглашений и принятия совместной декларации глав четырех государств (Германии, России,
Украины, Франции). Администрация Обамы не стала брать на себя какие-либо политические риски, связанные с этими документами и их реализацией, ограничившись устными заявлениями официальных лиц об их значимости. Фактически тем самым американское руководство дало политический карт-бланш Украине, а также предложило России, Франции и ФРГ принять на себя все риски, связанные с задачей урегулирования кризиса. Несмотря на такую позицию по поводу мирного процесса, руководство США все-таки притормозило действия сторонников ужесточения давления на Россию в экспертном сообществе и Конгрессе, выступавших за прямые поставки Украине «летальных вооружений» и не стала брать на себя и эти риски, принимая во внимания вероятные масштабы военных и политических последствий таких шагов. Даже прибытие американских военных инструкторов на Украину и поставки военного оборудования и снаряжения, несмотря на их существенные масштабы, носили в большей степени символический характер.
В-третьих, администрация Обамы в 2014-2015 гг. осуществляла последовательную стратегию финансово-экономического давления на Россию, основанную на введении секторальных санкций прямого действия и ограничений в области торговли высокотехнологической продукцией, включая поставки промышленного оборудования, и в сфере передачи технологий. Секторальные санкции введены администрацией Обамы по нескольким из объявленных направлений (финансовые услуги, энергетика и топливно-энергетический комплекс, доступ к технологиям и оборонная промышленность). В качестве следующих потенциальных объектов антироссийских санкций руководством США также объявлены металлургическая и горнодобывающая промышленность и машиностроение. Кроме того, США приложили значительные усилия для придания антироссийским санкциям и иным мерам экономической войны характера коалиционных действий, подталкивая своих союзников к их применению.
Одновременно с официальными санкциями, которые вводятся посредством президентских распоряжений в отношении отдельных лиц, российских компаний и государства, администрация Обамы поощряла и применение официально необъявленных точечных финансово-экономических мер давления, осуществляемых на негосударственном уровне, но рассчитанных на опосредованные негативные эффекты для российской экономики. К числу таких мер можно отнести, например, снижение кредитных и инвестиционных рейтингов российских компаний, регионов, городов и страны в целом. Тем не менее, США вынуждены были принять во внимание возможные издержки от резкой эскалации экономической войны против России для стран ЕС, а также для работающего в России американского бизнеса. Поэтому администрация Обамы воздержалась от введения таких экстремальных мер, как отключение российских финансовых резидентов от Международной межбанковской системы передачи информации и совершения платежей (СВИФТ).
В-четвертых, меры политического давления дополнило полноценное возрождение элементов военно-политической конфронтации. На протяжении
2014-го - начала 2015 г. США и Россия последовательно осуществляли демонстрационные действия, включающие:
- активизацию перемещений военно-морских и военно-воздушных сил (походы американских военных кораблей в Черное и Балтийское моря, интенсификацию полетов российской стратегической авиации);
- крупномасштабные учения, и не только показательные, но и реально рассчитанные на отработку стратегических операций;
- выдвижение серьезных взаимных претензий в ходе дипломатического диалога по военной тематике, в том числе по поводу несоблюдения договоренностей в области контроля над ядерными вооружениями (в частности, о нарушении Договора о ликвидации ракет средней и малой дальности (РСМД) от 1987 г.).
В сочетании с введенными против России экономическими и политическими санкциями, а также жесткой риторикой, которую американское руководство использует на протяжении всего украинского кризиса, расширение «обмена любезностями» в военно-политической сфере позволяет сделать вывод о том, что внешнеполитическая линия Вашингтона в отношении Москвы приобретает все больше составляющих, характерных для политики сдерживания. Американские спецслужбы развернули активную работу на Украине, используя ее как «игровую площадку» для отработки своих политических и иных методик, а также на основе использования ресурсов частных военных компаний. Однако Вашингтон отчасти вынужден учитывать то, какой чувствительный характер для России и обоюдоострый - для самих США носило бы непосредственное военно-силовое вовлечение США в украинский кризис. В силу данных обстоятельств, в военной сфере Вашингтон предпочитает действовать в большей степени руками своих восточноевропейских и иных союзников и партнеров, направивших на Украину своих советников и поставивших вооружения и военную технику.
Синхронное развертывание стратегии давления на Россию на всех этих четырех направлениях соответствует принятой на вооружение еще первой администрацией Б.Обамы концепции так называемой «умной силы».24 В соответствии с ней, США могут и должны расширять использование во внешней политике различных невоенных средств, которые должны применяться для давления на оппонентов наряду с военными и иными силовыми мерами. Стратегия «умной силы» предполагает активное привлечение к усилиям на данном поприще широких коалиций старых и новых союзников и партнеров.
Особым объектом применения стратегии «умной силы» всегда является политическая и экономическая элита страны, подвергаемой воздействию со стороны США. Затем, если это не дает достаточных эффектов, целью воздействия становится все общество и экономика страны. В 2014 г., на начальной стадии осуществления американской стратегии показательного наказания России за «неправильное поведение», при выборе объекта воздействия санкций и иных мер речь шла о «внутреннем ближнем круге» В.В.Путина. К началу 2015 г. позиция администрация Б.Обамы была обозначена предельно четко - США ведут политическую борьбу невоенными
средствами против всей России, цель которой - оказание политического давления не только на ее руководство и элиту, но и на все российское государство и общество, на условия его существования. Президент Обама прямо заявил о достижении цели изоляции России и о разрушении ее экономики, использовав в своем «Обращении к нации» в январе 2015 г.
ПС
метафору «разорвана в клочья».25
Хотя система действий, предпринятых США против России, и была непосредственно связана с украинским кризисом, на деле она ставила более широкие политические задачи. Ее главная стратегическая цель - на российском примере провести с использованием принципов «умной силы» показательное наказание не просто государства, несогласного с теми нормами, принципами и неформальными правилами организации системы международных отношений, которые формируются и применяются США, а глобальной державы, военный потенциал которой не позволяет применить против нее военные средства. Одной из особенностей такого комплексного применения «умной силы» становится сознательное использование растущей экономической взаимозависимости для осуществления целенаправленного воздействия на экономические и политические «болевые точки» той или иной страны. Стоит отметить, что при таком подходе неизбежно объектом наказания становится не только государство, правящий режим, элита, но и вся страна в целом - как субъект мировой политики. Можно предположить, что показательное «наказание» России рассматривается сторонниками такой политики в администрации Обамы не только как демонстративная кампания, но и как модельная программа действий, от успеха которой будет зависеть применимость подобных систем мер для воздействия на других крупных международных игроков. Показательно, что даже подобная кампания против КНР, осуществленная Вашингтоном после событий 1989 г. на площади Тяньаньмэнь в Пекине, была несопоставима по масштабам с тем прессингом, которому подверглась Россия в 2014-2015 гг.
Весь опыт развития российско-американских отношений в период украинского кризиса позволяет предположить, что существенных предпосылок для того, чтобы вектор их развития вышел из затянувшегося пике, в перспективе одного-двух лет не предвидится. Однако вопрос о том, достигли ли отношения двух стран своего политического «дна» и каким оно может быть, пока остается открытым как для дипломатов и военных, так и для представителей научно-экспертного сообщества обеих стран. Острота международно-политической ситуации, возникшей в связи с развитием событий на Украине и интернационализацией политического кризиса в этой стране, придала динамике российско-американских отношений такую степень эмоциональной напряженности, который позволил многим экспертам, даже тем, которые выступают за нормализацию диалога, интерпретировать ситуацию как новую «холодную войну».26 Вне зависимости от того, насколько эта метафора
27
применима к принципиально иной международно-политической ситуации,2' сложившаяся обстановка не позволяет предположить, что как минимум до конца президентского срока Б.Обамы в январе 2016 г. возникнут значимые предпосылки для существенного улучшения отношений двух стран. Вопрос
заключается в том, получит ли ситуация еще более негативный сценарий развития и, если да, то какой именно.
Несмотря на то, что разгоревшийся вокруг Украины в 2013-2015 гг. конфликт еще далек от завершения, с высокой долей вероятности можно предполагать, что он уже создал условия для возникновения и фиксации на основе многочисленных проблем, накапливавшихся годами, новой, конфликтной по форме и содержанию модели взаимоотношений США и Россией. Новой нормой этих отношений, как минимум на ближайшие два года, становится устойчивая ограниченная конфронтация, при сохранении элементов сотрудничества на отдельных направлениях (например, по Ирану). Масштабы, характер и сферы конфронтации могут варьироваться, а ее потенциал к эскалации может быть ограничен только возможностью прямого военного столкновения.28 При этом пространство для сотрудничества имеет крайне ограниченные ресурсы для какого-либо существенного расширения. Даже гипотетически возможная активизация действий против международного исламистского терроризма - это ограниченное поле для совместной игры России и США на фоне тех противоречий, которые связаны с украинским кризисом.
Небольшой шанс для нормализации отношений двух стран может возникнуть до конца президентского срока Б.Обамы, в случае если он не захочет оставлять «в наследство» возможность урегулирования украинского кризиса и налаживания диалога с Россией следующему президенту США. Такой вариант не исключен, в особенности если в ходе президентской избирательной кампании станет ясно, что может победить кандидат-республиканец. Однако в этом случае администрация Обамы должна будет в первую очередь решиться на шаги, связанные хотя бы с частичной отменой санкций. Даже несмотря на то, что Обама может это сделать посредством президентских распоряжений, реакция республиканцев в Конгрессе, а также многих политиков и экспертов, связанных с обеими партиями, на такие действия может быть негативной. То, возникнут ли международно-политические условия для подобного разворота в политике администрации Обамы, будет зависеть от нескольких обстоятельств: от того, какое давление на Белый Дом окажут сторонники поставок летального оружия и расширения военной помощи Киеву, как будет складываться военно-политическая обстановка на востоке Украины, удастся ли повысить эффективность выполнения Минских соглашений и будет ли украинское руководство хоть в какой-то степени готово следовать рекомендациям Германии и Франции в случае, если США начнет посылает ему неоднозначные сигналы или вовсе не посылать никаких.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Истомин И.А. Разгадать энигму: западное экспертное сообщество в поисках объяснения российской политики / Российский совет по международным делам. 8 апреля 2015. <http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=5616#top>.
2 Trade in Goods with Russia. US Census Bureau. 2009-2013. <https://www.census.gov/ foreign-trade/balance/c4621.html>.
3 В 2012 г. прямые иностранные инвестиции (ПИИ) США в России составили 14,1 млрд долл., что на 20,7% больше, чем в 2011 г. Российские ПИИ в США в 2012 г. выросли на 3% и достигли 6,3 млрд долл. Для сравнения: ПИИ США в КНР в 2012 г. составили
51.4 млрд. долл. (плюс 47 млрд. долл. в Гонконге), а КНР (вместе с Гонконгом) в США -
11.5 млрд долл.; американо-китайский товарооборот в 2013 г. достиг 562 млрд долл. U.S.-Russia Trade Facts. Office of the U.S. Trade Representative. <https://ustr.gov/Russia>.
4 Gvosdev N. Resetting the Russian reset in 2012 // The National Interest. 17 November 2011. <http://nationalinterest.org/commentary/resetting-the-russian-reset-2012-6167>.
5 Biden 'opposes' 3d Putin term // The Moscow Times. 11.03.2011.
6 Резолюция №1970 СБ ООН, принятая на 6491-м заседании 26 февраля 2011 г. S/RES/1970 (2011). <http://daccess-ods.un.org/TMP/8703118.56269836.html>; Резолюция №1973 СБ ООН, принятая на 6498-м заседании 17 марта 2011 г. S/RES/1973 (2011). <http://daccess-ods.un.org/TMP/533999.986946583.html>.
7 Стегний П.В. Ближневосточный «Кубик Рубика»: проблемы сборки // Россия в глобальной политике. 2013. Сентябрь/Октябрь. № 5. C. 118-129.
8 Косолапов Н.А. Безопасность международная, национальная, глобальная: взаимодополняемость или противоречивость? // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 9. С. 1-14.
9 Борисова А.Р. Процесс «Женева-2»: взаимодействие России и США по сирийскому вопросу // Пути к миру и безопасности. 2014. № 1(46). С. 88-97.
10 Шариков П.А. «Уотергейт 2.0»: разоблачения технологий АНБ США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2014. №5. С. 63-78.
11 Buchanan P. Do we really want a Cold War 2? // The American Conservative. 9 Aug. 2013. <http://www.theamericanconservative.com/do-we-really-want-a-cold-war-ii>; Saunders P. Obama's missing Russia strategy // The National Interest. 8 Aug. 2013. <http://nationalinterest.org/commentary/obamas-missing-russia-strategy-8852>; Pecquet J., Herb J. US lawmakers fed up with Russia, Putin // The Hill. 20 July 2013 <http://thehill.com/ policy/international/312341-us-lawmakers-fed-up-with-russia#ixzz2ZqK2DkTU>.
12 Dobryansky P. Ukraine: a question of survival // National Interest. Summer 1994. № 36. P. 65-72; Shevtsova L., Kramer D. Ukraine, Russia and two horses // The American Interest. 21 Aug. 2012, P. 58-61; Pifer S. Crisis between Ukraine and Russia: contingency planning memorandum № 3 / The Council on Foreign Relations. Washington D.C., July 2009; Pifer S. Ukraine's Foreign Policy: Losing its Balance / Brookings Report. Washington D.C., 2012. <http://www.brookings.edu/research/papers/2012/06/11-ukraine-foreign-policy-pifer>; Wallander C. Challenge and Opportunity: a U.S. Strategy on Ukraine. - Washington D.C.:
Center for Strategic and International Studies (CSIS), June 2005. <http://csis.org/files/media/csis/pubs/challenge_and opportunity_ wallander. pdf>.
13 Братерский А.В. Внешнеполитическая доктрина Обамы: постсоветский трек // Международные процессы. 2013. май-август. Т. 11. № 2. С. 69-84.
14 Vice President's Remarks at the 2006 Vilnius Conference. Reval Hotel Lietuva, Vilnius, Lithuania. - Vilnuis: Office of the Vice President, 4 May 2006. <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/05/20060504-1.html>.
15 Unity in Challenging Times: Building on Transatlantic Resolve. Remarks by Victoria Nuland, Assistant Secretary, Bureau of European and Eurasian Affairs. Washington D.C.: The Brookings Intitution, 27 Jan. 2015. <http://www.state.gov/p/eur/rls/rm/2015/jan/ 236820.htm
16 Interview with Henry Kissinger: "Do we achieve world order through chaos or insight?" // Spiegel International. 13.11.2014. <http://www.spiegel.de/international/world/interview-with-henry-kissinger-on-state-of-global-politics-a-1002073.html>.
17 Термин «гибридная война» был впервые использован в отношении ситуации на востоке Украины бывшим представителем США в НАТО К.Волкером в августе 2014 г. См.: Hybrid war - hybrid response? / NATO Review Video, 2014. <http://www.nato.int/docu/ review/2014/Russia-Ukraine-Nato-crisis/Russia-Ukraine-crisis-war/EN/index.htm>.
18 Fears rise as Russian military units pour into Ukraine // The New York Times. 21 Nov. 2014. <http://www.nytimes.com/2014/11/13/world/europe/ukraine-russia-military-border-nato. html?_r=0>.
19 Welcome to the 19th Century: Putin and the new Bonapartes see a weak and retreating West // Wall Street Journal. 17 March 2014. <http://www.wsj.com/articles/SB100014240527 02304914904579441752139339602>.
20 Kerry condemns Russia's "incredible act of aggression" in Ukraine // Reuters. 2 March 2014. <http://www.reuters.com/article/2014/03/02/us-ukraine-crisis-usa-kerry-idUSBREA210 DG20140302>.
21 Remarks of President Barack Obama at the Graduation Ceremony at West Point, New York. 28 May 2014; President Barak Obama on Fareed Zakaria GPS: full interview transcript // CNN. 1 Feb. 2015. <http://cnnpressroom.blogs.cnn.com/2015/02/01/pres-obama-on-fareed -zakaria-gps-cnn-exclusiv>.
22 Rasmussen A.F. Each NATO ally has to pull its weight after Russia's threats // The Financial Times. 5 Aug. 2014.
23 A 24-Step plan to resolve the Ukraine crisis // The Atlantic. 26 Aug. 2014. <http://www.theatlantic.com/international/archive/2014/08/a-24-step-plan-to-resolve-the-ukraine-crisis/379121>; Friedman U. "A Ukraine peace plan that excludes Ukrainians is unacceptable" // Ibid. 1 Sep. 2014. <http://www.theatlantic.com/international/archive/2014/09 /response-boisto-peace-plan-ukraine-russia-us/379428>.
24 Журавлева В.Ю. Концепция «умной власти» и стратегия национального развития Б.Обамы // Россия и США в XXI веке. 2011. № 2. C. 10.
25 Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address. - Washington D.C., 20 Jan. 2015. <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/01/20/remarks-president-state -union-address-january-20-2015>.
26 Legvold R. Managing the new Cold War // Foreign Affairs. 2014. July/August. V. 93. № 4. <http://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2014-06-16/managing-new-cold-war>.
27 Rojansky M., Salzman R. Debunked: why there won't be another Cold War // The National Interest. 20 March 2015. <http://nationalinterest.org/feature/debunked-why-there-wont-be-another-cold-war-12450>.
28 Косолапов Н.А. Пороговый уровень и вероятность конфликта США с Россией // Международные процессы. 2008. сентябрь-декабрь. Т. 4. № 3. C. 15-25.
