CC BY-NC
14ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Ф.Г.Войтоловский
ПРЕДЕЛЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ НОРМАЛИЗАЦИИ ПОВЕСТКИ РОССИЙСКО-
АМЕРИКАНСКИХ ОТНОШЕНИЙ*
Ключевые США, внешняя политика, стратегия безопасности, российско-американ-
слова: ские отношения, Дональд Трамп, президентские выборы в США
Аннотация: В статье рассматривается современное состояние российско-американских отношений и оцениваются перспективы их нормализации в условиях смены администрации в США. Приход к власти администрации Д.Трампа может создать некоторые условия для позитивных сдвигов в развитии повестки отношений России и США. Однако ряд внутриполитических и международных факторов не будут способствовать существенному и быстрому сближению позиций по основным острым вопросам мировой политики и международной безопасности. Анализируется комплекс международных и внутренних условий, в которых будет выстраиваться внешнеполитическая линия Д.Трампа на российском направлении, выявляются основные предпосылки и ограничители для расширения диалога с Москвой.
Keywords: United States, foreign policy, national security strategy, Russian-American relations, Donald Trump, US Presidential elections
Summary: The article observes the current state of the Russian-American relations and assesses the prospects for their normalization stemming from the change of the US Administration. Donald Trump's team rise to power may provide certain chances for positive shifts towards Russian-American common agenda. However, a set of factors, domestic and international, will hinder any quick and fundamental bilateral rapprochement regarding key issues in international politics and global security. The article provides detailed analysis of domestic and international conditions under which Trump's foreign policy towards Russia will be formed and driven and shows key premises and difficulties for expanding dialogue with Moscow.
DOI:10.20542/2307-1494-2016-2-7-14
I.
С победой Дональда Трампа на президентских выборах в США значительная часть отечественного экспертного сообщества и политической элиты связывает ожидания нормализации российско-американских отношений
Статья подготовлена при поддержке гранта РНФ №14-28-00097 «Оптимизация российских внешних инвестиционных связей в условиях ухудшения отношений с ЕС» (рук. А.В.Кузнецов).
или хотя бы коррекции устойчивого негативного тренда в восприятии сторонами действий и позиций друг друга. Соответствующие сигналы посылает российское руководство вновь избранному президенту США и на официальном
и
уровне.1 Д.Трамп, выступавший с позитивными оценками перспектив расширения диалога с российским руководством в ходе избирательной кампании, после избрания проявляет большую сдержанность в
о
высказываниях.2 Однако позитивным сигналом стал подробный телефонный разговор, посвященный политической и экономической повестке отношений, который состоялся между Президентом России В.В.Путиным и избранным
о
Президентом США Д.Трампом.3 Примечательно, что ряд американских экспертов и журналистов, критически настроенных в отношении будущей внешней политики Д.Трампа, также высказывают опасения по поводу возможного сближения с Россией, основанного на взаимных симпатиях двух президентов.4 Даже сторонники жесткой внешнеполитической линии, симпатизирующие Д. Трампу, говорят о необходимости большего прагматизма
с
во взаимодействии с Москвой.5
Для позитивных ожиданий относительно возможного улучшения климата в отношениях России и США есть некоторые основания. Причем они связаны не столько с позициями самого Д.Трампа и тех, кто будет отвечать за внешнюю политику и политику безопасности в его администрации, сколько с более существенными внутриполитическими и международными предпосылками развития американской внешней политики и политики безопасности. На долгосрочную перспективу конфликтный характер отношений с Россией может быть чреват существенными издержками для американских интересов, как это уже показала ситуация в Сирии, а в еще более долгосрочной перспективе может показать динамика международных отношений в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в Европе.
В случае сохранения конфронтационной модели отношений с Россией, которую избрала вторая администрация Б.Обамы, новой администрации придется пойти на ряд шагов в военной сфере, которые потребуют переориентации значительных силовых и иных средств на расширение мер по военно-политическому сдерживанию России.
Наращивание конфронтации неизбежно будет означать расширение реального, а не символического военного присутствия США в Европе. Это означает: размещение новых частей постоянного базирования, включая ВВС, создание новых военных баз и возрождение законсервированных или ликвидированных после «холодной войны»; увеличение присутствия ВМС США в Северной Атлантике, на Балтике (включая число кораблей, несущих элементы противоракетной обороны (ПРО) и стратегических подводных лодок), а также в Средиземном море, с возможностью увеличения числа заходов кораблей в Черное море. Активизация конкуренции с Россией на Ближнем Востоке, в условиях сохранения российского военного присутствия в Сирии на неограниченно долгую перспективу, также потребует от США наращивания вооруженных сил и в этом регионе. Рост напряженности в отношениях с Россией в военно-стратегической сфере приведет новую республиканскую администрацию к интенсификации программы модернизации стратегических
наступательных вооружений и к развертыванию вместо позиционного района ПРО США/НАТО на европейском театре военных действий (ТВД) компонента гораздо более дорогостоящей и масштабной стратегической ПРО США. Несмотря на то, что для республиканцев всегда была характерна заинтересованность в реализации программы создания стратегической ПРО, уже в период правления второй администрации Дж.Буша-младшего проявились тенденции к тому, чтобы не европейский, а азиатско-тихоокеанский регион стал наиболее важным для развертывания ее элементов морского и наземного базирования.6
Все эти действия чреваты значительными расходами, которые будут оттягивать существенные финансовые, человеческие, научно-технологические и иные ресурсы, которые в среднесрочной и долгосрочной перспективе потребуются США для сохранения военно-политического доминирования в АТР и противодействия росту влияния и военных возможностей Китая. Принимая во внимание динамику китайских военных расходов, которые уже в несколько раз превосходят российские7, темпы развития китайских НИОКР в области создания перспективных образцов вооружений и военной техники (ВВТ), а также реализации программ строительства военно-морских и военно-
о
воздушных сил КНР8, такой подход к выбору долгосрочных региональных приоритетов военной и внешнеполитической стратегии США не отличался бы рационализмом.
II.
Опыт предшествующих лет показывает, что в случае смены хозяина Овального кабинета, особенно если партийная принадлежность нового Президента США отличается от предыдущего, может возникнуть окно возможностей для обновления внешнеполитической повестки или решения некоторых проблем на отдельных направлениях. Так происходило, даже если деятельность прошлой команды ознаменовалась глубоким кризисом отношений. Именно таким образом ситуация развивалась после кризиса в российско-американских отношениях, связанного с операцией НАТО в Югославии в 1999 г. Нормализация тогда началась еще в период деятельности команды У.Клинтона - этому способствовало желание американского руководства наладить диалог с новым Президентом России. Пришедшая в 2001 г. к власти республиканская администрация Дж.Буша-мл. вышла на новый уровень доверия в отношениях с российским руководством после поддержки, оказанной Россией после терактов 11 сентября - в ходе операции США и союзников в Афганистане. Тогда Россия, оказав военную помощь Северному Альянсу, поспособствовала взятию американцами Кабула, что позволило выйти с США на новый уровень взаимопонимания по вопросам борьбы с международным терроризмом. Аналогичным образом развивались события и после кризиса в российско-американских отношениях, разразившегося в связи с вмешательством России в грузино-югоосетинский конфликт в августе 2008 г. Пришедшая в 2009 г. к власти новая демократическая администрация Б.Обамы получила благодаря политике
«перезагрузки» уникальный шанс продемонстрировать, в том числе внутренней аудитории, способность к выдвижению «прорывных» инициатив на международной арене. Нормализация отношений с Москвой была идеальным средством быстро получить существенные внешнеполитические результаты -афганский транзит через территорию России для США и НАТО, новый договор об ограничении стратегических наступательных вооружений, относительную нормализацию отношений России и Североатлантического альянса, несмотря на очередную волну его расширения. Тогда, с введением США «поэтапного адаптивного подхода» к развитию противоракетной обороны, даже удалось на время снизить напряженность в обсуждении проблемы ПРО США/НАТО в Европе и начать экспертные и официальные консультации по этой теме.
Приход к власти в Вашингтоне новой республиканской администрации в 2017 г. потенциально создает предпосылки для того, чтобы повестка начала наполнятся иным содержанием, а политико-психологическая атмосфера российско-американских отношений могла бы улучшиться. Для каждого нового президента выгодно противопоставление своей позиции по внешнеполитической проблеме, которая стала камнем преткновения для предыдущей администрации, в особенности, если «низкий старт» потенциально сулит относительно высокие шансы получить быстрые демонстрационные эффекты. Позитивным обстоятельством для развития диалога с Москвой является и то, что, несмотря на внимание к российской теме в период предвыборных дебатов, отнюдь не это направление обещает быть ключевым для внешнеполитической стратегии Д.Трампа в целом. Есть вероятность, что, если российское направление будет не первостепенным, новому Президенту США будет легче проводить на нем какие-то инициативы и обойти противодействие антироссийски настроенных сил в Конгрессе.
Для нормализации диалога между Россией и США есть некоторые предпосылки в сфере безопасности - борьба с международным терроризмом и исламистским экстремизмом, поддержание механизмов контроля над стратегическими наступательными вооружениями и нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, ситуация в отдельных регионах мира. Даже за время кризиса ряд пунктов повестки российско-американских отношений все-таки получил позитивное развитие - взаимодействие по иранской ядерной программе, диалог по ситуации на Корейском полуострове, отдельные вопросы борьбы с международным терроризмом.
С высокой вероятностью Трамп, следуя в этом традиционной республиканской повестке, будет уделять внимание вопросам контроля над вооружениями - в первую очередь стратегическими, а также проблемам нераспространения ОМУ и средств его доставки. Здесь будет сделана ставка не на утопические многосторонние инициативы, а на пролонгацию и дополнение двусторонних договоренностей, что открывает возможности для взаимодействия с Россией. По этим вопросам Трамп еще в период кампании консультировался с некоторыми авторитетными республиканскими специалистами, которые выступали в качестве его теневых советников. В 2021 г. истекает срок действия текущего договора об ограничении стратегических наступательных вооружений с Россией, и его продление на пять
лет - вопрос, которым могла бы озаботиться администрация Д.Трампа, в особенности принимая во внимание растущую актуальность задач в этой сфере на китайском направлении.
Трамп будет активно продолжать кампанию по борьбе с «Исламским государством» и международным терроризмом - здесь он уже заявил о своей готовности действовать жестче, чем Обама. На этом поле также возможна активизация диалога с Москвой, однако, существуют и риски срыва конструктивного взаимодействия в случае, если позиции России и США по ситуации в Сирии останутся разнонаправленными.
Однако обусловленная внутриполитическими факторами ограниченность внешнеполитического маневра для обеих стран задает рамки для быстрого расширения российско-американского диалога и нормализации его политико-психологической атмосферы (что тут можно считать нормой - вопрос открытый). Начавшийся в открытой форме в 2014 г. и шедший латентно с 2012 г. кризис в российско-американских отношениях стал самым глубоким за весь постсоветский период, причем его важнейшие причины, связанные с ним противоречия, и его политические и иные последствия остаются не устранёнными. Некоторые из противоречий в отношениях России и США носят системный характер, и их нельзя будет преодолеть и за сроки, сопоставимые с деятельностью одной и даже двух американских администраций. Их негативное воздействие может измеряться продолжительностью периода активной деятельности поколений политической элиты. Среди таких неустранимых или, как минимум, труднопреодолимых проблем отметим следующие.
Во-первых, различия взглядов руководства и элиты США и России на ситуацию на постсоветском пространстве. Для российской стороны категорически недопустимо сокращение влияния в его восточноевропейской части и в Закавказье и превращение этого пространства, вслед за Восточной Европой и Балтией, в часть буферной зоны, отделяющей Россию от ЕС. Для значительной части американского истеблишмента остается неприемлемой наличие у какой-либо державы, не являющейся союзником США, региональной сферы влияния. Развитие украинского кризиса и взаимодействия России и США в связи с ним, если отделить его внутренние политико-экономические мотивы от внешних обстоятельств, было проявлением и результатом столкновения не только интересов двух государств, но и этих различных подходов. Несмотря на то, что вопрос о расширении НАТО за счет Украины и Грузии, благодаря наличию неурегулированных территориальных вопросов у обеих из них, оказался отодвинут на неопределенную перспективу, эта проблема будет себя проявлять еще долгие годы и не только в связи с этими двумя странами. Несмотря на то, что избранный президент США демонстрирует отсутствие заинтересованности в грузинском и украинском проектах, а также не высказывается в пользу дальнейшего расширения НАТО и завершения процесса превращения блока в инструмент сдерживания России, условий для нормализации диалога по проблемам европейской безопасности и компромиссов пока не просматривается.
Во-вторых, отсутствие у России и США глубоких и значимых для экономик двух стран, а также для интересов их элит и обществ, экономических связей.
Между странами нет устойчивой экономической взаимозависимости, которая могла бы оказывать стабилизирующее воздействие на политическую конъюнктуру. Объемы двусторонней торговли перед кризисом 2014 г. были, несмотря на их устойчивый рост, незначительны для экономик двух стран -всего 38 млрд. долл. Масштабы взаимного размещения прямых иностранных инвестиций тоже были ничтожными, не только для США (14 млрд. долл.), но и для России (около 7 млрд. долл.). В результате политики секторальных санкций и применения администрацией Б.Обамы других мер прямого и опосредованного финансово-экономического давления на Россию и российские компании и банки, экономические связи между странами еще более ослабли. По итогам 2014 г. объемы двусторонней торговли снизились до 34 млрд. долл., а за 2015 г. - до 23 млрд. долл.9 Несмотря на то, что среди американских инвесторов и производителей в условиях смены администрации и потенциального изменения курса в отношении России вырос интерес к российскому рынку, по всем параметрам предпосылок для прорыва не просматривается. Новая администрация, даже если она захочет снять ту часть санкций, которая вводилась президентскими распоряжениями и для снятия которой не потребуется резолюция Конгресса, столкнется с серьезным противодействием со стороны антироссийски настроенной части не только республиканцев, но и демократов в обеих палатах, а также в экспертном сообществе.
В-третьих, глубокие политико-психологические последствия кризиса в отношениях двух стран для восприятия элитами России и США друг друга. На протяжении всех 1990-х - 2010-х гг., вне зависимости от смены администраций в Белом доме и Кремле, политико-психологические факторы оказывали существенное влияние на выработку стратегии США на российском направлении и на формирование повестки отношений между Москвой и Вашингтоном. Несмотря на все декларации о завершении «холодной войны», демонстративные шаги и меры доверия в политической и военной сферах инерция конфронтационного мышления была и остается одним из важных факторов мышления элит двух стран в отношении друг друга. Не признавать этого - значит не смотреть правде в глаза. На протяжении 2014-го - первой половины 2016 г. американская программа политического прессинга была выстроена в логике создания условий для «международной изоляции» России и открыто декларировалась в этом качестве. Американские официальные лица, многие представители экспертного сообщества и СМИ приложили значительные усилия для дискредитации российских позиций и действий в связи с ситуацией на Украине и в Сирии на международном уровне. Объектом политики формирования фобий и негативного отношения к России, было, прежде всего, общественное мнение ЕС. Одна из важных сопутствующих целей такой кампании - создание условий для мобилизации поддержки общественным мнением и элитой союзников антироссийских санкций и других действий, связанных с укреплением элементов политики «сдерживания». Такой подход встречал позитивный отклик со стороны части элит в странах не только Восточной, но и Западной Европы, видевших в России мифическую военную угрозу и конкурента за экономическое и политическое влияние на
постсоветском пространстве. Для них такая позиция Вашингтона является источником легитимации их действий и позиций, а также решения внутриполитических задач. К концу 2016 г. эта пропагандистская волна несколько спала, однако антироссийская истерия будет иметь еще долгую инерцию и оказывать негативное воздействие на умы элит и обществ стран Запада, в том числе на бизнес-сообщество, которое всегда озабочена политическими рисками. В сочетании с относительным ростом напряженности в военно-политической сфере между Россией и НАТО, инцидентами на море и в воздухе, трудностями во взаимодействии между военными России и США «на земле» в Сирии, такая политико-психологическая атмосфера чревата особыми рисками.
Все эти факторы будут значимы для развития отношений России и США, вне зависимости от того, кто именно займет ключевые позиции в администрации Д.Трампа, какие подходы они изберут на российском направлении, и насколько вообще существенным это направление будет. Когда Б.Обама начинал политику «перезагрузки» на волне антибушевских настроений американского и европейского обществ, условия для нормализации отношений с Россией были гораздо более позитивными, нежели в условиях, когда многие в США и ЕС напуганы и недовольны победой Трампа и обещанными им инициативами. Кроме того, настрой Трампа на нормализацию диалога, заявленный в период избирательной кампании, был частью программной критики внешней политики Обамы. Этот позитивный настрой может существенно скорректировать та часть окружения избранного Президента США, которая готова будет придерживаться жестких позиций в отношении России - а таких среди республиканцев немало.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Выступление Президента РФ В.В.Путина на заседании Международного форума «Примаковские чтения». 30.11.2016. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/copy/53361.
2 Watkins E. Trump: "I could see myself" meeting with Putin before I'm president // CNN Politics. 18.10.2016.
http://edition.cnn.com/2016/10/17/politics/donald-trump-vladimir-putin-michael-savage/.
3 Телефонный разговор Президента РФ В.В.Путина с избранным президентом Соединённых Штатов Америки Дональдом Трампом. 14.11.2016. http://kremlin.ru/events/president/news/53255.
4 Hill F. Putin and the Kremlin are experts at reading the popular mood. And they were watching America. Brookings Institution. 11 November 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/11/11/putin-and-the-kremlin-are-experts-at-reading-the-popular-mood-and-they-were-watching-america/.
5 Bolton J. Next president's foreign policy priorities // Pittsburgh Tribune Review. 12 November 2016. https://www.aei.org/publication/next-presidents-foreign-policy-priorities/.
6 См.: Бужинский Е.П., Войтоловский Ф.Г., Дворкин В.З., Есин В.И., Корабельников В.В., Трубников В.И. Проблемы и перспективы сотрудничества России с США/НАТО в сфере противоракетной обороны / Отв. ред. В.И.Трубников. - М.: ИМЭМО РАН, 2011.
7 По данным Стокгольмского международного института проблем мира (СИПРИ) военные расходы в 2015 г. военные расходы США составили 595 млрд. долл., России - 91 млрд. долл., а КНР - 214 млрд. долл. Эти данные отличаются от тех полуофициальных данных, которые представляет китайское информационное агентство «Синьхуа». См.: SIPRI Military Expenditure Database 1949-2015. https://www.sipri.org/databases/milex.
8 Кашин В.Б. Пекин смотрит вдаль. Как Китай наращивает потенциал проецирования силы. // Россия в глобальной политике. 2016. №3. http://www.globalaffairs.ru/number/Pekin-smotrit-vdal-18149.
9 United States Trade Representative. 2015 Report on the Implementation and Enforcement of Russia's WTO Commitments. December 2015. https://ustr.gov/sites/default/files/2015-Report-on-Implementation-Enforcement-Russia-WTO-Commitments.pdf.
