CC BY
6DOI 10.47643/1815-1337_2023_11 _134 УДК 349.6
РОССИЙСКИЙ СУВЕРЕНИТЕТ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ Russian sovereignty over natural resources
МУХЛЫНИНА Мария Михайловна,
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10. E-mail: muhlyninamm975@mail.ru;
Mukhlynina Maria M.,
Ph.D (Law), Federal State Budgetary Institution of Science Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (ISL RAS).
119019, Russian Federation10, Moscow, Znamenka str., 10. E-mail: muhlyninamm975@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена правовому исследованию государственной политики России по обеспечению суверенитета на природные ресурсы, которое представляется одним из важнейших приоритетов. В работе предложены пути совершенствования правового регулирования и государственного управления в данной сфере.
Abstract: The article is devoted to the legal study of the state policy of Russia to ensure sovereignty over natural resources, which seems to be one of the most important priorities. The paper suggests ways to improve legal legulation and public administration in this area.
Ключевые слова: национально-государственное устройство, политика, обеспечение суверенитета на природные ресурсы, приоритеты, государственное управление, Конституция, законодательство.
Keywords: national-state structure, politics, ensuring sovereignty over natural resources, priorities, public administration, Constitution, legislation.
Для цитирования: Мухлынина М.М. Российский суверенитет на природные ресурсы // Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 134-137. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_134.
For citation: Mukhlynina M.M. Russian sovereignty over natural resources // Law and state: theory and practice. 2023. No. 11(227). pp. 134-137. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_134.
Статья поступила в редакцию: 26.10.2023
Основы природоресурсного суверенитета народов России заложены в Конституции. Гарантии экологических прав и охрана окружающей среды - не самоцель, самое важное заключается в обеспечении закрепленных в Конституции РФ экологических прав и обязанностей, благоприятной окружающей среды для качественных условий жизни и здоровья человека.
Как основной источник действующая Конституция Российской Федерации по многим положениям существенно отличается от всех предшествующих отечественных Конституций - по мнению Бринчука М.М. - «Она обладает значительным потенциалом для прогрессивного развития экологического права»1.
Обращаясь к вопросу суверенитета государства на свои природные ресурсы отметим основополагающее нормативное положение -это часть 1 статьи 9 Конституции России, провозглашающая следующее: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Эта норма Конституции находит свое продолжение в Земельном, Лесном, Водном кодексах РФ, других федеральных природоресурсных и природоохранных законах.
В природоресурсном законодательстве закрепляется охрана и использование соответствующих природных ресурсов и объектов, прежде всего, как компонентов природы, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и как объекта права собственности и иных прав на природные ресурсы. Государство же выступает гарантом, суверенным публичным органом, отвечающим за благосостояние граждан.
Для России с ее культурным и этическим разнообразием, сложным национально-государственным устройством сбалансированная эффективная политика по обеспечению суверенитета на природные ресурсы представляется одним из важнейших приоритетов. Эти приоритеты имеют внешнеполитический и внутриполитические акценты, которые реализуются с опорой на преамбулу Конституции о ценностях исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.
С.А. Боголюбов совершенно справедливо отмечает, что «необходимо понимание и уяснение предусмотренных в преамбуле Конституции Российской Федерации ценностей - возрождения суверенной государственности, утверждения незыблемости демократической основы, стремления к обеспечению благополучия и процветания России. Согласно статьи 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а согласно статьи 4 Конституции суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, и Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории2.
Обеспечение суверенитета в обязательной мере должно сопровождаться в первую очередь открытостью природоохранных отношений, а также включать в себя регулирование моральных и нравственных норм.
За рубежом используется термин «социальное природопользование», предполагающий как природную среду жизни, так и традицион-
1 См.: Бринчук М.М. Конституция и экологическое право. М.: Эксмо, 2019. С. 7.
2 Боголюбов С.А. Суверенитет России на ее природные ресурсы // Lex russica. 2016. № 6. С. 10 - 25.
ные способы использования природных объектов местным населением (от стирки белья, сбора грибов и ягод до катания на лодках, байдарках, яхтах, плотах)1. Этим предопределяются возложенные на государство в лице его органов соответствующие координирующие, контрольные и нормативно-регулятивные функции и конституционно-правовая ответственность за их невыполнение.
Не вызывает сомнения справедливая научная оценка Бринчука М.М. о том, что «создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной власти в экологической сфере - двуединая задача Российского государства как правового и социального»2.
Что же касается обеспечения прав собственности и суверенитета Российской Федерации на ее природные ресурсы, то напряженная экологическая ситуация на Земле в целом и в странах в отдельности, обусловливает обсуждение правовых проблем, связанных с обеспечения прав собственности государства на ее природные ресурсы, законных интересов населения, нынешнего и будущих поколений для их благополучия, процветания, обеспечения достойной жизни, формирования социальных, правовых государств, провозглашенных в Конституции страны, конституциях и законодательстве большинства стран.
Институт права собственности прерогатива гражданского права, положения Конституции в отношении права собственности государства на природные ресурсы «раскрывают» статьи 129, 130, 209 и др. Гражданского кодекса Российской Федерации. Государственно-правовые подходы к его правомочиям - владению, пользованию, распоряжению - закрепляются в частях 1 и 2 статьи 36 Конституции России, в конституциях и уставах субъектов.
Государство выступает в роли суверена, осуществляющего власть и управление в сфере охраны и использования природных ресурсов в соответствии с положениями Земельного, Лесного, Водного кодексов Российской Федерации, статьей 1.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», статьей 4 Федерального Закона Российской Федерации от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и др. В соответствии со статьей 5 Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) Россия является участником земельных отношений наряду с гражданами, юридическими лицами, субъектами страны, муниципальными образованиями, где она может выступать собственником, пользователем, владельцем земельных участков. Открытый список полномочий Российской Федерации в земельных отношениях представлен в 9 статье ЗК РФ, где семь ключевых полномочий могут быть дополнены иными, отнесенными к полномочиям государства, Конституцией, данным кодексом и федеральными законами полномочиями. ак, Россия, как суверенное государство, разрабатывает и реализует федеральные программы использования и охраны земель, устанавливает основы федеральной политики в области регулирования земельных отношений, ограничения прав собственников и оборотоспособности земельных участков, порядок резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков, изымает земельные участки для нужд Российской Федерации.
В широком смысле под суверенитетом (при всех различиях его научного толкования и разъяснения) понимаются верховенство национальной власти, независимость государства, полновластие и относительная свобода от внешних факторов, обладание реальными возможностями определять характер, порядок своей политической, социально-экономической, экологической жизни, государственно-правовую организацию в соответствии с интересами, запросами своих граждан.
Полномочия органов государственной власти России в области лесных отношений, отражающие ее суверенитет, закрепляются в ст. 81 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), однако основа природоохранных отношений лесопользования заложена в ст. 1 ЛК РФ в виде базовых принципов, один из самых значимых среди них - это принцип «использование лесов с учетом их глобального экологического значения». Формирование государственного суверенитета на природные ресурсы начинается с провозглашения, формулирования и закрепления в национальном праве основных принципов охраны окружающей среды, отражающих устойчивое развитие (баланс экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетание рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, с разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что может способствовать предупреждению деградации окружающей среды.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» сформулировано 23 принципа, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и любая иная деятельность в России, способная оказать воздействие на окружающую человека природную среду. Реализация многих из этих принципов может содействовать возрождению российского суверенитета на природные богатства. Это приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; запрещение деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды и др.
На конституционном уровне (статьи 9, 36, 41, 42, 71, 114 Конституции России) закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, роль в нем Правительства России. Эти конституционные нормы-принципы, основополагающие для формулирования экологической политики в сфере обеспечения суверенитета, развиты в федеральных конституционных (ФКЗ «О Правительстве Российской
1 С.А. Боголюбова «Суверенитет России на ее природные ресурсы» включена в информационный банк согласно публикации - «Lex russica», 2016, № 6. с.18
2 Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации - основа прогрессивного развития экологического права // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 9.
Федерации»), в федеральных законах и в подзаконных актах. Нормативное регулирование связано с качеством окружающей среды, составляющими ее природными ресурсами и мировым эколого-биологическим балансом всего населения Земли.
Ключевое значение приобретает установление баланса между частными и публичными интересами физических и юридических лиц, соотношение в государстве и окружающей его природной среде интересов и действий граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, что служит одним из отправных моментов балансирования общества между государственным суверенитетом на природные ресурсы и свободным развитием человека в условиях их рационального и свободного, в соответствии с законом использования.
Толкование концептуальной для нашей темы части 1 статьи 9 Конституции РФ об использовании и охране природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, данное Конституционным Судом РФ в 2000 г. по Конституции Республики Алтай, научные работы по этим темам приближают определенность правового регулирования одних из наиболее важных общественных отношений граждан - отношений по реализации прав на благоприятную экологическую обстановку на территории РФ. Одним из важнейших признаков суверенитета, направлений реализующей его экологической политики является обеспечение соблюдения экологических прав граждан.
С опорой на конституционную норму, закрепленную в статье 36 о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Интересно обратиться к одной законодательной новелле, которая горячо обсуждается законодателем и заинтересованной общественностью. Весной 2023 года в Госдуму был внесен законопроект «О старательской деятельности», который предполагает право физическим лицам добывать золото на Дальнем Востоке и в Арктике. Ранее право добычи драгоценного металла было только у юридических лиц. Для того чтобы начать добывать золото необходимо будет получить статус индивидуального предпринимателя и выбрать участок земли (в онлайн-режиме через информационную систему, по аналогии с цифровым сервисом, действующим для участников программ «Дальневосточный гектар» и «Гектар в Арктике»). Однако есть и ограничения: участок можно будет выбрать не на всей территории Дальнего Востока и Арктики, а только там, где разрешат это делать региональные власти. В законопроекте определено, что в преференциальных зонах участок не выделят, так что на дополнительные льготы в этой части можно не рассчитывать.
В Минвостокразвития отметили, что после принятия законопроекта ожидается сокращение объемов нелегальной добычи золота, а также создание новых рабочих мест, рост предпринимательской активности и дополнительные налоговые доходы. Среди дальневосточников уже есть желающие взять участок, добавили в министерстве. Золотодобытчики считают, что принятие данного закона положительно повлияет на отрасль, но при этом никак не отразится на деятельности крупных золотодобывающих предприятий - для разработки физическим лицам предлагаются участки, где экономически нерентабельно вести добычу промышленными методами.
Однако 25 апреля 2023 г. заседание Комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды решил отложить рассмотрение законопроекта о старательной деятельности, который позволит допустить индивидуальных предпринимателей к поиску и добыче рассыпного золота непромышленным способом на упрощенных условиях. Разработчики документа преследовали цель обеспечить государство дополнительными доходами. Условия добычи следующие: участки до 10 га определяются субъектом РФ и предоставляются бесплатно на срок до 3 лет с возможностью продления; после добычи 30 кг золота соглашение расторгается; попутные драгоценные металлы идут в доход государства; пилотным регионом на три года становится Магаданская область. Буквально накануне этот законопроект обсуждался на экспертном совете Комитета и не получил поддержки профессионалов отрасли и научного сообщества. Высказывались мнения, что документ несет в себе множество рисков и способен нанести государству больше вреда, чем пользы. К открытой дискуссии подключились депутаты, и откровенно резких оценок законопроекту стало еще больше - от «легализации воровства» до «возвращения ОПГ федерального масштаба». Очень много вопросов касается ответственности старателей за сохранение окружающей среды и за восстановление участков добычи по ее завершению - в законопроекте эти важнейшие моменты отражены крайне слабо. Нагрузка на надзорные органы в настоящее время существенная, им не всегда хватает ресурсов контролировать золотодобытчиков, работающих по действующему законодательству. При том, что нередко добыча золота, в том числе рассыпного, ведется абсолютно варварским способом. В подтверждение тому были представлены снимки из Амурской области, где природе был нанесен непоправимый вред. В случае появления множества новых участков, где действуют «вольные старатели» под минимальным контролем или вовсе при его отсутствии, ситуация может только усугубиться. Встраивание на упрощенных условиях новых игроков в текущую модель золотодобычи, которая сейчас осуществляется под строгим контролем государства, имеет слабое и далекое от реальности экономическое обоснование, создает неравные условия, а также может повлечь за собой неприятные для регионов последствия - от криминализации до роста социальной напряженности. Существенно возрастут и бюджетные затраты на содержание надзорных органов, на что обратил внимание выступивший на заседании председатель Союза старателей России Виктор Таракановский. Повышение бюджетных затрат для осуществления госконтроля связано с тем, что старатель моет золото месяц-два, а надзорные органы нужно содержать круглый год. Высказывались мнения, что сегодня как никогда нужно усилить госрегулирование в сфере недропользования.
Кстати, обращения граждан о варварских способах добычи золота не редкость. Один из примеров: прокуратура Баймакского района Республики Башкортостан утвердила обвинительное заключение по уголовному делу в отношении руководителя ООО «Весна», который обвиняется в совершении преступления, предусмотренного ст. 246 УК РФ (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ). Незаконная добыча, по версии следствия, велась с февраля 2019 по сентябрь 2022 года. Золотодобытчики за это время успели повредить плодородный слой почвы на площади почти 360 тыс. квадратных метров. Ущерб окружающей среде оценили в 5,5 млрд. рублей, а ход расследова-
ния уголовного дела о нарушении правил охраны окружающей среды в Республике Башкортостан находится под личным контролем главы Следственного комитета РФ.
Таким образом, суверенное осуществление публичных функций в сфере экологии предполагает необходимость понимания места российской природы в системе национальной и мировой окружающей среды, а одним из важнейших признаков суверенитета - это реализация государственной экологической политики как гарантия обеспечения соблюдения экологических прав граждан. Отметим, что стратегирование и государственное планирование в теоретическом и в практическом плане постоянно развивается, как отмечает Мухлынина М.М., появился более широкий горизонт планирования и конкретные долгосрочные ориентиры1. Правовые способы решения экологических проблем в рамках достижения ЦУР в сфере реализации стратегического планирования России, по оценкам Mukhlynina M. и Vedysheva N., требуют изменений, как на уровне нормативной правовой базы, так и на организационно-управленческом уровне во всех сферах жизнедеятельности страны2.
Библиография:
1. Бринчук М.М. Конституция и экологическое право. М.: Эксмо, 2019. С. 7.
2. Боголюбов С.А. Суверенитет России на ее природные ресурсы // Lex russica. 2016. № 6. С. 10 - 25.
3. Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации - основа прогрессивного развития экологического права // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 9.
4. Мухлынина М.М. Модернизация правового регулирования охраны окружающей среды и экологической политики России на современном этапе // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Т. 17. № 6. С. 74-98. С. 90.
5. Mukhlynina M., Vedysheva N. Legal aspect of the implementation of the UN sustainable development goals in the field of environmental management in Russia // E3S Web of Conferences. Actual Problems of Ecology and Environmental Management: Cooperation for Sustainable Development and Environmental Safety, APEEM 2020. 2020. P. 05003.
References:
1. Brinchuk M.M. Constitution and environmental law. Moscow: Eksmo, 2019. p. 7.
2. Bogolyubov S.A. Sovereignty of Russia on its natural resources // Lex russica. 2016. No. 6. pp. 10-25.
3. Brinchuk M.M. Constitution of the Russian Federation - the basis of progressive development of environmental law // The Constitution of the Russian Federation and the development of environmental law / Ed. M.M. Brinchuk, O.L. Dubovik. M., 2005. p. 9.
4. Mukhlynina M.M. Modernization of legal regulation of environmental protection and environmental policy of Russia at the present stage // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Vol. 17. No. 6. pp. 74-98. P. 90.
5. Mukhlynina M., Vedysheva N. Legal aspect of the implementation of the UN sustainable development goals in the field of environmental management in Russia // E3S Web of Conferences. Actual Problems of Ecology and Environmental Management: Cooperation for Sustainable Development and Environmental Safety, APEEM 2020. 2020. P. 05003.
1 Mухлынина M.M. Mодернизация правового регулирования охраны окружающей среды и экологической политики России на современном этапе ll Труды Института государства и права РАН l Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Т.17. № 6. С. 74-98. С. 90.
2 См.: Mukhlynina M., Vedysheva N. Legal aspect of the implementation of the UN sustainable development goals in the field of environmental management in Russia // E3S Web of Conferences. Actual Problems of Ecology and Environmental Management: Cooperation for Sustainable Development and Environmental Safety, APEEM 2020. 2020. P. 05003.
