CC BY
29
Российская государственность: результаты и риски бюджетной реформы *
Л.Г. Бокарева преподаватель Московского городского университета управления правительства Москвы, кандидат экономических наук (г. Москва)
Лилия Георгиевна Бокарева, LGBokareva@yandex.ru
Анализ процесса реализации бюджетной реформы дает основания для серьезных сомнений в ее возможности обеспечить повышение эффективности расходования государственных средств. Стоит задаться вопросом, какие цели реально преследуют бюджетная реформа и реформа государственных учреждений? Ответов может быть два:
1) бюджетная реформа (в ее широком понимании) сняла с государства обязательства по гарантированному финансированию государственных учреждений, то есть обязательства по содержанию и развитию сферы образования, здравоохранения, культуры, науки и других сфер, где преобладают государственные бюджетные учреждения. Сегодня государство как бы заявляет своим гражданам: вы мне обязаны платить (налоги, сборы, штрафы) своевременно и в полном объеме, но я вам ничего не обязано; я беру на себя право по своему усмотрению выделять средства на ваше образование, здравоохранение и т. п. или не выделять. Бюджетным кодексом Российской Федерации в его нынешней редакции это право государственного аппарата не ограничено;
2) с точки зрения возможных реальных целей бюджетной реформы следует обратить внимание на осуществляемую стандартизацию государственных услуг. Если, как показывает проведенный нами анализ, стандартизация и нормирование затрат не ведут к повышению эффективности бюд-
жетных расходов, значит, есть другие цели, решаемые ими.
В июне 2014 года на сайте Wikileaks была опубликована информация о подготовке Trade in services agreement (TISA) -Соглашения о торговле услугами (СТУ) [4]. Как отмечает профессор Московского государственного института международных отношений В.Ю. Катасонов (см. [5]), СТУ разрабатывается с 2012 года в условиях секретности, при этом:
1) переговоры по СТУ ведутся за пределами ВТО. В рамках ВТО, как известно, действует Генеральное соглашение о торговле услугами - ГАТС (General Agreement on Trade in Services - GATS);
2) если соглашение будет подписано, то его содержание останется секретным еще в течение пяти лет. Если подписание не состоится, то все равно в течение пяти лет на материалах переговоров будет оставаться гриф «секретно»;
3) СТУ предусматривает, что правила игры на рынках услуг с момента введения в действие соглашения будут определяться не национальными государствами, а некими наднациональными институтами. Государства теряют право принимать какие-либо законы и нормативные акты, ухудшающие условия ведения бизнеса на рынках услуг;
4) предусмотренное СТУ регулирование затрагивает не только рынок коммерческих услуг (транспорт, туризм, гостиничный бизнес, связь, бытовое обслуживание и т. п.),
Окончание. Начало см.: Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 11.
*
но и важнейшие функции государства. В терминах СТУ это «услуги государства»;
5) СТУ предусматривает, что государство постепенно должно отказываться от предоставления услуг населению, передавая этот вид деятельности частному бизнесу;
6) СТУ требует полностью открыть национальный рынок «услуг», куда придут транснациональные компании и транснациональные банки. В итоге государство как сфера «общих общественных интересов» должно будет отмереть.
Иными словами, речь идет о международном проекте приватизации национальных государств в сфере социальных, финансовых, информационных и иных государственных услуг. Интересно, что на фоне поддержанного большинством на референдуме 23 июня 2016 года решения выхода Великобритании из ЕС (Brexit) ожидается не только усиление сепаратистских настроений в ряде европейских государств (речь идет о Шотландии, Северной Ирландии, Гибралтаре), но и появление противостоящей процессу дезинтеграции внутри Европейского союза тенденции превращения ЕС в европейское супергосударство (см. [6]). Уже 27 июня польский государственный телеканал TVR Info сообщил, что на встрече в Праге министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер и его французский коллега Жан-Марк Эйро представили главам дипломатии стран Вышеградской четверки (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия) 9-страничный документ, в котором речь идет о плане создания «европейского супергосударства» (см. [7]).
Возможным выходом из создавшейся в результате проведения реформ критической ситуации с бюджетом мог бы стать так называемый программный бюджет.
Если вернуться к приведенному ранее определению БОР, то следует отметить, что распределение бюджетных ресурсов в рамках этого подхода предлагается осуществлять между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами. Первая
попытка построить так называемый программный бюджет предпринималась на федеральном уровне в 2014 году. Тогда это было сделано не очень удачно и довольно неуклюже - механически расходы ведомств были «загнаны» в различные государственные или федеральные целевые программы, и основным критерием качества проекта федерального бюджета являлась доля программных расходов бюджета.
Объединить мероприятия в один документ под названием «программа» и сложить по правилам арифметики соответствующие суммы затрат, стараясь не выйти за пределы прогнозируемых доходов бюджета, - это еще не программный метод, это слабое и непрофессиональное подражание ему. Программный метод финансового планирования, образно говоря, раздел высшей математики, но не арифметики в области финансов. Если для первого опыта составления бюджета в новом формате такой механический подход, возможно, был приемлем, то в дальнейшем следовало изменить порядок формирования бюджетных программ таким образом, чтобы они в совокупности представляли собой систему приоритетов социально-экономического развития России. Однако на деле этого не произошло, программный подход не дал ожидаемого эффекта.
Сложность применения программных методов планирования и целеполагания иллюстрируется проблемами реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в частности, № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Как заявляла в июне 2016 года председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова в интервью «Газете. Яи», стоимость исполнения майских указов в социальной сфере должна быть срочно пересчитана на федеральном уровне
в преддверии формирования бюджетов на новую трехлетку. После принятия майских указов в 2012 году федеральные власти сами не оценили стоимость майских указов - это было отнесено к компетенции регионов. «Соответственно, каждый регион, исходя из своих соображений и методологии, оценивал эту стоимость. Поэтому когда мы с федерального уровня даем на такую-то проблему столько-то денег - никто не знает, достаточно это или нет», - заметила глава Счетной палаты [8].
На протяжении ряда последних лет проблемы реализации программно-целевого подхода к управлению государственными финансами являются предметом внимания руководства страны. Соответствующие задачи регулярно ставятся в посланиях Президента Российской Федерации. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» эта задача сформулирована следующим образом: «Надо начать полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы».
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года В.В. Путин снова критикует состояние программных методов управления: «Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены. Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования».
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года говорится: «Уже в тече-
ние ближайших двух лет на программный принцип должны перейти бюджеты всех уровней. Это не означает механического переписывания всего. Это значит - закрепление персональной ответственности каждого управленца за достижение результата. Нацелить ресурсы на содержательные изменения в конкретных секторах - вот что нужно».
Таким образом, основная проблема применения программных методов - отсутствие механизма согласования государственных программ, а также федеральных, ведомственных и иных целевых программ. Ведь каждая государственная программа может содержать от 2 до 11 федеральных целевых программ; каждая федеральная целевая программа - от 1 до 54 мероприятий. Кроме того, разработано множество отраслевых стратегий и концепций развития. Все эти документы должны быть увязаны между собой и объединены в общегосударственную стратегию социально-экономического развития, что, безусловно, является непростой задачей.
Сохранение недостатков в планировании и обосновании расходов бюджета даже в его программном формате в ходе исполнения бюджета закономерно приводит к проблемам неэффективного использования (расходования) средств бюджета. Об этом также говорила на Петербургском экономическом форуме Т.А. Голикова, поднимая в связи с ухудшением качества исполнения федеральной адресной инвестиционной программы в 2008-2015 годах вопрос роста объема дебиторской задолженности федерального бюджета, то есть неотработанных подрядными организациями выданных авансов [12].
Кроме того, в условиях дефицита федерального бюджета и недостаточного обоснования объемов и направлений планируемых расходов Минфин России выбирает простой способ урезания расходов - неполное доведение лимитов бюджетных обязательств (недоведен-ные на 10 процентов лимиты), как это
осуществляется и в 2016 году. Повсеместное одинаковое урезание расходов бюджета свидетельствует об отсутствии приоритетов социально-экономического развития и неспособности органов управления государственными финансами гибко менять финансовую политику, обеспечивая тем самым эффективное с точки зрения поставленных целей социально-экономическое развитие.
Рассмотренные прикладные проблемы бюджетного управления в значительной степени вызваны пробелами в бюджетном законодательстве. Хотя основной формой финансирования расходов федерального бюджета в настоящее время является субсидия российским производителям, организациям и учреждениям, тем не менее статья 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) понятие «субсидия» сегодня не определяет. В первоначальной редакции этой статьи понятие «субсидия» трактовалось как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Понятие «субсидия» исчезло из статьи 6 с принятием редакции от 1 декабря 2007 года Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Закон № 63-Ф3). Указанным законом введена новая редакция статьи 6, в которой не нашлось места для определения понятия «субсидия», несмотря на включение в БК РФ дополнительной статьи 69.1 «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг», нормой которой предусматривается возможность предоставления
субсидий автономным учреждениям и некоммерческим организациям (в более поздней редакции этой статьи БК РФ уже указано следующее: субсидии бюджетным и автономным учреждениям на выполнение государственного (муниципального) задания).
Отсутствие понятия «субсидия» не является единственной ущербностью статьи 6 БК РФ. Необходимо отметить, что определения понятий, данные в этой статье, порой выглядят несколько несообразно, в частности, понятие «получатель бюджетных средств». БК РФ дает следующее определение этого понятия: «получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета». Иными словами, не все государственные учреждения, получающие финансирование из бюджета, являются получателями бюджетных средств, а только те, которые могут исполнять бюджетные обязательства, то есть имеют в ведении другие государственные учреждения (территориальные подразделения), в адрес которых распределяют бюджетные средства. Большинство государственных бюджетных учреждений, получая субсидии на выполнение государственного задания, по логике БК РФ не являются получателями бюджетных средств.
В БК РФ широко используется понятие «участник бюджетного процесса». Перечень участников бюджетного процесса определен статьей 152 кодекса. Этот перечень претерпел существенные изменения с выходом Закона № 63-ФЗ. В редакции БК РФ от 27 декабря 2005 года все организации, получающие бюджетное финансиро-
вание, являлись участниками бюджетного процесса 1.
Однако уже через 1,5 года Законом № 63-ФЗ круг участников бюджетного процесса был резко сужен. Теперь, кроме органов законодательной и исполнительной власти, Банка России, органов государственного (муниципального) финансового контроля, органов управления государственными внебюджетными фондами, главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета, в него входят только получатели бюджетных средств. Круг замкнулся.
Реформа государственных учреждений превратила эти кажущиеся чисто теоретическими формулировки и построения в реальную практику бюджетного управления, непосредственно отражающуюся на возможностях оценки эффективности расходования бюджетных средств.
Так, в письме Министерства финансов Российской Федерации № 02-13-07/3919, Федерального казначейства № 42-7.405/5.1-545 от 26 сентября 2012 года даются следующие указания: «Учитывая, что бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса, а субсидия, поступившая учреждению, не является средствами бюджета, к указанным средствам не могут применяться нормы бюджетного законодательства Российской Федерации о нецелевом использовании бюджетных средств. Вместе с тем, бюджетное учреж-
дение несет ответственность за достижение показателей объема и качества, определенных в государственном задании, на выполнение которого предоставляется субсидия».
Отметим, что такая позиция Минфина России и Федерального казначейства является весьма спорной даже с точки зрения положений бюджетного законодательства. Так, пункт 1 статьи 78.1 БК РФ гласит: «В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания». Каким образом и благодаря каким действиям Федерального казначейства выделенные из бюджета средства становятся небюджетными, неясно.
Другой не менее существенный момент связан с открытием лицевых счетов в Федеральном казначействе для учета кассовых операций, в частности, с предоставляемыми бюджетным учреждениям субсидиями. Пунктом 1 статьи 5 Федерального закона от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» было предусмотрено также открытие лицевых счетов по учету операций с субсидиями юридическим лицам, бюджетными инвестициями юридическим лицам, взносами в уставные капиталы юридических лиц. Получается, что Федеральное казначейство открывает лицевые счета для учета операций с небюджетными средствами.
1 Согласно статье 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:
• Президент Российской Федерации;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
С точки зрения эффективности использования бюджетных средств следует обратить внимание на еще одно из главных следствий реформы государственных учреждений - изменение статуса закупок государственных бюджетных учреждений. Нужды государственных бюджетных учреждений больше не являются государственными (муниципальными) нуждами. На это недвусмысленно указывают нормативные акты. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 года № 1505-р заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется бюджетным учреждением от собственного имени, а не от имени учредителя (органа исполнительной власти), как было до реформы государственных учреждений 2. Выделение закупок бюджетных учреждений из сферы государственных закупок было узаконено еще Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ 3.
Федеральный закон от 5 апреля 201 3 года № 44-ФЗ также однозначно исключает государственные учреждения из сферы закупок для государственных и муниципальных нужд. Часть 5 статьи 3 этого закона определяет понятие «государственный заказчик» - это государственный орган (в том числе орган государственной власти), государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени Российской
Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Норма статьи 1 5 Федерального закона № 44-ФЗ допускает возможность руководствоваться нормами Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» бюджетным учреждениям для закупок, осуществляемых за счет грантов, при выполнении работ по контракту за счет доходов от внебюджетной деятельности.
Чрезвычайно важными с точки зрения статуса государственных бюджетных учреждений являются вопросы использования закрепленного за ними на праве оперативного управления федерального имущества. В процессе реформы государственных учреждений в Гражданский кодекс Российской Федерации внесены изменения, касающиеся выделения из комплекса имущества, находящегося на праве оперативного управления государственных бюджетных учреждений, так называемого особо ценного имущества (недвижимого и движимого), в отношении которого пунктом 2 статьи 120 и пунктом 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) внесены объективные ограничения по использованию 4.
Ссылаясь на указанные ограничения, Министерство финансов Российской Феде-
Бюджетное учреждение совершает сделки по результатам размещения заказа в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (до 1 января 2014 года - в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
В связи с проведением реформы государственных учреждений название статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ с «Государственные нужды и муниципальные нужды» изменилось на «Государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений». При этом часть 1 статьи 3 дополнена следующим предложением: «Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений». Кроме того, в этом законе появился термин «гражданско-правовой договор бюджетного учреждения», под которым понимается «договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения» (ч. 1 ст. 9). Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оператив-
2
3
рации циркулярным письмом от 18 сентября 2012 года № 02-06-07/3798 предписало бюджетным и автономным учреждениям на счете 021006000 «Расчеты с учредителем» учесть показатель расчетов с учредителем в объеме прав по распоряжению особо ценным имуществом в стоимостной оценке, равной балансовой стоимости недвижимого и особо ценного движимого имущества (ОЦИ); учредителям на счете 120433000 «Участие в государственных (муниципальных) учреждениях» отразить показатель участия в учреждениях, в стоимостной оценке, равной балансовой стоимости ОЦИ подведомственных учреждений. Что это означает на практике?
Это означает, что стоимость имущества, находящегося в пользовании государственных бюджетных учреждений, расположенное по месту их нахождения, подлежащее первичному учету и инвентаризируемое там же, оказывается на балансе другого юридического лица (учредителя), которое, как правило, не стремится и не обязано осуществлять контроль за его материальной сохранностью. Это указание Минфина России вошло в противоречие с положениями российского законодательства, в частности, с требованием пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» достоверного представления о финансовом положении экономического субъекта; а также с положениями статьи 129 ГК РФ, согласно которым оборотоспособность объектов гражданских прав не отделяется от гражданских прав.
В связи с этим уместно вспомнить нашумевшее высказывание Министра культуры Российской Федерации В. Мединского на правительственном часе, проходившем 13 февраля 2013 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации России: «Число памятников культуры не известно, говорят, около 140 тысяч, а на учете около 700, и то условно» [23]. Налицо риски отнесения (неотнесения) к особо ценному движимому имуществу, неопределенность порядка инвентаризации движимого имущества в условиях учета его стоимости на балансе учредителя.
Кроме того, в результате исполнения рассматриваемого указания Минфина России сумма балансов учредителей возросла в разы, одновременно сумма балансов государственных учреждений уменьшилась в разы. В условиях перевода значительной части государственных услуг на платную основу финансовое положение государственных бюджетных учреждений становится существенным фактором для перспектив сохранения их как экономических субъектов. Хотя, заметим, банкротство государственных учреждений статьей 65 ГК РФ не предусмотрено. Следует иметь в виду, что в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года поставлена задача оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов государственной
ного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения (курсивным шрифтом выделено мной. - Л.Б.) (п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (курсивным шрифтом выделено мной. - Л.Б.) (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
власти и органов местного самоуправления, а также не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, в организации иной организационно-правовой формы.
Главным итогом реализации бюджетной реформы должна стать возможность повышения обоснованности, эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а также реальной оценки этих параметров. Сегодня существует ряд объективных обстоятельств и ограничений, препятствующих применению мер бюджетной ответственности, о которых мы уже упоминали, - государственные бюджетные учреждения не являются получателями бюджетных средств и участниками бюджетного процесса, в связи с чем на них не распространяется понятие бюджетного нарушения (ст. 306.1 БК РФ). В этих условиях возможна ответственность лишь в рамках внутреннего (ведомственного) финансового контроля, состояние которого в большинстве организаций продолжает оставаться в зачаточном состоянии.
Таким образом, бюджетной реформой на протяжении ряда лет поступательно и неизбежно государственные бюджетные учреждения выталкиваются из государственной сферы. Чтобы понять масштаб и серьезность этой проблемы, следует учесть, что речь идет об организациях, деятельность которых осуществляется в рамках обеспечения конституционных гарантий граждан Российской Федерации в области образования, здравоохранения, культуры (статьи 6, 39, 41 и 43 Конституции Российской Федерации) и составляет основу государства. Бюджетная реформа в широком ее понимании, включая реформу государственных учреждений, затронула прежде всего уровень субъектов Российской Федерации и
муниципалитетов в связи с тем, что на этом уровне оказалась сконцентрирована подавляющая часть государственных учреждений образования, здравоохранения и культуры 5.
В заключение сделаем основные выводы.
Проведение бюджетной реформы (и БОР в его российском исполнении, то есть без четких внятных приоритетов и целей социально-экономического развития) оказалось безрезультатным для повышения эффективности расходования бюджетных средств. В отсутствие этих приоритетов и программ метод БОР превращается в топтание на месте вследствие замены стратегических задач развития задачами тактическими. Более того, метод БОР, сводящий результат расходования средств к финансированию расходов на предоставление государственных услуг, не предусматривает постановку стратегических целей и приоритетов развития государства. И это самый большой вред от внедрения БОР в практику управления российскими финансами. Сам метод с присущим ему инструментарием без формулирования стратегических целей создает иллюзию правильного пути развития системы финансового управления и дезориентирует всю систему управления государственными финансами.
Даже в условиях определения долгосрочных целей и приоритетов метод БОР излишне усложняет подходы к распределению бюджетных средств. Усложнение, трудоемкость, бюрократизированность метода БОР в совокупности с неоправданной либерализацией финансового управления (управленческий учет, укрупнение бюджетной классификации, расширение полномочий Минфина России - самостоятельное внесение корректировок в бюджет за рам-
5 По данным Минфина России, по состоянию на 2010 год (когда был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О реформе государственных учреждений») общее количество учреждений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях составило более 236 тысяч, при этом наблюдалась тенденция к увеличению количества учреждений и штатной численности их сотрудников. По состоянию на 1 июля 2013 года количество федеральных учреждений составляло 3 608 (URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/ budget/83-fz/analytics/resfed/resfednet/svedkolfed/).
ками законодательных процедур) заставляют усомниться в оправданности его внедрения в целях повышения эффективности расходов бюджетных средств. Это всего лишь инструмент, и, как любой инструмент, в неумелых руках он может нанести больше вреда, чем принести пользы.
Выходом для России может стать одно -выбор социально и экономически оправданных стратегий и приоритетов, разработка, обоснование и расчет стратегических государственных программ и отказ при их реализации от инструментов, подменяющих реальные цели развития российской экономики и государства иллюзорными целями встраивания в единую мировую систему управления.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.
3. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц : Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ.
4. Информация о подготовке Соглашения о торговле услугами. URL: https://wikile aks.org/tisa-financial/
5. URL: http://www.fondsk.ru/news/2016/ 01/15/soglashenie-o-torgovle-uslugami-kak-element-globalnogo-upravlenija-37981.html
6. Катасонов В. Ю. Brexit: десять основных последствий, которые потрясут мир. URL: http://www.fondsk.ru/news/2016/07/08/ brexit-desjat-osnovnyh-posledstvij-kotorye-potrjasut-mir-41310.html
7. URL: http://www.fondsk.ru/news/2016 /06/29/cherez-brexit-k-evropejskomu-supergo sudarstvu-41151.html
8. Интервью председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой «Газете^». URL: http://www.gazeta.ru/ business/news/2016/06/17/n_8774213.shtml
9. О бюджетной политике в 2012-2014 годах : Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 года.
10. О бюджетной политике в 2014-2016 годах : Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 года.
11. Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года.
12. URL: http://audit.gov.ru/press_center/ news/27127
13. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.
14. По вопросам исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений : письмо Министерства финансов Российской Федерации № 02-13-07/3919, Федерального казначейства № 42-7.405/5.1-545 от 26 сентября 2012 года.
15. О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов : Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ.
16. Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципаль-
ных бюджетных учреждений : распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 года № 1505-р.
17. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
18. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 18 сентября 2012 года № 02-06-07/3798.
19. О бухгалтерском учете : Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ.
20. О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 598.
21. О мерах по реализации государственной политики в области образования
и науки : Указ Президента Российской Фе-
* *
дерации от 7 мая 2012 года № 599.
22.О мероприятиях по реализации государственной социальной политики : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597.
23. URL: http://www.mk.ru/politics/russia/ article/2013/02/13/812344-pamyatniki-kulturyi-v-rossii-poschitat-nevozmozhno.html
24. Об утверждении программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р.
25. URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/ budget/83-fz/analytics/resfed/resfednet/sved kolfed/
Окончание. Начало на с. 39
С докладами выступили:
• руководитель Группы по оценке залогов кредитной дирекции Корпоративного департамента Северо-Западного регионального центра ОАО «Банк ВТБ», председатель Комитета ассоциации банков Северо-Запада Вовк А.С. - «Ликвидность как основная характеристика предмета залога»;
• вице-президент, член Совета Национальной ассоциации оценочных компаний финансовых рынков, генеральный директор ООО «Центр ВЛ», кандидат технических наук Слуцкий А.А. - «Актуальные и «горящие» проблемы взаимодействия оценочных компаний с банками и Банком России - пути разрешения и новые возможности для развития»;
• директор Центра розничных рисков АО «Газпромбанк» Байков Д.А. - «Взаимодействие банков и оценщиков»;
• Тэрэбуркэ Дмитрий (Республика Молдова) - «Единая база данных отчетов об оценке как инструмент повышения качества оценки для залогов»;
• член Совета РОО, председатель правления Нижегородского регионального отделения РОО Лейфер Л.А. - «Количественная оценка ликвидности. Определение стоимости залогового обеспечения с учетом характеристик ликвидности»
Модератором круглого стола «Организационные и содержательные вопросы формирования национального объединения СРОО» выступила генеральный директор НП СРО «Деловой союз оценщиков» Шевцова И.А. В дискуссии, которая проходило в режиме «свободный микрофон», приняли участие руководители СРО, представители региональных отделений СРО, а также вузов, осуществляющих подготовку оценщиков. Обсуждались вопросы аттестации и повышения квалификации, применения профессионального государственного стандарта «Специалист в оценочной деятельности», принципы, условия создания и работы единого национального объединения, предложения по усовершенствованию законодательства и многие другие вопросы. Несмотря на имеющиеся разногласия по ряду ключевых вопросов, участники, основываясь на позиции, что профессиональное сообщество может и должно влиять на развитие системы независимой оценки в Российской Федерации, включая процедуру контроля соблюдения и применения мер ответственности, одобрили идею создания национального объединения СРО в оценочной деятельности как института, обеспечивающего формирование и реализацию стратегии развития оценочной деятельности.
