CC BY
24
Российская государственность: результаты и риски бюджетной реформы
Л.Г. Бокарева
преподаватель Московского городского университета управления правительства Москвы, кандидат экономических наук (г. Москва)
Лилия Георгиевна Бокарева, LGBokareva@yandex.ru
На фоне внешне спокойных и относительно благополучно начавшихся приближающихся зимних каникул и отпусков социально-экономическая ситуация в России ощущается как натянутая и несколько напряженная. Разноречивые многоголосые прогнозы относительно цен на нефть, курсов валют, инфляции и процентных ставок, макроэкономических показателей и прочее, несмотря на некоторые сценарные различия, сходны в основном - перспективы всех этих показателей финансового благополучия государства, скорее, пессимистичны, чем оптимистичны.
Даже недавние прогнозы повышения цены на нефть до 50 долларов за баррель во втором полугодии 2016 года (прогноз одного из ведущих американских инвестиционных банков Goldman Sachs 1; аналогичные прогнозы Министра энергетики Российской Федерации А. Новака 2, заместителя председателя Банка развития и внешнеэкономической деятельности А. Клепача 3 и другие похожие прогнозы) являются лишь выражением надежды на приближение цены на нефть к уровню 2015 года (59,7 доллара за
баррель), но не обещанием его достижения и уж тем более далеки от уровня цены 2014 года (99 долларов за баррель). В условиях сохранения больших запасов нефти в странах Организации экономического сотрудничества и развития, увеличения мировых поставок и ожидаемого более медленного роста спроса на нефть ее мировая цена не имеет шансов значительно возрасти.
Вдобавок периодически то в прессе, то на телевидении спонтанно и все чаще мелькают недвусмысленные сигналы внутреннего социального и экономического неблагополучия. Например, в очередной раз начнет обсуждаться проблема повышения пенсионного возраста, при этом сталкиваются мнения сторонников и противников этого непопулярного действия, в значительной степени лишенного смысла из-за высокого уровня смертности прежде всего мужского населения Российской Федерации, большая части которого едва доживает до возраста заслуженной пенсии 4.
Справедливости ради следует отметить, что в интервью телеканалу РБК на Петербургском международном экономическом
1 В соответствии с прогнозом одного из ведущих американских инвестиционных банков Goldman Sachs, датированным 15 мая 2016 года, цены на нефть во втором полугодии текущего года должны подняться до 50 долларов за баррель, а в начале 2017 года они могут немного снизиться, но к концу года должны вырасти до 60 долларов за баррель. URL: http://tass.ru/ekonomika/3286734
2 Прогнозу банка Goldman Sachs вторит Министр энергетики Российской Федерации А. Новак: «Восстановление баланса спроса и предложения на рынке нефти началось, и к концу 2017 года мы увидим окончание цикла и восстановление рынка», - заявил он на форуме «Вести Финанс». - В 2016 цена нефти будет 40-50 долларов за баррель, в 2017 году - 60-65». URL: http://tass.ru/ekonomika/3322358
3 URL: http://tass.ru/ekonomika/3313178
4 В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики, опубликованными на ее официальном сайте 27 мая 2016 года, показатель, названный «ожидаемая продолжительность жизни при рождении», по среднему варианту прогноза составляет в 2016 году 66,2 года (мужчины) и 76,9 года (женщины). URL: http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/#
форуме 17 июня 2016 года вице-премьер Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец объявила, что «пока говорить о повышении пенсионного возраста рано. До 2018 года мы не планируем повышать пенсионный возраст, мы это не обсуждаем» [5].
К слову, с предложением об альтернативе повышению пенсионного возраста выступил помощник Президента Российской Федерации А. Белоусов. Он заявил, что повышение пенсионного возраста в России не является неизбежным, но возможная замена ему - рост платежей в Пенсионный фонд со стороны работодателей и населения [5]. Так или иначе понятно, что обсуждение пенсионной реформы возникает не на пустом месте, все настойчивее раздающиеся призывы к российским гражданам самостоятельно копить на пенсию являются вынужденной мерой и звучат не по доброй воле государственных чиновников. Глава Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) Антон Силуанов в ходе Международного финансового конгресса в Санкт-Петербурге 1 июля заявил о подготовке совместно с Центральным банком Российской Федерации (далее - Банк России) предложения о создании системы, с помощью которой граждане смогут сами формировать свою будущую пенсию. По его словам, предложения Минфина и Банка России будут вынесены на обсуждение правительства и парламента осенью 2016 года [7].
Другим чрезвычайно тревожным сигналом стало сообщение о разработке Министерством промышленности и торговли Российской Федерации плана запуска продовольственной поддержки граждан введением продовольственных карточек, которая должна заработать с 2017 года. Программа продовольственных карточек для адресной продуктовой помощи по типу американской Food Stamps предполагает перечисление нуждающимся гражданам на специальные карты «эквиваленты денежных средств» (баллы или бонусы) для покупки продуктов
российского производства - свежих овощей и фруктов, мясной и молочной продукции, птицы, рыбы и т. д., а также семян и саженцев. По предварительным оценкам, программа будет стоить около 140 миллиардов рублей в год. По мнению экспертов, эта программа спасет российское село от вымирания [8].
Помимо этого, опубликованный на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) прогноз социально-экономического развития на 2016-2018 годы не радует своими основными, «реперными» показателями. Прогноз исходит из негативных условий сохраняющейся геополитической нестабильности, продолжения применения к России на протяжении всего прогнозного периода экономических санкций со стороны Европейского союза (далее - также ЕС) и США и ответных контрсанкций. Ограничение доступа на мировые рынки капитала для российских компаний и достаточно высокий уровень чистого оттока капитала частного сектора, обусловленный погашением внешнего долга, по прогнозу, продолжат оказывать негативное влияние на восстановление инвестиционной активности. По мнению главы рабочей группы Экономического совета при Президенте Российской Федерации по направлению «Приоритеты структурных реформ и устойчивый экономический рост» Алексея Кудрина, высказанному им на заседании президиума Экономического совета 25 мая 2016 года, режим антироссийских санкций снижает валовой внутренний продукт (далее - ВВП) России на 0,8-1 процент в год [10].
Вместе с тем согласно прогнозу Минэкономразвития России на 2016-2018 годы цены на нефть расти не будут. По сравнению с уровнем 2014 года в 2018 году мировое потребление нефти возрастет на 6,8 процента, тогда как за тот же период мировое ее производство увеличится лишь на 5,4 процента. В 2018 году уровень мирового производства нефти составит 4 892 мил-
лиона тонн, уровень мирового потребления нефти - 4 910 миллионов тонн. Несмотря на превышение мирового спроса над предложением, Минэкономразвития России прогнозирует в 2018 году не только спад внутреннего потребления нефти на 7,3 процента по сравнению с уровнем 2014 года, но и снижение отечественного производства нефти на 0,2 процента. Доля России в мировом производстве нефти снизится с 11,3 процента в 2014 году до 10,8 процента в 2018 году. Доля России в мировом потреблении нефти снизится с 3,0 процента в 2014 году до 2,6 процента в 2018 году.
Ни один из разработанных Минэкономразвития России вариантов прогноза (базовый, целевой и консервативный) не является оптимистичным.
При этом базовый вариант прогноза характеризует основные макроэкономические параметры развития экономики «в условиях сохранения консервативных тенденций изменения внешних факторов и консервативной бюджетной политики, в том числе в части социальных обязательств государства» 5 и основывается на относительно высоком уровне мировых цен на нефть марки Urals (50 долларов за баррель в 2016 году, 52 доллара за баррель в 2017 году и 55 долларов за баррель в 2018 году) и сред-неконтрактных цен на природный газ (185 долларов за 1 тысячу кубических метров в 2016 году, 191 доллар за 1 тысячу кубических метров в 2017 году и 204 доллара за 1 тысячу кубических метров в 2018 году).
Консервативный вариант прогноза характеризует развитие российской экономики в условиях более низкой динамики мировых цен на основные товары российского экспорта - энергоносители, прежде всего на нефть (40 долларов за баррель в течение 3-летнего периода) и природный газ (168 долларов за 1 тысячу кубических метров в 2016 году, 154 доллара за 1 тысячу куби-
ческих метров в 2017 году и 150 долларов за 1 тысячу кубических метров в 2018 году).
Целевой вариант прогноза, разработанный в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, предполагает выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами, не ниже среднемировых, снижение инфляции до уровня 4 процентов и рост производительности труда не менее чем на 5 процентов при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности. В соответствии с прогнозом для достижения целевых параметров перехода к этой так называемой новой модели экономического роста потребуется проведение значительных структурных преобразований расходной части федерального бюджета, предполагающих оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов, радикальный пересмотр государственных программ Российской Федерации в целях соответствия ориентирам и показателям целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации. Несмотря на все предусмотренные в рамках целевого варианта прогноза меры на основе конкретных «ростовых» установок, даже в условиях новой модели экономического роста сохраняется довольно высокий уровень безработицы -5,5 процента к экономически активному населению в 2018 году (в условиях базового варианта - 5,7 процента, консервативного -6,1 процента). Согласно данным Федеральной службы государственной статистики в 2015 году уровень безработицы в Российской Федерации составил 5,6 процента [11].
В 2017 году, по прогнозам специалистов, проблемы экономики и финансов России качественно не изменятся, все существующие проблемы сохранятся и станут более явными, более жесткими и требующими более активного воздействия для своего «купирования». Дефицитность бюджета, доминиро-
5 URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/fb93efc7-d9ad-4f63-8d51 -f0958ae58d3e/1 -%D0%9F%D1 %80%D0% BE%D0%B3%D0%BD%D0%BE%D0%B7+%D0%BD%D0%B0+2016-2018+%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D1%8B. pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=fb93efc7-d9ad-4f63-8d51-f0958ae58d3e
вание в доходах средств от продажи нефти и газа как результат сырьевого характера экономики, уменьшение доходов от экспорта нефти и газа вследствие прежде всего снижения мировых цен на энергоносители останутся характерными признаками российских государственных финансов в 2017 году.
В дополнение к уже существующим проблемам могут появиться новые, в частности, связанные с наступлением в 2017 году сроков выплаты российских займов, на основании чего в начале 2016 года миллиардер и финансист Джордж Сорос предрекал наступление банкротства России в 2017 году [12]. Спустя полгода он же заявил, что Россия может превратиться в мировую державу на фоне разрушения Европейского союза [13]. Результаты референдума, проведенного в Великобритании 23 июня 2016 года по БгехИ 6, когда большинство граждан проголосовало за выход из ЕС, могут стать фактором распада этого союза, что, по мнению Дж. Сороса, выгодно России.
Можно по-разному оценивать те или иные события мировой общественной жизни и российской действительности, а также их последствия для различных стран, но ясно одно - финансовое благополучие российского государства будет оставаться под угрозой в ближайшие несколько лет. Очевидно, что начавшиеся в 2015 году не лучшие для России времена продолжатся и в последующие 2-3 года.
Критериев финансового благополучия государства может быть несколько, но системная его оценка лучшим образом определяется качеством государственного бюджета, а также качеством процессов его разработки и исполнения. Подготовка проектов федерального бюджета Российской Федерации в последние 3 года и сопровождавшие ее дискуссии специалистов выявили усугубление финансовых, экономических и структурных проблем в государстве. По мнению ряда специалистов,
в последние годы проекты федерального бюджета представляют собой благие пожелания при отсутствии реальных условий для их выполнения. Как отмечает независимый экономист В. Жуковский, фактические темпы роста экономики оказываются ниже прогнозных на протяжении последних 4 лет, Минфин России существенно недофинансирует расходные обязательства и урезает запланированные ассигнования либо увеличивает размер государственного долга, осуществляя займы на внутреннем и внешнем рынках долгового капитала [14].
В Рекомендациях «круглого стола» фракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» «О федеральном бюджете на 2016 год» было отмечено: «На протяжении последних лет характерной чертой федеральных бюджетов является отсутствие экономических, бюджетных и социальных задач. Бюджет на 2015 год, как и бюджет 2016 года - это бюджеты хаотичного латания «дыр» и ручного управления, но никак не стратегии выхода из кризиса и плана реструктуризации экономики» [15].
Проект федерального бюджета на 201 6 год разработан в привычных традициях героя известной пьесы А.С. Пушкина «скупого рыцаря», владеющего сундуками с деньгами и не желающего тратить свои накопления даже на родного сына. Этот проект не является проектом развития или выхода экономики страны из финансового провала, в этом смысле он может стать саморазрушительным проектом. Он заводит финансы страны еще глубже в область неразрешимых проблем, не обеспечивая при этом и простой «консервации» текущего состояния.
Отметим, что проблема выбора приоритетов социально-экономического развития и направлений расходования бюджетных средств является предметом внутренней финансово-экономической политики и не рассматривается в настоящей статье. Это серьезная, обширная тема, которая требу-
6 Brexit - образовано от сочетания слов Britain - Британия и Exit - выход.
ет отдельного глубокого анализа. В настоящей статье основное внимание уделено не вопросам разработки проекта федерального бюджета, а вопросам его исполнения и государственного финансового управления.
Выступая на Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ 2016) в рамках панельной сессии «Особенности бюджета как инструмента экономической политики», председатель Счетной палаты Российской Федерации Татьяна Голикова сформулировала свое отношение к заявлению, прозвучавшему в ходе панельной сессии, об увеличении объема государственного долга России: «Я не являюсь сторонником наращивания государственного долга. Я просто с позиции сегодняшней моей должности и с позиции понимания проблемы хочу сказать, что деньги в стране есть, нет эффективных институтов управления этими деньгами» [16].
В наступающих трудных для России условиях, когда нужно эффективно и с максимальной отдачей вкладывать каждый рубль бюджетных ресурсов, в области управления государственными финансами вследствие реализованной в значительной части бюджетной реформы происходят неоднозначные процессы, в результате которых эффективность расходования бюджетных средств оказывается довольно спорной.
Началом проведения бюджетной реформы в России более двенадцати лет назад послужило постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была принята концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее -БОР), в качестве главного направления реформирования управления государственными финансами. При этом не должен вводить в заблуждение тот факт, что постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2015 года № 320 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Россий-
ской Федерации» признало постановление № 249 утратившим силу.
Во-первых, утвержденная этим постановлением Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации успешно внедрялась все эти годы, в том числе в сфере управления финансированием государственных бюджетных учреждений.
Во-вторых, продолжает действовать распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года», продолжающей и развивающей основные положения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
В третьих, принято и действует распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», также развивающей положения концепции БОР.
Если внимательно изучить тексты указанных нормативных документов, то станет очевидным, что с принятием постановления Правительства Российской Федерации № 320 утратили силу лишь положения, касающиеся разработки так называемых докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД) главных распорядителей бюджетных средств. Изначально ДРОНДам отводилась роль инструмента обеспечения различными ведомствами эффективного распределения средств федерального бюджета. Однако оказалось, что этот неповоротливый, неуклюжий, объемный документ, очень трудоемкий для разработки, не может использоваться как инструмент управления финансами. ДРОНДы стали мертворожденным продуктом бюджетной реформы и закономерно были отменены после 11 лет усилий по их «прививанию»
к российской практике. При этом отмена лишь одного этого инструмента не меняет сути бюджетной реформы, состоящей в попытке вместо осознанной и глубоко продуманной экономической политики государства использовать набор показателей, отражающих совокупность частных задач. В качестве таких задач выдвинуто предоставление так называемых государственных услуг, в качестве показателей - задания по объему и качеству государственных услуг (государственные задания).
Собственно, суть бюджетной реформы состояла в переходе к БОР, определяемому как распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения конкретных результатов (предоставления услуг) или в прямой зависимости от них в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. И ключевым понятием в этом определении является понятие результата, понимаемого как совокупность предоставляемых услуг. Результат расходования бюджетных средств, рассматриваемый как совокупность государственных услуг, - максимальное выражение идеи либерального государства и либеральной экономики, у которой нет цели, движения, развития.
Такой подход к управлению бюджетными ресурсами несовместим с формированием системной государственной экономической политики с единым комплексом целей, задач и приоритетов. Это путь, заменяющий реально результативное распределение бюджетных ресурсов в соответствии с государственной политикой попытками «кроить» расходы, подбирая «корзину» государственных услуг в том или ином их сочетании. Проведение бюджетной реформы закономерно сочеталось с одновременным отсутствием все это время государственной экономической политики, равно как и востребованности в ее разработке.
Что касается инструментария, то отличие метода БОР от старого сметного подхода становится все более иллюзорным в ходе запущенного в 2014 году процесса стандартизации государственных услуг и расходов на их оказание. Стандартизация государственных услуг ведет к внедрению новых нормативов и к новым «сметам расходов». Сегодня она осуществляется в двух формах:
1)стандартизация перечней государственных услуг;
2) нормирование расходов на предоставление государственных услуг.
С принятием Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ, внесшего пункт 3.1 в статью 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, изменен порядок формирования государственного (муниципального) задания государственным учреждениям. Начиная с 2016 года ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленных сферах деятельности. При этом порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством Российской Федерации (см. [23-25]). Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ в отношении федеральных государственных учреждений устанавливается Правительством Российской Федерации, а в отношении государственных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных учреждений - высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований с соблюде-
нием общих требований, установленных Правительством Российской Федерации. Соответствующие рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципалитетам даны Минфином России в ряде писем (см. [26, 27]) 7.
Незаметно подменив в ходе административной реформы понятие «функции государства» на понятие «государственные услуги», мы в итоге пришли к стандартизированным перечням ведомственных государственных услуг и заменили ими понятие «государственная деятельность».
Другим направлением стандартизации государственных услуг является введение нормативных затрат на их предоставление. В соответствии с пунктом 10 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640 до начала срока формирования государственного задания на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов значения базового норматива затрат на оказание государственной услуги и отраслевого корректирующего коэффициента к базовому нормативу затрат на оказание государственной услуги определяются государственным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального учреждения.
В целях реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации по установлению нормативных затрат письмом Министерства финансов Российской Федерации от 1 октября 2014 года № 02-0109/49180 направлены Методические рекомендации по установлению общих требований к порядку расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В соответствии с этими рекомендациями выбор методов определения нормативных затрат для каждой группы затрат осуществляется в зависимости
от отраслевых, территориальных и иных особенностей оказания государственной (муниципальной) услуги. При определении нормативных затрат используются нормативы (нормы), установленные федеральными законами, иными правовыми актами, в том числе федеральных органов исполнительной власти, ГОСТами, СНиПами, СанПиНами, федеральными стандартами и регламентами оказания государственных (муниципальных) услуг. По мнению Минфина России, при определении нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги должны учитываться:
1) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной (муниципальной) услуги:
• нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной (муниципальной) услуги;
• нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги;
2) нормативные затраты на общехозяйственные нужды, в состав которых, в свою очередь, в соответствии с Методическими рекомендациями должны входить следующие группы затрат:
• нормативные затраты на коммунальные услуги (за исключением нормативных затрат, отнесенных к нормативным затратам на содержание имущества);
• нормативные затраты на оплату труда и начислений на выплаты по оплате труда административно-управленческого, обслуживающего и прочего персонала, непосредственно не участвующего в оказании государственных (муниципальных) услуг;
7 Следует отметить правовую несостоятельность применяемой Минфином России практики регулирования вопросов бюджетной реформы посредством собственных писем, не являющихся нормативными актами. В ряде случаев письмо министерства может иметь разъяснительный, но не регулирующий характер.
• нормативные затраты на приобретение услуг связи;
• нормативные затраты на приобретение транспортных услуг;
• нормативные затраты на эксплуатацию (использование) недвижимого имущества;
• нормативные затраты на эксплуатацию (использование) особо ценного движимого имущества;
3) прочие нормативные затраты, влияющие на стоимость оказания государственной (муниципальной) услуги.
Таким образом, нормативные затраты на общехозяйственные нужды становятся, по сути, сметой общехозяйственных расходов. Следует подчеркнуть, что соотношение объема нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной (муниципальной) услуги, и объема нормативных затрат на общехозяйственные нужды - показатель эффективности, или «коэффициент полезного действия» бюджетной реформы в широком ее понимании, включая реформу государственных учреждений. Этот коэффициент (его можно будет рассчитать после повсеместного внедрения с 2018 года методики нормативных затрат) мог бы характеризовать степень увязки финансирования с его результатом, так как он покажет, какая доля распределяемых в виде субсидий бюджетных средств напрямую зависит от результата (государственных услуг). Если фактическое значение этого коэффициента будет невысоким, станет очевидна несостоятельность реформы государственных учреждений с точки зрения поставленных бюджетной реформой целей.
Стандартизированные перечни государственных услуг в совокупности с нормативными затратами на их предоставление превращают субсидию, выделенную на предоставление государственных услуг, в новую смету затрат, правда, характеризующуюся одним существенным отличием от традиционной сметы - возможность не финансировать в полном объеме. Если до проведения бюджетной реформы и ре-
формы государственных учреждений смета расходов являлась обязательством государства, то теперь государство взяло на себя право в любой момент прекратить выделение субсидии либо уменьшить ее размер при соответствующем изменении государственного задания по предоставлению государственных услуг [23, пункты 6, 41 Положения о формировании государственного задания...].
Следует добавить, что в результате проведения реформы государственных учреждений органы власти наряду с формированием задания для учреждений, входящих в подведомственную сеть, получили право, с одной стороны, разместить государственный заказ на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд с целью заключения государственного (муниципального) контракта на оказание соответствующих услуг (выполнение работ) [28, ст. 8; 29, ст. 3] (вместо субсидии на выполнение государственного задания будет осуществляться оплата работ по контракту); с другой стороны, предоставить субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на оказание указанными организациями в соответствии с договорами (соглашениями) государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам [22, ст. 69.1].
Применение такого подхода, по мнению Минфина России (см. рекомендации в письме [30]), создает дополнительные условия для развития конкуренции и в конечном счете приводит к повышению качества услуг. Реально же этими положениями усугубляется «отрыв» государственных бюджетных учреждений от государственной сферы и государственных финансов. Следствием проведения бюджетной реформы стало то, что с государства была снята ответственность за сохранение системы государственных бюджетных учреждений образования, здравоохранения, культуры и науки.
Существенно снижает эффективность бюджетной реформы и отсутствие единого утвержденного порядка расчета нормативных затрат на предоставление государственных услуг. В таких условиях учредитель государственного учреждения оставляет и использует лазейки (так называемые корректирующие коэффициенты), позволяющие устанавливать нормативные затраты на желаемом уровне 8. Приведем несколько примеров из практики правительства Москвы.
Так, положением пункта 5 приказа Департамента средств массовой информации и рекламы города Москвы от 24 января 2014 года № 22 «Об утверждении порядка расчета нормативов финансового обеспечения оказания (выполнения) государственных услуг (работ) и содержание имущества государственных учреждений города Москвы в рамках государственного задания» предусматривается возможность не учитывать при расчете норматива расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется в форме целевых субсидий, а также публичных обязательств, подлежащих исполнению в денежной форме по перечню, утвержденному правительством Москвы.
Положением пункта 2.4 приказа Департамента культуры города Москвы от 10 декабря 2013 года № 899 «Об утверждении Порядка расчета нормативных затрат на оказание государственными учреждениями города Москвы государственных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание их имущества» предусмотрено использование корректирующего коэффициента. При этом первоначально рассчитанный корректирующий коэффициент на норматив финансового обеспечения оказания ьй государственной услуги для конкретного учреждения рассчитывается как отношение
общего объема затрат этого учреждения на единицу услуги к нормативу финансового обеспечения оказания этой услуги, определенному согласно утвержденному приказом порядку. Таким образом корректирующий коэффициент приводит рассчитанные в соответствии с нормативами затраты к их фактически сложившемуся уровню.
Другим способом ухода от нормативных затрат является включение в цену платных услуг, рассчитанную на основе нормативных затрат, прибыли, уровень которой, в свою очередь, не нормируется, что сводит «на нет» все усилия по внедрению нормативных расчетов, так как произвольно установленный размер прибыли может компенсировать все недостающие объемы финансирования (из кошелька потребителя государственных услуг) (см., например, приказ Департамента здравоохранения города Москвы [33] и приказ Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы [34]).
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Инвестиционный банк США Goldman Sachs : [сайт]. URL: http://tass.ru/ekonomi ka/3286734
2. Информационное агентство России «ТАСС» : [сайт]. URL: http://tass.ru/ekonomi ka/3322358
3. Информационное агентство России «ТАСС» : [сайт]. URL: http://tass.ru/ekonomi ka/3313178
4. Федеральная служба государственной статистики : [официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ main/rosstat/ru/statistics/population/demogra phy/#
5. РБК - новости. URL: http://www.rbk.ru/ textonlines/17/06/2016/567638b909a794fc52d
Применение корректирующих коэффициентов предусмотрено пунктами 24 и 25 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
8
916?from=main
6. Деловая газета «Взгляд». URL: http:// www.vz.ru/news/2016/6/17/816525.html
7. Информационное агентство REG-NUM : [сайт]. URL: https://regnum.ru/news/ economy/2151973.html
8. Российское региональное периодическое издание «Деловой квартал» : [сайт]. URL: http://ekb.dk.ru/news/prodovolstven nye-kartochki-zhdut-rossiyu-uzhe-k-2017-go du-237003507
9. Министерство экономического развития Российской Федерации : [официальный сайт]. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/ fb93efc7-d9ad-4f63-8d51-f0958ae58d3e/1-%D0 %9F%D1%80%D0%BE%D0%B3%D0%BD% D0%BE%D0%B7+%D0%BD%D0%B0+2016-018+%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D1%8B. pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=fb93efc7-d9ad-4f63-8d51-f0958ae58d3e
10. Информационное агентство RAMBLER NEWS SERVIC : [сайт]. URL: https:// rns.online/economy/Kudrin-otsenil-negativnoe-vliyanie-antirossiiskih-sanktsii-v-08-1-godovo go-VVP-2016-05-31/
11. Федеральная служба государственной статистики : [официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ main/rosstat/ru/statistics/wages/labour_force/#
12. РБК - новости. URL: http://www.rbc.ru/ politics/11/02/2016/56bc51039a79474b8f8b4a3f
13. Информационно-аналитическая служба «Русская народная линия». URL: http://ruskline.ru/politnews/2016/iyun/20/so ros_rossiya_stanet_mirovoj_derzhavoj_na_ fone_kraha_evrosoyuza/
14. URL: https://kprf.ru/party-line/opin ion/135727.html (?)
15. Информационное агентство «Стрингер». URL: http://stringer-news.com/publica tion.mhtml?Part=50&PubID=37839
16. Счетная палата Российской Федерации : [официальный сайт]. URL: http://audit. gov.ru/press_center/news/27127
17. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов : постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249.
18. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2015 года № 320.
19. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р.
20. Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р.
21. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ.
22. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ.
23. О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания (вместе с Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания) : постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640.
24. О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об
общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями) (вместе с Правилами формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, Правилами формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями) : постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2014 года № 151.
25. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2014 года № 151 : постановление Правительства Российской Федерации от 2 июля 2015 года № 670.
26. О комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036.
27. О направлении Методических рекомендаций по вопросам финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 1 октября 2014 года № 02-01-09/49180.
28. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
29. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.
30. Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 12-08-22/1959.
31. Об утверждении порядка расчета нормативов финансового обеспечения оказания (выполнения) государственных услуг (работ) и содержание имущества государственных учреждений города Москвы в рамках государственного задания : приказ Департамента средств массовой информации и рекламы города Москвы от 24 января 2014 года № 22.
32. Об утверждении Порядка расчета нормативных затрат на оказание государственными учреждениями города Москвы государственных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание их имущества : приказ Департамента культуры города Москвы от 10 декабря 2013 года № 899.
33. Об утверждении Порядка определения платы за оказание государственными учреждениями всех типов (за исключением автономных) Департамента здравоохранения города Москвы гражданам и юридическим лицам за плату государственных услуг (выполнение работ), относящихся к их основным видам деятельности, оказываемых сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания : приказ Департамента здравоохранения города Москвы от 14 декабря 2011 года № 1743.
34. О порядке определения тарифов на социальные услуги на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг : приказ Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 17 декабря 2014 года № 1033.
Окончание в следующем номере журнала.
