CC BY
6ному терроризму только военными средствами без объединения усилий и сотрудничества с другими странами на равноправной и взаимоуважительной основе. Впрочем, и многие другие актуальные проблемы глобального свойства неразрешимы без этого. Осознание данной реальности способно внести существенные коррективы в дискуссии об однополярном мире.
Не готовы ответить на новые вызовы миру и безопасности и современные международные организации. Совет Безопасности, несущий, в соответствии с Уставом ООН, главную ответственность за поддержание мира и безопасности, не располагает собственными мощными вооруженными силами, способными противостоять актам агрессии одного государства против другого, как это имело место в случае попытки Ирака аннексировать Кувейт.
Лишь в таких исключительных случаях могут быть оправданы обращения Совета Безопасности ООН к существующим военно-политическим союзам и суверенным государствам, как это было во время операции «Буря в пустыне», использовать свою военную мощь от имени ООН для восстановления мира. В случаях, когда агрессор не столь очевиден и не представляет собой регулярной армии того или иного государства, операции по принуждению к миру имеют, как показывает опыт Сомали, Боснии и Герцеговины и других конфликтов, мало шансов на успех.
Действенных механизмов борьбы против военизированных нелегальных образований в отдельных государствах, являющихся членами международных организаций, пока не выработано, соответствующей международно-правовой базы для этого нет.
Существующие военно-политические союзы также ориентированы в основном на отражение внешних угроз со стороны враждебных государств и не располагают эффективными механизмами противодействия угрозам нового поколения со стороны нерегулярных формирований. Они мало приспособлены для выполнения операций по поддержанию мира в зонах современных конфликтов. Важнейшей предпосылкой успеха миссии по поддержанию мира является достижение соглашения о мирном урегулировании конфликта между вовлеченными в него сторонами. От сил ООН, привлекаемых для операций по поддержанию мира, в такой ситуации не требуется обладать значительным военным потенциалом для успешного осуществления поставленных задач.
Постепенное сближение ценностных основ общества, принципов построения политических систем и функционирования экономики в России и странах ЦВЕ с существующими в странах Запада создает благоприятные предпосылки для сотрудничества государств, ранее придерживавшихся противоположных моделей общественного развития, не только в политической, экономической, социальной и других сферах, но и в военно-политической области.
Дополнительным стимулом для такого сотрудничества служит потребность в координации международных усилий в борьбе против терроризма, организованной преступности и других новых угроз. Возможности существующих военно-политических союзов могут значительно повысить эффективность такой борьбы. Признание этого факта способно придать вопросу об их расширении новые измерения.
Во внутриполитических дискуссиях по вопросам внешней политики России значительное место занимают проблемы её отношений в сфере безопасности с Европейским союзом и Североатлантическим альянсом (НАТО). Российские внешнеполитические эксперты склонны рассматривать эти вопросы, в том числе, и в контексте скорейшей «институализации» отношений России с этими организациями.
Та или иная форма «институализации» отношений России с политическими и экономическими объединениями и союзами западных стран является, безусловно, желательной, если она строится на взаимовыгодной основе и способствует развитию равноправного сотрудничества в решении актуальных проблем международного мира и безопасности. В этом смысле особое значение имеет развитие договорной базы этих отношений.
Наращивание потенциала сотрудничества между Россией и названными организациями западных стран по конкретным проблемам, в решении которых на тот или иной момент имеется взаимная заинтересованность, могло бы подготовить благоприятную почву для последующего рассмотрения в практической плоскости вопросов о полном членстве России в этих организациях, если в этом будет сохраняться необходимость. ♦ ♦ ♦
РОССИЯ И ПУТИН ПЕРЕД ЛИЦОМ НОВЫХ ВЫЗОВОВ
К.П. Эггерт,
Обозреватель московского бюро Русской службы Би-би-си
Закулисная дипломатическая история двух недель, последовавших за террористическими актами в Нью-Йорке и Вашингтоне, если ее когда-нибудь напишут, должна оказаться не только увлекательным, но и поучительным чтением. События, происходившие в этот период в Москве, составят один из ключевых элементов будущего повествования. Ответ на вопрос о том, как именно президент В.Путин принял решение поддержать антитеррористическую борьбу Соединенных Штатов Америки, пока не вполне ясен. Однако очевидно, что сделал он это вопреки мнению большинства представителей политического класса и экспертов. Буквально через несколько дней после 11 сентября в российском экспертном сооб-
ществе сложилось доминирующее мнение о том, что Москва должна "продать" свою поддержку Вашингтону как можно дороже. Назывались вопросы, по которым Россия может потребовать уступок от Соединенных Штатов: отказ США от односторонних действий по выходу из советско-американского Договора по ПРО 1972 г.; замораживание процесса приема новых членов в НАТО, прежде всего, стран Балтии; прекращение любой критики военной операции федеральных сил в Чечне; признание Средней Азии и вообще постсоветского пространства зоной особых интересов России, где она реализует свои особые права; содействие вступлению России во Всемирную торговую организацию по заниженным или облегченным критериям; помощь в реструктуризации российского долга Парижскому клубу кредиторов.
Одновременно отставные и действующие российские военные предсказывали США как минимум - многолетнюю войну в Афганистане, наподобие вьетнамской, а как максимум - скорое поражение и распад антитеррористической коалиции.
Трудно себе представить, чтобы подобный список требований мог быть предъявлен Вашингтону даже во времена Советского Союза, когда Москва была столицей второй по значению мировой сверхдержавы, не говоря уже о нынешней ситуации.
Факт вполне серьезного обсуждения этих требований свидетельствует как о настроениях, господствующих в российской внешнеполитической элите, так и о степени понимания экспертным сообществом и силовыми структурами процесса принятия политических решений на Западе вообще, и в США в частности. Именно тогда, когда в европейских столицах многотысячные демонстрации во главе с главами государств и правительств скорбели о жертвах терактов в Америке, президенту России предлагалось пойти на действия, которые в тех обстоятельствах (да и в ретроспективе) ничем, кроме как политическим шантажом, назвать невозможно.
На встрече В.Путина с лидерами фракций, прошедшей накануне телевизионного выступления президента России 24 сентября, только Б.Немцов и Г.Явлинский высказались за оказание всесторонней поддержки США. По данным из источников в Государственной Думе, позиция остальных руководителей фракций - в том числе и прокремлевского "Единства" - сводилась к фразе "Америка сама виновата в своих несчастьях и России незачем ей помогать!" Впрочем, когда В.Путин зачитал присутствующим заранее заготовленный текст выступления, который и прозвучал на следующий день по телевидению, ни один из собравшихся не возразил ни слова.
Если это действительно было так, - а в надежности источников сомневаться не приходится, - то это лишний раз подтверждает, что решение, принятое В.Путиным, было результатом не широ-
кого внутриполитического консенсуса, а скорее интуиции и политической воли одного человека.
Публичный отказ торговаться с Вашингтоном, подтвержденный в интервью телекомпании Эй-би-си накануне ноябрьского визита в Соединенные Штаты, окончательно сделал президента самостоятельной внешнеполитической фигурой, способной принимать драматические решения. Есть основания думать, что российский лидер готовился к такому развитию событий довольно давно. Когда в мае 2001 г. президент Дж.Буш выступил в Национальном военном университете с программной речью, посвященной развертыванию национальной системы ПРО, многие ожидали от российского лидера жесткого ответа. Но хроника последовавших за этим встреч двух президентов в Любляне, Генуе и Шанхае свидетельствует скорее о весьма четком намерении В. Путина найти компромисс с Соединенными Штатами. Вероятно, во многом гибкость его позиции диктуется необходимостью - неравенство финансовых и политических возможностей двух администраций очевидно.
Еще до событий 11 сентября было ясно, что для России приближается своеобразный внешнеполитический «момент истины». Твердое намерение Соединенных Штатов выйти из договора 1972 г. и начать разрабатывать национальную систему ПРО и во многом предопределенное решение НАТО принять одно или все три государства Балтии в Альянс на предстоящем в Праге в 2002 г. саммите организации должны были заставить Москву реагировать. Российская военно-политическая элита была бы вынуждена либо дать давно обещанный "асимметричный ответ" действиям США и их союзников, либо признать поражение. Изменившаяся после терактов в Америке обстановка позволяет российскому руководству спасти лицо и избежать реализации заведомо невыполнимых угроз.
Можно сказать, что Россия уже добилась вполне определенных выгод. Это - обещание президента Дж. Буша сократить количество ядерных боеголовок, имеющихся на вооружении США, до уровня 1700-2200 в течение ближайших десяти лет, намерение Белого дома добиваться отмены поправки Джексона-Вэника, перспектива укрепления отношений с НАТО на новой, более структурированной и юридически обязывающей основе, фактическое восстановление российского присутствия и влияния в Афганистане (которое было бы невозможным без активной поддержки антитеррористической коалиции).
Однако, пожалуй, главным достижением последних месяцев стало серьезное повышение уровня политического доверия и интереса к России, сравнимое, наверное, лишь с эпохой конца 80-х - начала 90-х годов. Выступая на конференции, организованной Аспеновским институтом и Центральным банком Германии в Берлине в ноябре 2001 г., представитель США в НАТО Н. Бернс призвал к формированию новых отношений меж-
ду Россией и Альянсом. Он сказал: "И президент Дж.Буш, и президент В.Путин осознают, что давно пора отказаться от мышления не только холодной войны, но и последовавшего за ней десятилетия, - мышления, исходящего из того, что преимущество для одного - это обязательно потеря для другого. Перед нами новые угрозы, противостоять которым и преодолеть которые можно лишь сообща".
События, произошедшие после 11 сентября, изменили характер диалога между Москвой и Вашингтоном и создали предпосылки для появления той самой "новой повестки дня двусторонних отношений", на отсутствие которой в последнее время часто сетовали политики и эксперты по обе стороны Атлантики. Позиция, занятая российским президентом, позволила европейским политикам, особенно канцлеру ФРГ Г.Шредеру и премьер-министру Великобритании Э.Блэру говорить о том, что их линия на диалог с российским лидером была правильной. В этих условиях стало возможным письмо Э.Блэра главам государств-членов НАТО, предлагающее вывести отношения Альянса с Москвой на новый уровень.
Но успешная для Москвы дипломатическая осень 2001 г. поставила и целый ряд вопросов, касающихся как перспектив отношений России с окружающим миром, так и процесса принятия внешнеполитических решений в самой России.
Сумеют ли Москва и Запад выработать совместную стратегию в отношении Афганистана или начнут борьбу между собой руками клиен-телы из числа местных лидеров? Расширят ли Соединенные Штаты список стран - потенциальных объектов антитеррористической операции за счет Ирака? Окажется ли полуофициальная договоренность В.Путина и Дж.Буша об увязывании сокращения числа ядерных боеголовок с модификацией договора по ПРО достаточно прочной, чтобы обеспечить позднее договоренность формальную? Как сложатся отношения России и НАТО в год, предшествующий пражскому саммиту Альянса? Сумеет ли Россия сохранить курс на сближение с Западом или же нынешний "медовый месяц" окажется недолгим?
Оптимистический ответ на последний вопрос гласит, что политические ресурсы В. Путина обширны, доверие к нему населения по-прежнему велико и потому он может проводить свою внешнюю политику без оглядки на критиков.
Внешняя политика по Конституции действительно является прерогативой главы государства. Ни Государственная Дума, ни правительство прямо не влияют на процесс принятия решений в этой сфере, а роль МИД сводится, прежде всего, к документальному и административному обеспечению президентской линии. Пожалуй, лишь представители генералитета позволяют себе публичные высказывания, в которых иногда звучит завуалированное несогласие с теми или иными решениями Кремля. Но подобные факты вызывают у многих и в России, и на Западе оза-
боченность, так как отражают сформировавшийся у части российского генералитета вкус к проведению самостоятельной политики в условиях отсутствия эффективного гражданского контроля над армией.
В отличие от Соединенных Штатов, где и Конгресс, и Госдепартамент, и Совет национальной безопасности располагают ресурсами, экспертным аппаратом и четко определенными самостоятельными функциями, в России институциональная база внешней политики слаба и аморфна. Более того, в США разнообразные негосударственные исследовательские центры оказывают серьезное влияние на выработку решений, а зачастую служат и кадровым резервом администрации, чего также почти нет в России. Такое положение вещей делает президента фактически единолично ответственным за внешнюю политику в условиях, когда значительная часть военно-политической элиты по прежнему придерживается воззрений эпохи холодной войны и мечтает о "державном величии" образца 1970-х годов. Безоговорочная словесная поддержка действий В.Путина теми, кто еще несколько недель назад выступал с прямо противоположных позиций, скорее настораживает и заставляет задуматься об искренности подобной трансформации, равно как и о том, насколько В.Путин может полагаться на нынешний политический класс.
Кроме того, отсутствие взаимоуравновеши-вающих и взаимодополняющих системных центров принятия внешнеполитических решений, в ситуации, сложившейся в 90-е годы, привело к тому, что целые направления российской внешней политики оказались фактически приватизированными отдельными лобби, оказывающими непропорционально большое влияние на разработку внешнеполитического курса. Причем, речь идет о направлениях, имеющих серьезное значение для российско-американских отношений. Иракская политика Москвы жестко контролируется рядом нефтяных компаний, отношения с Ираном находятся в орбите Минатома, ВПК и связанных с ним представителей министерства обороны. Для части крупного бизнеса и определенных элементов бюрократии новый курс, и особенно сближение с США, представляет потенциальную угрозу собственным интересам. Трудно себе представить, что они не воспользуются испытанным лозунгом "национальных интересов" для того, чтобы не допустить потенциально невыгодного для себя развития событий.
Для военного руководства России предложенное НАТО новое партнерство несет в себе вызов сложившемуся порядку вещей, при котором, по образному выражению военного обозревателя "Еженедельного журнала" А. Гольца, "в российской армии больше генералов, чем лейтенантов". Отказ от негласной линии на конфронтацию с Альянсом лишит российский генералитет последнего масштабного врага и поставит на пове-
стку дня вопрос о практической реализации кардинальной военной реформы. Если В.Путин пойдет на налаживание отношений с Альянсом, -а его последние заявления свидельствуют о таком намерении, то Москва лишится сколь либо значимых аргументов против расширения НАТО, так как протестовать против роста рядов де-факто партнерской организации бессмысленно. Именно поэтому можно предположить, что часть российского генералитета постарается истолковать инициативу Э.Блэра по созданию некоего нового совместного совета с участием России и НАТО как фактическое членство в Альянсе, дающее Москве право вето при принятии решений. Поскольку НАТО не согласится с такой интерпретацией, это даст возможность консервативным элементам российской военной элиты возобновить критику Альянса и по существу работать на подрыв нового внешнеполитического курса.
Это - лишь часть возможных вызовов, с которыми придется иметь дело фактически одному человеку - президенту Российской Федерации. Внешняя политика - зеркало внутреннего состояния страны и общества. Трагедия 11 сентября потребовала от России четко определить свое место в мире. В.Путин это, кажется, сделал. Вопрос в том, станет ли выбор Путина также и выбором России.
♦ ♦ ♦
ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЕЙ И ЗАПАДОМ: НОВОЕ КАЧЕСТВО ПАРТНЕРСТВА ИЛИ ВРЕМЕННАЯ КОАЛИЦИЯ
Д.А. Данилов,
Зав. отделом европейской безопасности Института Европы РАН
Фраза «11 сентября мир изменился и уже не будет прежним» прочно утвердилась в качестве рефрена в международном политическом лексиконе. Совершенно очевидно, что эти изменения затрагивают не только повестку дня международной политики безопасности, в которой борьба с международным терроризмом переведена в разряд бесспорных и, вероятно, долгосрочных приоритетов. Речь идет о качественных переменах как всей системы международных отношений, так и европейской системы безопасности. В этом контексте вопросом принципиальной важности является следующий: перерастет ли сближение (изначально во многом эмоциональное) России и Запада в ответ на атаки против США в устойчивую, широкомасштабную тенденцию; или же это сближение будет ограничено преимущественно рамками временной коалиции «по интересам» и
практическим взаимодействием в решении задач противодействия международному терроризму?
Целый ряд весомых факторов «работает» на формирование именно нового качества партнерства России и Запада. Прежде всего, по существу, впервые после распада биполярной системы Россия и Запад столкнулись с общим врагом в лице международного терроризма. Казалось бы, в Европе уже прочно укоренилось понимание существования общих вызовов безопасности. Но до сих пор это так и оставалось преимущественно политической риторикой, обслуживавшей далеко не совпадающие интересы Запада и России. Вспомним широко обсуждавшуюся в начале 90-х годов в Европе «угрозу с Юга», которая затем постепенно вышла из моды наряду с другими атрибутами политического диалога, такими, как «единая система безопасности от Ванкувера до Владивостока» и «общеевропейский дом». Теперь общая угроза стала осязаемой и более, чем конкретной. Ни одно из государств евро-атлантического пространства не может воспринимать совершенные теракты как удар лишь по Соединенным Штатам. И самое главное -не только в силу политических мотивов, важнейшим из которых являются союзнические обязательства, а, так сказать, физически, поскольку отныне любое из этих государств является потенциальным объектом атаки. Это заставляет Россию и Запад объединять усилия в противодействии общей угрозе терроризма, являясь одновременно убедительным аргументом для формирования новых структур их политического сотрудничества в сфере безопасности.
В этом отношении важно не только то, что восприятие европейской безопасности как неделимой обрело в нынешней ситуации практический смысл, но и то, что очевидной стала неделимость трансатлантической безопасности. Той самой - «от Ванкувера до Владивостока», которая в одночасье превратилась в реальность.
В данном контексте атака против США стала одновременно и ударом по американскому менталитету, по усилившимся в американской политике тенденциям унилатерализма и изоляционизма. Оказалось, что уход от конфронтации с СССР и Россией действительно не является достаточной гарантией безопасности США. Заявляя об этом в качестве формальной мотивации создания национальной ПРО, Соединенные Штаты все же вряд ли всерьез верили в реальность нападения «стран, вызывающих опасения», и руководствовались иными стратегическими целями. Но даже если это не совсем так, или совсем не так, американцы оказались действительно уязвимы. Стало понятно, что обеспечение собственной безопасности требует от США практической опоры на партнеров. (Статья V Вашингтонского договора, рассматривавшаяся как основа американских гарантий европейской безопасности, была задействована в защиту самих Соединенных Штатов!). Для России крайне важно, что ее роль как партнера США многократно возрастает, о чем американцы заявили уже достаточно определенно. Это - очень крутой разворот в сторону России, которой еще полгода назад давали ясно понять, что она не будет включена в
