CC BY
85
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
Зарубежный опыт
Сергей Анатольевич ЗЕНКИН,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук,
заслуженный юрист Российской Федерации [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
РОСПУСК ПАРЛАМЕНТА БОЛГАРИИ: КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ И ПРАКТИКА
Аннотация. Роспуск парламента — типичный атрибут парламентарных республик, к числу которых относится Республика Болгария. В статье исследуется процедура создания правительства Болгарии, неуспех которой является единственным основанием роспуска Народного собрания. Отражена практика роспуска Народного собрания. В таблице показано в хронологическом аспекте, как осуществлялось формирование правительств за время действия Конституции 1991 г. Проанализирована роль президента в формировании правительства. Делается вывод о том, что в кризисной ситуации весомость полномочий президента возрастает. Автор полагает, что указ президента о роспуске не является неожиданностью и принимается тогда, когда не усматриваются другие решения с целью выхода из политического тупика.
Рассматриваются условия, исключающие возможность роспуска Народного собрания, и правовые последствия роспуска. Приводятся примеры действий президента и парламентских сил, дающие возможность читателю ощутить реалии политической жизни Болгарии. Ключевые слова: роспуск парламента; последствия роспуска; Народное собрание, президент и Совет министров Республики Болгарии; мандат президента на формирование правительства.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.61.9.196-213
© С. А. Зенкин, 2019
S. A. ZENKIN, PhD in Law, Associate Professor of Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Lawyer of the Russian Federation [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 DISSOLUTION OF PARLIAMENT IN BULGARIA: CONSTITUTIONAL MODEL AND PRACTICE Abstract. The dissolution of parliament is a typical attribute of parliamentary republics, including the Republic of Bulgaria. The study explores a process of forming the government of Bulgaria, the failure of which is the only reason for the dissolution of the National Assembly, and practice of dissolution
•МШН1Ж Зенкин О. А.
УНИВЕРСИТЕТА Роспуск парламента Болгарии: |д/
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) конституционная модель и практика
of the National Assembly. A table is presented which shows in chronological order of how formation of governments was carried out in accordance with the Constitution of 1991. The role of the president in the formation of government is analyzed. It is concluded that in a crisis, the weight of the president's powers is increasing. The author believes that the presidential decree on dissolution of the National Assembly may not be a surprise and is implemented when no other decision is possible to find a way out of a political deadlock. The study reviews conditions that exclude the possibility of dissolution of the National Assembly and legal consequences of dissolution. Examples of committed actions of the president and parliamentary forces help the perception of realities of political life of Bulgaria. Keywords: dissolution of parliament; consequences of dissolution; National Assembly, President and Council of Ministers of the Republic of Bulgaria; Presidential mandate to form a government.
Вместо вступления. Профессор В. И. Фадеев, много и плодотворно занимавшийся вопросами парламентаризма и народного представительства, писал, что «именно парламент в силу своего способа формирования и конституционных полномочий как представительного и законодательного органа власти должен выступать высшей легитимной властью в государстве, занимающей доминирующее положение в системе власти народа». ««Однако, — продолжал он, — это возможно при наличии высокого духовно-государственного авторитета этого органа, признаваемого народом. В современной России на эту роль в большей степени претендует глава государства — Президент РФ». В. И. Фадеев был убежден в том, что ««современный этап развития России ставит задачу и усиления функций парламента, и расширения его сотрудничества и взаимодействия с Президентом..., что должно привести к формированию "волевого центра страны", функционирующего на основе принципов соборности, присущих российской исторической традиции»1.
Настоящая статья посвящена одному из опорных элементов института парламента Болгарии — страны, имеющей прочные традиции конституционного строительства. Эти традиции дают основания полагать, что конструкция властного треугольника «парламент — президент — правительство», созданная в 1991 г. и прошедшая через политические ураганы, штормы и просто волнения, сможет еще долгое время подтверждать свою жизнеспособность и находить поддержку у конституционалистов и общества в целом.
Согласно Конституции Республики Болгарии2 (далее — КРБ) Болгария — «республика с парламентарным правлением» (ч. 1 ст. 1). В этой дефиниции конститу- А
Р
У
Фадеев В. И. Народное представительство. Часть первая : Историко-теоретические кор- Е ни : монография. М. : Проспект, 2016. С. 52—53.
Принята 12.07.1991, с изм. и доп. 2003, 2005, 2006, 2007 и 2015 гг. // Държавен вестник Ы
(далее — ДВ), бр. 56 от 1991 г., бр. 85 от 2003 г., бр. 18 от 2005 г., бр. 27 от 2006 г, бр. 78 §
от 2006 г. (решение на КС), бр. 12 от 2007 г., бр. 100 от 2015 г. ОПЫТ
>
2
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
ционный законодатель, как поясняется в авторитетном учебнике по болгарскому конституционному праву, не только определил республиканскую форму правления, но и дал дополнительную квалификацию этой республики: она парламентарная3.
Для парламентарной республики характерно, что состав правительства определяется соотношением сил в парламенте, правительство ответственно перед парламентом и действует, пока он его поддерживает; президент обладает довольно скромными полномочиями, значительная часть которых реализуется «в связке» с правительством4; средством, уравновешивающим парламентскую ответственность правительства, является роспуск парламента.
Если руководствоваться идеальными представлениями, заложенными в тексте Конституции, то нельзя не согласиться с Э. Друмевой, утверждающей, что «Народное собрание занимает центральное место в конституционной схеме», что «при парламентарной форме правления решающая власть остается у парламента. Парламент есть орган, который принимает решения, формирующие осуществление правительственной политики»5.
В реальности же правительство в парламентарной республике (что естественно для органа, в который входят ключевые фигуры партий парламентского большинства) стремится играть роль «первой скрипки» и порой подминает парламент под себя. Потому не удивительно заявление президента Республики Болгарии Р Радева, которое он сделал в январе 2018 г после года работы на своем посту: «Парламентарная республика атрофируется. Парламент все больше превращается в нотариат, который только официализирует решения правительства»6.
Роспуск парламента — это типичный атрибут парламентарной республики. Его цель — разрешить конституционный конфликт путем досрочного прекращения деятельности парламента и проверки потенциала «действующих лиц» через голосование избирателей.
В Болгарии роспуск парламента регулируется Конституцией. Законов о парламенте, статусе парламентариев, президенте, правительстве в этой стране нет. Некоторые положения, смежные с институтом роспуска, содержатся в Регламенте организации и деятельности Народного собрания7. Важное значение
3 См.: Друмева Е. Конституционно право. Пето доп. и прераб. изд. София : Сиела, 2018. С. 94.
4 См. обзор полномочий президента Болгарии: Зенкин С. А. Конституционно-правовой статус президентов Болгарии и Сербии: сравнительная характеристика // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 6. С. 124—153.
5 Друмева Е. Указ. соч. С. 177, 488—489.
6 URL: https://www.president.bg/speeches-and-statements4184/izyavlenie-na-prezidenta-rumen-radev-po-vreme-na-otchetnata-preskonferentsiya-po-povod-godishninata-ot-vstapvane-v-dlazhnost.html (дата обращения: 24.08.2019).
Категоричность заявления можно объяснить отчасти тем, что президент и глава правительства имеют разную политическую основу. Р. Радев — беспартийный, его выдвижение на пост Президента было поддержано Болгарской социалистической партией (БСП). Премьер-министр Б. Борисов — лидер правоцентристской партии «Граждане за европейское развитие Болгарии» (ГЕРБ).
7 ДВ, бр. 35 от 2017 г., бр. 34 от 2018 г.
•МШН1Ж Зенкин о.А. ласа
УНИВЕРСИТЕТА Роспуск парламента Болгарии:
УНИВЕРСИТЕТА
имени o.e. кугафина(мгюА) конституционная модель и практика
для адекватного применения соответствующих конституционных установлений имеют решения Конституционного суда.
Болгарский опыт свидетельствует, что отсутствие закона о парламенте не является препятствием для разумной реализации конституционной схемы власти. В связи с этим можно провести параллель с Россией.
Многими, в том числе видными парламентариями, выдвигалось предложение принять федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании8. Когда в ноябре 2013 г. проходила встреча В. В. Путина с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин, В. И. Фадеев, выступая первым после вступительного слова главы государства, сказал, что «с таким предложением трудно согласиться»9, и никто из двух десятков конституционалистов, участвовавших во встрече, не оспорил эту позицию. В. И. Фадеев исходил (и, думается, вполне справедливо) из того, что «статус Федерального Собрания в целом определяет Конституция, а не законодатель. И поэтому неслучайно Конституция не предусматривает принятие такого федерального конституционного закона. Так же решает Конституция вопрос и о конституционном статусе Президента РФ. Это не забывчивость конституционного законодателя — это его позиция»10.
Народное собрание Республики Болгарии, состоящее из 240 народных представителей, избирается на 4 года (ст. 63, ч. 1 ст. 64 КРБ). Досрочное прекращение деятельности парламента происходит в двух случаях: в связи с созывом Великого народного собрания и в связи с роспуском. Возможность самороспуска Народного собрания Конституция не предусматривает.
Великое народное собрание — это особый орган, состоящий из 400 народных представителей, который (и только он) вправе принять новую Конституцию, внести изменения в особо оговоренные ее положения и решить вопрос об изменении территории страны. Если Народное собрание примет решение о проведении выборов в Великое народное собрание, то с их проведением полномочия парламента (зачастую в связи с этим именуемого в Болгарии как обыкновенное Народное собрание) прекращаются. Великое народное собрание решает только те вопросы, которые обусловили его избрание, но в неотложных случаях исполняет функции и парламента (ст. 157, 158, 160, 162 КРБ).
Роспуск Народного собрания — прерогатива президента (избирается гражданами на 5 лет). Однако особенность болгарской конструкции заключается в том, что, когда развитие ситуации доходит до точки принятия решения президентом, он не может не распустить парламент, даже если бы и не хотел этого. Таким образом, в Болгарии президент распускает парламент не по своему усмотрению, а в силу требования Конституции.
9
См.: Шкель Т. Закон как подарок к дню рождения: Готовится новый закон о парламенте // А
Российская газета. 04.06.2013. У
См. также проект федерального конституционного закона № 900538-6, внесенный в Го- Е
сударственную Думу 13.10.2015.
URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19579 (дата обращения: 24.08.2019).
10 Фадеев В. И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник й
Московского университета. Сер. 11 «Право». 2014. № 1. С. 53. ОПЫТ
8
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Другая особенность проявляется в том, что Конституция Болгарии, образно говоря, «бережет парламент»: она устанавливает только одно основание роспуска — неспособность действующего парламента сформировать новое правительство. Как пишет П. Киров, роспуск следует «только тогда, когда правительственный кризис перерастает в парламентский»11. Иными словами, в Болгарии роспуск парламента и формирование правительства — две стороны одной медали.
Формирование правительства происходит, во-первых, после конституирова-ния новоизбранного Народного собрания и, во-вторых, в связи с досрочным прекращением полномочий Совета министров (это следующие случаи: выражение парламентом недоверия Совету министров или премьер-министру12; неполучение правительством запрошенного доверия (т.е. отказ парламента в доверии); принятие парламентом отставки правительства или премьер-министра; смерть главы правительства).
Следует согласиться с оценкой Э. Друмевой, согласно которой процедура формирования болгарского правительства — это «оригинальное решение и вклад в современный конституционализм»13. Необычность процедуры проявляется в том, как сочетается роль президента и роль парламента.
Президент Болгарии предлагает Народному собранию кандидата для избрания премьер-министром. Однако, осуществляя это полномочие, глава государства существенно ограничен как политическими обстоятельствами (соотношением сил в парламенте), так и самим конституционным алгоритмом.
В Конституции предусмотрено, что президент проводит консультации с парламентскими группами, после чего возлагает обязанность составить правительство на кандидата, названного наибольшей по численности парламентской группой. Если этот кандидат в 7-дневный срок не сможет предложить состав Совета министров, то президент поручает сделать это кандидату, названному второй по численности парламентской группой. Если и в этом случае состав не будет предложен, то президент в 7-дневный срок возлагает выдвижение кандидата на какую-либо следующую парламентскую группу. Когда мандат на формирование правительства14 реализован успешно, президент предлагает соответствующего кандидата для избрания Народным собранием. Если же согласие по образованию правительства не достигается, то президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы. Акт, которым президент распускает парламент, определяет и дату выборов (ч. 1—5 ст. 99 КРБ).
11 Киров П. Конституиране на представителното управление в България. София : Сиела, 2015. С. 388.
12 Такой перевод наименования должности главы Совета министров Болгарии — министър-председател на Република България — представляется более удачным, чем дословный. Отметим, что в предыдущей Конституции наименование было другим — председател на Министерския съвет.
13 Друмева Е. Указ. соч. С. 473.
14 В Конституции (ч. 4 ст. 99, п. 2 ч. 3 ст. 102) использована конструкция «проучвателен мандат» (проучвам — изучать, исследовать; разузнавать, расследовать). Такой перевод, как изучающий мандат или исследовательский мандат, нельзя признать удачным, поэтому автор далее будет воздерживаться от дословного перевода.
Итак, президент обладает свободой усмотрения лишь на этапе вручения третьего мандата. Его решение может способствовать образованию нового парламентского большинства в рамках действующего Народного собрания, а может и свести такую перспективу к минимуму, т.е. «работать» на досрочные выборы.
О возложении мандата и о внесении в парламент предложения об избрании кандидата премьер-министром, о роспуске парламента и назначении досрочных выборов, о назначении служебного правительства президент издает указы. Данные указы, в отличие от многих других, не требуют контрассигнации, т.е. скрепления подписью премьер-министра или какого-либо министра (см. ст. 102 КРБ).
Конституционный суд дал обязательное толкование положений ст. 99 Конституции. В его решении15 свобода выбора, которую имеет президент на этапе третьего мандата, объясняется необходимостью его активного посредничества. Суд исходит из того, что использованная в Конституции применительно к третьему мандату формулировка «на какую-либо следующую парламентскую группу» предполагает наличие в парламенте более трех групп. Если же он состоит только из трех групп, то президент должен возложить мандат именно на третью по численности группу, независимо от своей оценки того, в состоянии ли она реализовать такой мандат.
Конституционный суд отметил, что на этом этапе президент адресуется к парламентской группе как таковой, а не к выдвинутому ею кандидату, как это происходит с первым и вторым мандатом. Такое отличие объясняется тем, что необходимо дать возможность парламентской группе провести политические консультации, чтобы определиться по конструкции будущей коалиции. (Заметим, что конструкция может быть неординарной. Решение Конституционного суда было вынесено вскоре после того, как стало ясно, что третий мандат, впервые предоставленный на практике, будет использован для формирования правительства во главе со «сторонним», беспартийным премьер-министром.)
Мандат считается реализованным успешно, если кандидат, соответствующий требованиям избираемости, представит президенту структуру и состав Совета министров16. Представленные структура и состав не подлежат контролю со стороны президента, самого факта их представления уже достаточно. Предлагаемый состав может быть изменен до голосования Народного собрания.
15 Решение от 23.12.1992 № 20 // ДВ, бр. 1 от 1993 г
16 В декабре 1992 г. второй мандат был предоставлен П. Бояджиеву, выдвинутому парламентской группой, созданной вокруг БСП. Однако у кандидата, бывшего политического эмигранта, имелось юридическое препятствие — второе (французское) гражданство. Это противоречило ст. 65 и 110 Конституции. Кроме того, кандидат сообщил, что представит результаты работы по формированию правительства, только если Президент из- А
"О У
даст указ о внесении его кандидатуры в Народное собрание. По истечении 7-дневного срока, отведенного на реализацию мандата, президент Ж. Желев известил парламент Е о том, что сложившиеся обстоятельства не дают ему оснований предложить Народному собранию кандидатуру П. Бояджиева. См. стенограмму 162-го заседания 36-го На- Ы родного собрания 10 декабря 1992 г. (URL: https://parliament.bg/bg/plenaryst/ns/4/ID/2474 § (Дата обращения: 24.08.2019). ОПЫТ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Парламент сначала избирает премьер-министра, затем по его предложению голосует за принятие структуры Совета министров и за избрание правительства («за вычетом» премьер-министра)17. Голосование по составу проводится на основе «пакетного принципа», т.е. не по отдельным кандидатурам. Если Народное собрание изберет премьер-министра, но не поддержит его предложения, то он — в рамках данного мандата — не имеет возможности предложить новый состав правительства. Считается, что мандат реализован неуспешно, а требуемое Конституцией «согласие по образованию правительства» не достигнуто. В этом случае президент возлагает следующий мандат либо, если конституционные возможности исчерпаны, распускает парламент.
В 2005 г. премьер-министром был избран лидер БСП С. Станишев (из 239 голосовавших 120 «за» и 119 «против»), но предложенные им структура и состав двухпартийного правительства не получили поддержки (соответственно «за» — 119 и 117 голосов). Тем самым сложилась ситуация, которую предвидел Конституционный суд: мандат завершился неудачей. В рамках второго мандата составить правительство не удалось. Успешным стал третий мандат, когда при активном посредничестве президента-социалиста Г. Пырванова решение было найдено в коалиции трех ведущих парламентских сил: вместе с «группой № 3», предоставившей свой мандат С. Станишеву, объединились и его «группа № 1», и «группа № 2».
Рассмотренный алгоритм действий распространяется на все случаи формирования Совета министров: и после каждых парламентских выборов, и в связи с досрочным прекращением его полномочий. Поэтому, если подаст в отставку правительство во главе с премьер-министром, которого выдвинула крупнейшая парламентская группа, то первый мандат по формированию нового правительства президент обязан адресовать кандидату именно от этой группы, даже если соответствующая партия отказывается в текущий момент от власти.
Такая ситуация имела место дважды: в феврале 2013 г. и декабре 2016 г., когда после отставки правительства, возглавляемого Б. Борисовым, президент возложил именно на него первый мандат по формированию правительства. В обоих случаях были использованы три мандата, все они оказались неуспешными, и парламент был распущен.
17 Для принятия этих решений достаточно более половины голосов присутствующих народных представителей; разумеется, при наличии кворума — более половины народных представителей (см. ч. 2 ст. 81 КРБ).
Иногда все зависит от одного голоса. По итогам выборов в 42-е Народное собрание (2013 г) две парламентские группы, намеревавшиеся создать левоцентристское коалиционное правительство, имели ровно половину мест — 120. В начале заседания по избранию премьер-министра кворум обеспечил лично лидер одной из двух других групп, самой малочисленной (всего зарегистрировался 121 парламентарий), остальные ее члены в заседании не участвовали. Крупнейшая группа поняла бесперспективность бойкота и вошла в зал. Премьер-министр был избран (из 217 голосовавших 120 «за», 97 «против»). Лидер же, своей «золотой акцией» обеспечивший кворум, в голосовании по кандидатуре премьер-министра участия не принимал, а по структуре и составу правительства проголосовал «против».
За время действия Конституции 1991 г. процедура формирования правительства осуществлялась 15 раз. В 10 случаях она завершилась успешно, в 5 — роспуском парламента. Из 10 успешных случаев 7 раз было достаточно первого мандата от президента (т.е. премьер-министром стал кандидат, выдвинутый наибольшей по численности парламентской группой), 1 раз успешным оказался второй мандат18 и дважды окончательный результат достигался с помощью третьего мандата19. Из 5 случаев роспуска дважды третий мандат получала парламентская группа, занимавшая по численности позицию ниже третьей: в 1994 г. это была «группа № 5»20, а в 2016 г. — «группа № 4»21.
Следует иметь в виду, что численность парламентских групп, предопределяемая результатами выборов по пропорциональной системе, на протяжении созыва парламента не остается неизменной22. Согласно Регламенту организации и деятельности Народного собрания (ст. 15) народный представитель может выйти из парламентской группы или быть исключен из нее. При этом он не вправе войти в состав другой группы. «Независимые» не могут образовать свою парламентскую группу. Можно предположить, что в каких-то случаях при
18 В мае 2013 г. премьер-министром избран беспартийный П. Орешарски, выдвинутый «Коалицией за Болгарию» во главе с БСП.
19 В обоих случаях это был мандат третьей по численности парламентской группы «Движение за права и свободы» (ДПС; центристская партия, поддерживаемая главным образом этническими турками и другими мусульманами): в декабре 1992 г правительство возглавил беспартийный Л. Беров, в июле 2005 г. — лидер БСП С. Станишев.
20 Президент Ж. Желев предоставил третий мандат парламентской группе «Парламентский союз "Новый выбор"», насчитывавшей 10 народных представителей, в то время как 3-й по численности была группа ДПС (19 членов), а 4-й — «Парламентский союз "Демократическая альтернатива за республику"» (14 членов). Информация получена автором на основе изучения данных о регистрации, сопровождающих стенограммы заседаний, размещенные на официальном сайте Народного собрания (www.parliament.bg).
21 Третий мандат от президента Р. Плевнелиева получила парламентская группа «Реформаторский блок» (22 народных представителя), при этом третьей по численности была группа ДПС (30 членов). О желании получить мандат заявляли, помимо «Реформаторского блока», еще и пятая и шестая группы. Р. Плевнелиев заявил, что он не может дать мандат тому, кто поставит под вопрос европейское развитие Болгарии, достойное членство Болгарии в НАТО, не сможет убедить его в том, что направление, в котором он как президент работал, будет сохранено (URL: https://btvnovinite.bg/bulgaria/politika/s-goljama-stepen-na-verojatnost-prezidentat-dava-tretija-mandat-na-rb.html. (дата обращения: 24 августа 2019 г.)).
22 На восьми парламентских выборах за годы действия Конституции только однажды —
в 2009 г. — была применена смешанная система (с многократным преобладанием «про- А
порциональных мест»). Особенность Болгарии заключается в том, что в рамках пропор- у
циональной системы теоретически могут быть избраны и независимые, но на практике Е
им это никогда не удавалось.
В сентябре 2019 г. в Народном собрании было 9 народных представителей, не являю- Ы
щихся членами парламентских групп. Один из них — «независимый» с первого же дня §
созыва. ОПЫТ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
небольшой разнице в численности групп предстоящее предоставление мандата президентом может послужить дополнительным стимулом к изменению их количественного состава.
Обратим внимание на то обстоятельство, что срок проведения консультаций президента, начинающих процедуру формирования правительства, не ограничен. Соответственно, нет ограничения по времени для возложения первого мандата. Нет и для второго. Но оно установлено для третьего (7-дневный срок после провала второй попытки), что можно оценить как стремление ускорить процедуру.
Отсутствие ограничений для предыдущих этапов кажется не вполне логичным. Предопределенность действий президента в отношении первого и второго мандатов естественным образом должна ограждать его от длительных переговоров и раздумий. Практика свидетельствует, что в данном вопросе чрезмерная медлительность президентам в целом не свойственна. Но, впрочем, есть и пример того, как затягивание процедуры позволяло президенту влиять на ход событий.
В условиях углубляющегося социально-экономического кризиса Народное собрание приняло 28.12.1996 отставку правительства Ж. Виденова (БСП). Парламентская группа «Демократические левые» (образована вокруг БСП) обладала абсолютным большинством мест. Левые определили своего кандидата (Н. Добрев, министр внутренних дел в «ушедшем» кабинете) и заявили о готовности составить сильное обновленное правительство. Однако президент Ж. Желев, чьи полномочия истекали 22.01.1997, так и не предоставил им первый мандат.
Правая оппозиция не желала того, чтобы социалисты вновь возглавили правительство. Вручение мандата, намеченное на 11.01.1997, не состоялось. Произошедшее днем раньше вторжение протестующих в здание парламента продемонстрировало эскалацию конфликта. Ж. Желев заявил, что вручит мандат левым тогда, когда политические силы заключат соглашение о досрочных парламентских выборах и примут антикризисную программу.
Левые получили мандат только 28.01.1997, уже от нового президента П. Стоянова (СДС23). Впрочем, он не скрывал, что полученный мандат лучше вернуть. В итоге так и произошло. Ситуация развивалась «обвальным образом»: забастовки, перекрытие дорог... Н. Добреву и лидеру БСП Г. Пырванову стало ясно, что правительство левых не будет жизнеспособным. В последний день 7-дневного срока они отправились к президенту, имея и состав правительства, и письмо с отказом от мандата. Однако по итогам встречи ни тот, ни другой документ у президента не остался. На состоявшемся в тот же день заседании Консультативного совета национальной безопасности, созванном президентом, представители парламентских партий пришли к соглашению о том, что в целях сохранения гражданского мира все они отказываются от мандата на формирование правительства, тем самым открывая дорогу роспуску парламента и досрочным выборам24.
23 Правая партия «Союз демократических сил».
24 Публикации о событиях 04.02.1997 захватывают словно детектив. Спустя годы П. Стоянов и Г. Пырванов по-разному излагают ход встречи у президента и ее результат (URL: https://news.bg/politics/petar-stoyanov-razbiva-mita-che-bsp-dobrovolno-e-sdala-vlastta-na-4-fevruari-1997-a.html ; URL: http://epicenter.bg/article/4-fevruari-Kak-Nikolay-Dobrev-
События декабря 1996 г. — февраля 1997 г. наглядно показали, что полномочия президента, хотя Болгария и парламентарная республика, не являются номинальными. В кризисной ситуации их весомость значительно возрастает.
Возложение обязанности по формированию правительства происходит не умозрительно, не только «на бумаге». На практике глава государства реально лично вручает соответствующий документ При этом зачастую уже известно, что та или иная партия нацелена на досрочные выборы либо понимает, что возможный состав правительства во главе с ее выдвиженцем не пройдет в парламенте. Поэтому нередко на той же церемонии в резиденции президента сразу же следует заявление о возвращении мандата. Например, в преддверии трех последних роспусков Народного собрания сразу же были возвращены 8 из 9 мандатов: в 2013 и 2014 гг. — все, в 2016 г. — первый и второй. Это же произошло и с первым мандатом, врученным после выборов 2013 г.
Хронология этапов формирования правительства в годы действия нынешней Конституции и, соответственно, в ряде случаев — движения к роспуску, отражены в таблице. Незаполненность пяти ячеек во втором столбце объясняется тем, что служебное правительство не подает в отставку перед новоизбранным парламентом. Жирным шрифтом в третьем — пятом столбцах отмечен тот, кто по итогам данной процедуры возглавил избранный Совет министров (т.е. избранный Народным собранием премьер-министр).
Из таблицы можно увидеть, что сразу после парламентских выборов (всего — 9 случаев) наиболее быстро были созданы правительства Ф. Димитрова в 1991 г (решения Народного собрания приняты на 5-й день нового созыва) и П. Оре-шарски в 2013 г. (на 9-й день), медленнее всех — правительство С. Станишева в 2005 г. (на 37-й день).
В рамках одного и того же созыва парламента избрать новое правительство после «падения» предыдущего (т.е. не в связи с парламентскими выборами) удалось только однажды — это было правительство Л. Берова в 1992 г (временной промежуток между неполучением доверия предыдущим правительством и избранием нового составил 33 дня).
В случае роспуска парламента временной промежуток между принятием парламентом отставки правительства и датой указа о роспуске составил 39 дней в 1994 г., 46 дней в декабре 1996 г — феврале 1997 г (этот срок разделен надвое между президентами Ж. Желевым и П. Стояновым), 20 дней в 2013 г., 12 дней в 2014 г. и 69 дней в ноябре 2016 г. — январе 2017 г.
«Рекорд» в 69 дней нуждается в объяснении. Согласно Конституции (ч. 7 ст. 99) «президент не может распустить Народное собрание в последние три месяца своего мандата. Если в этот срок парламент не может составить правительство, президент назначает служебное правительство».
Установленное ограничение (в Болгарии оно единственное) вполне логич-
в период некоего «межвременья» было бы нежелательно, исходя из интересов поддержания устойчивости государственного механизма.
Ш
но. Отсутствие парламента в конце президентской избирательной кампании, во Р
время определения результатов выборов и рассмотрения возможных споров, у
СП
sprya-BSP-kam-vlastta-/91836/11/0 ; URL: http://epicenter.bg/article/Georgi-Parvanov-za-4- §
fevruari-/174173/11/0 (дата обращения: 24.08.2019)). ОПЫТ
го
о 0)
Практика роспуска Народного собрания Республики Болгарии
(подготовлено на основе изучения публикаций в «Държавен весник» с 1991 г. и стенограмм заседаний Народного собрания)
ш ¡и о
Народное собрание (номер созыва). Даты выборов первого и последнего заседаний Дата решения Народного собрания о принятии отставки Совета министров Дата указа президента о возложении мандата на формирование правительства (с указанием кандидата и парламентской группы) Окончательный результат процедуры
Дата указа президента о предложении Народному собранию кандидатуры премьер-министра Избрание премьер-министра и Совета министров Роспуск Народного собрания, назначение служебного правительства
Первый мандат Второй мандат Третий мандат
Дата решения Народного собрания об избрании Указ о роспуске (даты указа и роспуска). Глава служебного правительства
1 2 3 4 5 6 7
36-е Народное собрание. Выборы 13.10.1991. Первое заседание 04.11.1991; последнее 17.10.1994 05.11.1991 05.11.1991 Филип Димитров, сдс 08.11.1991 (указ?) 08.11.1991
28.10.1992 (решение о неполучении доверия) 12.11.1992 Филип Димитров, СДС Решение Народного собрания от 20.11.1992: премьер-министр не избран 02.12.1992 Петр Бояджиев, Предвыборный союз БСП и коалиция 15.12.1992. ДПС 22.12.1992. Любен Беров 29.12.1992 30.12.1992
Ш гп
Д
4 □
"0
5 "0
£ гп П
Д □
I >
<
с!
Шгп
13 3
> 5 ¡Ь
ч!
в
-1МШп]Ш ЗенкинС. А. ОГ-1-7
УНИВЕРСИТЕТА Роспуск парламента Болгарии: 2U/
имени o.e. кугафина(мгюА) конституционная модель и практика
яг и
о> то ш ofcg
ч
(U
Q. ,
сп 2
о Ч
(N С"
k I
го 1=
га о о
> ü
£ SS
# 5 и 5
° о о
СП СП
Ю
о
I ? Ü CD § ° Ü CD Ч Ol d. <B
U
(1
ю
-л
SP W
(1
о -л
W
(1
J-
o) am O) i- <t
$2 n sä
о
Ol aj cn s
о -з- , _ x П- O) ü ^ ra
о Q-
4 x "" о га о о,
га ю rsi □С g™
го
ш
fc >3 С
3 £ I ч
^ ^ Э d
го ш о
СП СП
го с-
£
о > ^
Ф I
о
5
сп П СП ГО
> ^
о ч о
Ф I
ю
г
п (U
m
ф о
X
п
го
V
>
«
3 33
4
(В §
й <1 § ю О
3 15 о
Т ч sc
v- s аз ,о О
О CQ LQ «О fe
* I s И
Ж LQ О 3
О i
I ®
£ 8 I ig
о ср 4 ° ю § ® - о 2 з
et ig
ш О
X Ö
то ш
t
О)
О) ^
О)
о со о
° 1 ГО ^
го a I ю
? 8
СО
Ф q:
-ОО)
о oi го ю о со
^ Ol "СП
ф СП ! § ^
1= ™
чд о а го
Хю
? 8
оо
со
. . h-¡^сп о
го ,,, - ■
аю СО СП
ф
S ф
5 ^
го о
чд О
ф 1=
о . _ ГО
2 О СО СП
ф СП О
S ^
ш
А
Р У Б
S
ОПЫТ
го
о
00
ш ¡и о
ш
1 2 3 4 5 6 7
39-е Народное собрание. Выборы 17.06.2001. Первое заседание 05.07.2001; последнее 17.06.2005 06.07.2001 15.07.2001 Симеон Сакскобурггот- ски, Национальное движение Симеон Второй 22.07.2001 24.07.2001
40-е Народное собрание. Выборы 25.06.2005. Первое заседание 11.07.2005; последнее 25.06.2009 14.07.2005 18.07.2005 Сергей Стани-шев, Коалиция за Болгарию (?) Указ не опубликован Национальное движение Симеон Второй 15.08.2005 ДПС, Сергей Станишев 16.08.2005
24.07.2005 Решения НС от 27.07.2005: премьер-министр избран; структура Совета министров не принята;состав Совета министров не избран 15.08.2005
41-е Народное собрание. Выборы 05.07.2009. Первое заседание 14.07.2009; последнее 14.03.2013 22.07.2009 16.07.2009 Бойко Борисов, ГЕРБ 23.07.2009 27.07.2009
ш
т
д
4 □
"О
5 ~и
£ т П
Д □
I >
<
су
1£ГП 13 3
¡5 ¡2
ч!
УНИВЕРСИТЕТА Роспуск парламента Болгарии: имени o.e. кугафина(мгюА) конституционная модель и практика
Указ от 13.03.2013, роспуск 15.03.2013 Марин Райков Указ от 05.08.2014, роспуск 06.08.2014 Георги Близнашки Указ от 24.01.2017, роспуск 27.01.2017 Огнян Герджиков
29.05.2013 07.11.2014 04.05.2017
05.03.2013 ДПС 30.07.2014 ДПС 13.12.2016 Реформаторский блок
27.02.2013 Сергей Стани-шев, Коалиция за Болгарию 23.05.2013 Пламен Орешарски, Коалиция за Болгарию 28.05. 2013 25.07.2014 Атанас Мерджа-нов, Коалиция за Болгарию 07.12.2016 Корнелия Нинова БСП левая Болгария
25.02.2013 Бойко Борисов, ГЕРБ 24.07.2014 Бойко Борисов, ГЕРБ 24.07.2014 Бойко Борисов, ГЕРБ 05.11.2014 Бойко Борисов, ГЕРБ 06.11.2014 02.12.2016 Бойко Борисов, ГЕРБ 27.04.2017 Бойко Борисов, ГЕРБ 04.05.2017
21.02.2013 24.07.2014 16.11.2016
42-е Народное собрание. Выборы 12.05.2013. Первое заседание 21.05.2013; последнее 14.08.2014 43-е Народное собрание. Выборы 05.10.2014. Первое заседание 27.10.2014; последнее 26.01.2017 44-е Народное собрание. Выборы 26.03.2017. Первое заседание 19.04.2017
О
£ s
0 га а. ^ t= »о
8 8
£ I
К .0
1 §
С™ о I
X .0
Ш X
С X
ш га
Ч ü
3 'S
m n
ш 1 J ш
io о
й Я
О I .
О ;
с ц 3 u
§ 3 С о
Ш А Р У Б
S
ОПЫТ
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Кроме того, указанное ограничение сочетается с нормой Конституции о том, что президент и вице-президент приносят присягу перед Народным собранием (ст. 96). Согласно Избирательному кодексу25 (ст. 345) данная процедура имеет место за три дня до завершения мандата действующего президента. Таким образом, если бы президент мог распустить Народное собрание на «излете» своего мандата, то вполне реальной могла бы быть ситуация, когда новоизбранные президент и вице-президент не смогли бы принести присягу.
Процедуры, последовавшие после отставки правительства Б. Борисова в ноябре 2016 г, пришлись как раз на «запретный» для роспуска трехмесячный период. Поэтому после того, как 21.12.2016 обладатель третьего мандата уведомил главу государства об отсутствии положительного результата, президент Р. Плевнелиев был не вправе распустить парламент. Но он не сделал того, что следовало из Конституции, — не назначил служебное правительство. (Впрочем, нужно признать, что Конституция не устанавливает срок для издания указа президента.)
Б. Борисов сразу же после отставки, «обещанной» на случай поражения кандидата от партии ГЕРБ на президентских выборах26, высказался за то, чтобы действующий и будущий президенты «сели и определили служебное правительство». Р Плевнелиев, когда сложились конституционные условия для назначения такого правительства, заявил, что сделает это мгновенно, если Р. Радев придет к нему с составом. Назначать же «свое» служебное правительство на месяц, поскольку будущий президент заменит его новым, Р. Плевнелиев «не видел смысла». Р. Радев занял четкую позицию: пока длятся полномочия предшественника, тот и несет ответственность за принятие решений. В итоге служебное правительство было назначено новым президентом на третий день его мандата.
Уместно отметить, что в день отставки правительства президент сделал юридический шаг, который мог бы запутать ситуацию. Он обратился в Конституционный суд с запросом о толковании положения о невозможности роспуска в последние три месяца президентского мандата. Был поставлен вопрос о том, можно ли в этот период, не распустив парламент, назначить досрочные выборы. Конституционный суд сделал вывод о том, что конституционное регулирование ясно, а потому отсутствуют основания для толкования: не обладая правом роспуска, президент не вправе назначить выборы, однако у него есть полномочие по назначению служебного правительства27.
Практика показывает, что во всех случаях роспуска, кроме первого (в 1994 г., когда президент лично огласил указ на заседании парламента), дата роспуска определялась президентом «с запасом»: роспуск происходил как минимум на следующий день после подписания указа (2014 г.) и как максимум на 7-й день (1997 г.). Из пяти случаев роспуска в четырех (1994, 1997, 2013 и 2017 гг.) парламент заседал в день подписания указа; в трех из них, кроме первого случая, и на следующий день, а в 2017 г. — еще и на второй день после указа.
25 Принят в 2014 г., с изм. 2014—2019 гг. (ДВ, бр. 19, 35, 53 и 98 от 2014 г, бр. 79 от 2015 г., бр. 39, 57, 85 и 97 от 2016 г., бр. 20 (решение на КС) и 85 от 2017 г, бр. 94 и 102 от 2018 г., бр. 17, 21, 29, 34, 60, 61 от 2019 г.).
26 Кандидатом от партии ГЕРБ была Ц. Цачева, занимавшая тогда пост председателя Народного собрания. Во 2-м туре выборов 13.11.2016 был избран Р. Радев.
27 Определение Конституционного суда от 22.11.2016 № 8 // ДВ, бр. 96 от 2016 г
•МШН1Ж Зенкин С. А.
УНИВЕРСИТЕТА Роспуск парламента Болгарии: 2 11
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) конституционная модель и практика
При роспуске Народного собрания его полномочия досрочно прекращаются. Выборы в новое Народное собрание проводятся не позднее двух месяцев после прекращения полномочий предыдущего (ч. 3 ст. 64 КРБ).
Необходимо иметь в виду, что данная конституционная норма распространяется не только на случай роспуска, но и на случай «обычного» прекращения 4-летнего мандата парламента в связи с его истечением. Таким образом, и в ситуации роспуска, и в «обычной» ситуации образуется временной промежуток, когда парламент отсутствует, поскольку выборы проводятся после прекращения полномочий. Конечно, в «обычной» ситуации такой промежуток может быть и небольшим, так как президент, зная, когда завершится 4-летний срок, может назначить выборы задолго до истечения срока28. Согласно Избирательному кодексу (ст. 4) выборы назначаются президентом не позднее чем за 60 дней до дня выборов. Новоизбранное Народное собрание созывается президентом на первое заседание не позднее месяца после избрания (ст. 75 КРБ)29.
Вследствие роспуска полномочия 36-го Народного собрания длились 3 года, 37-го — 2 года и 2 месяца, 41-го — 3 года и 8 месяцев, 42-го — 1 год и 2 месяца, 43-го — 2 года и 3 месяца.
С неизбежным промежутком времени, когда парламент отсутствует, связан существующий в Болгарии принцип дисконтинуитета между созывами: проекты законов и других актов парламента, процедура рассмотрения и принятия которых не завершилась к концу созыва, «пропадают»; если в новом созыве сохраняется интерес к их продвижению, то процедура должна быть пройдена заново.
Вследствие роспуска Народного собрания прекращаются — с момента роспуска — и полномочия народных представителей. По этому поводу четко определился Конституционный суд в решении от 23.12.1992 № 20. Парламентарии утрачивают депутатский иммунитет, они перестают получать денежное вознаграждение, не могут осуществлять парламентский контроль, прекращается деятельность парламентских комиссий. Для болгарских парламентариев такое толкование — обязательное — не является «обидным», ущемляющим, поскольку такие же последствия наступают и в случае истечения срока, на который избрано Народное собрание. В отличие от конституций ряда других стран, в том числе России, в Конституции Болгарии нет положения о том, что мандат парламента прекращается с началом работы (конституированием) нового созыва.
Впрочем, деятельность распущенного Народного собрания может и возобновиться. Как постановил Конституционный суд, на распущенный парламент распространяется норма Конституции о том, что в случае войны, военного или другого чрезвычайного положения, наступившем во время или после истечения мандата Народного собрания, срок его полномочий продолжается до исчезновения этих обстоятельств (ч. 2 ст. 64).
Итак, конституционная модель парламентарной республики в Болгарии допу- ^
скает некоторое неравновесие между парламентом и правительством, поскольку Р
У
28 Меньше всего был временной промежуток между 39-м и 40-м Народным собранием, Е когда очередные выборы прошли на 8-й день после завершения созыва. Указ о назначении этих выборов на 25.06.2005 был издан 13.04.2005. Ы
29 Быстрее всего начались заседания в 41-м и 42-м Народном собрании — на 9-й день по- §
сле выборов. ОПЫТ
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
нет паритетного соотношения между возможностью выражения парламентом недоверия правительству (отказа в доверии) и возможностью роспуска парламента. Президент, хотя и призван играть роль посредника-объединителя и «нейтральной власти», ограничен в институциональных возможностях осуществления своей арбитражной функции и воздействия на «действующих лиц», сошедшихся в схватке. Указ президента о роспуске не воспринимается как «удар», ему предшествует многостадийная процедура, он принимается тогда, когда не усматриваются другие решения с целью выхода из политического тупика.
В болгарской литературе можно встретить предложения о расширении возможности роспуска Народного собрания30. Отсутствие эффективного права роспуска, отмечает Г. Близнашки, ученый с большим политическим опытом, это «констуктивный дефект» в конституционной системе Болгарии. В перспективе неизбежно встанет вопрос о большей динамичности политического процесса и вследствие этого, полагает указанный автор, о необходимости введения в конституционную систему традиционного «арбитражного» правомочия по роспуску парламента (т.е. такого правомочия, когда решение президента не предопределено, когда он, действуя именно как арбитр, может либо распустить парламент, либо не делать этого).
Нужно иметь в виду, что реформирование института роспуска возможно лишь при высокой степени согласия политических сил. Для принятия Народным собранием закона об изменении Конституции необходимо никак не менее 2/3 всех народных представителей (см. ч. 1 и 2 ст. 155 КРБ). Но этот путь возможен лишь для технической корректировки существующей модели роспуска, поскольку ее сущностная трансформация означала бы вторжение в вопросы изменения формы государственного правления, решение которых Конституция относит к ведению Великого народного собрания (п. 3 ст. 158 КРБ).
Согласно решению Конституционного суда31 использованное в данной норме понятие «форма государственного правления» следует толковать расширительно. Оно включает в себя не только систему высших государственных институтов, но и их организацию, деятельность и правомочия. Думается, из решения следует: если с изменением правомочий нарушается баланс между Народным собранием, президентом, Советом министров, значит, затрагивается и форма государственного правления.
Таким образом, «жесткий» характер реформирования Конституции Болгарии дает основания полагать, что специфика института роспуска парламента этой страны сохранится надолго, к удовлетворению тех, кто рассматривает ее не как рудимент прошлого и изъян в конструкции, а как оригинальное решение, отвечающее интересам болгарского парламентаризма.
30 См., например: Михайлова Е. Оставка на правителството и процедури, водещи до пред-срочни избори // 25 години промени. Граници и периодизация на прехода, институции и качество на демокрацията в България / съст. и ред. М. Груев. София : Фондация «Со-фийска платформа», 2015. С. 338.
31 Решение Конституционного суда от 10.04.2003 № 3 // ДВ, бр. 36 от 2003 г.
"Т^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
™ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
213
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Зенкин С. А. Конституционно-правовой статус президентов Болгарии и Сербии: сравнительная характеристика // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2018. — № 6. — С. 124—153.
2. Фадеев В. И. Народное представительство. Часть первая : Историко-теоре-тические корни : монография. — М. : Проспект, 2016. — 168 с.
3. Фадеев В. И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». — 2014. — № 1. — С. 44—59.
4. Близнашки Г. Парламентарно право. — София : Университетско издателство «Св. Климент Охридски», 2015. — 408 с.
5. Друмева Е. Конституционно право. — Пето доп. и прераб. изд. — София : Сиела, 2018. — 806 с.
6. Киров П. Конституиране на представителното управление в България. — София : Сиела, 2015. — 554 с.
7. Михайлова Е. Оставка на правителството и процедури, водещи до предсрочни избори // 25 години промени. Граници и периодизация на прехода, институции и качество на демокрацията в България / съст. и ред. М. Груев. — София : Фондация «Софийска платформа», 2015. — С. 320—339.
Ш А Р У Б
I Ы
S
ОПЫТ
