CC BY
189
государственный режим
как способ реализации формы правления: проблемы и перспективы
АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ОСАВЕЛЮК
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета
им. О. Е. Кутафина (МГЮА), e-mail: osaveluk@mail.ru
Рассматривается соотношение государственных режимов и форм правления. На примере смешанных (полупрезидентских) республик, в частности Франции и России, автор показывает, как в зависимости от расстановки политических сил в парламенте и от положения органов исполнительной власти может изменяться государственный режим. Приводится авторская типология государственных режимов.
The correlation between state regimes and forms of governance is discussed in the article. Using the example of semi-presidential states (such as France and Russia) the author shows that state regime can vary depending on configuration of political forces in the parliament and the executive of a state. The author's typology of state regimes is proposed.
Ключевые слова: государственный режим, форма правления, полупрезидентская республика, конституция, президент, парламент, исполнительная власть, разделение властей
Key words: state regime, form of governance, semi-presidential republic, constitution, president, parliament, the executive, distribution of powers
Поскольку форма правления, как правило, закрепляется в конституции, то она представляет собой своего рода организационный каркас, юридическую модель отношений между высшими органами государственной власти. Каждая форма правления имеет свои признаки, установленный конституцией страны способ формирования высших органов власти, механизм взаимоотношений между ними и гражданами. Из-за усложненного порядка изменения конституции указанный каркас является стабильным.
Реальный же порядок взаимодействия высших органов государственной власти меняется достаточно быстро и не всегда буквально соответствует юридической модели. Он тоньше закрепляемой конституцией формы правления и зависит от большого количества факторов: расстановки политических сил после очередных (или внеочередных - например, при парламентарной форме правления) выборов парламента или президента, даты последних выборов этих органов государственной власти, времени, оставшегося до завершения срока их полномочий, и др.
Государственный режим - это основанный на юридических признаках формы правления
реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, складывающийся под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов и др.) в указанных структурах1.
Наибольшее разнообразие государственных режимов наблюдается в полупрезидентских республиках (Россия, Франция, Португалия, Казахстан, Украина), сочетающих черты президентской и парламентарной форм правления. Главные их признаки: осуществление президентом полномочий главы государства и наделение его юридическими полномочиями по влиянию на политическое руководство исполнительной властью; наличие поста премьер-министра, формально возглавляющего правительство; назначение и смещение членов правительства президентом по представлению премьер-министра; политическая ответственность правительства и перед президентом, и перед парламентом; предусмотренные конституцией досрочный роспуск парламента (нижней палаты), а также отставка правительства по воле президента.
2017. № 1
В зависимости от установления того или иного государственного режима указанные формальные признаки по-разному реализуются на практике: при одном государственном режиме -на основе норм права в том или ином объеме, а при другом - на основе политических норм.
Например, при Ш. де Голле установился президентиалистский режим, большинство членов французского парламента были сторонники главы государства, и он имел настолько широкие возможности управления, что, как отмечалось в литературе, назначал и смещал премьер-министра в любое время и мог распускать Национальное собрание. В случае неудовлетворения деятельностью премьер-министра президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку. Он не мог представить себе иных действий премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке. Эта процедура демонстрировала зависимость правительства от президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось.
В тот период во Франции роспуск Национального собрания был связан только с министерским кризисом. Впервые нижняя палата была распущена в 1962 г. в ответ на принятие резолюции порицания правительству. Последующие же роспуски парламента не были связаны с голосованием депутатов. Президент использовал роспуск тогда, когда подобная процедура позволяла избирательному корпусу решить конфликт между государственными властями (1981, 1988, 1997 г.) или высказаться в ходе серьезного политического кризиса (1968 г.)2. Право роспуска связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск можно признать одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу. Право роспуска - мощное орудие в руках французского президента. Но не стоит забывать, что оно не всегда обеспечивает достижение желаемого главой государства результата.
Подобный государственный режим существует в настоящее время в Казахстане, где Президент назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент и его Палаты; созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает внеочередную сессию Парламента; подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение одного месяца, обнародует его либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Президент издает законы, действующие в течение не более чем одного года, имеет право
определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.
Президент принимает присягу членов Правительства, председательствует на его заседаниях, поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства. Он утверждает государственные программы республики, а также (по представлению Премьер-министра) единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет госбюджета. Президент Казахстана вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности его членов.
В Российской Федерации президентиалистский государственный режим начал складываться после президентских выборов 2000 г. Сейчас, когда политические взгляды Президен-
Право роспуска - мощное орудие в руках
французского президента. Но не стоит забывать, что оно не всегда обеспечивает достижение желаемого главой государства результата
та, Председателя Правительства и большинства депутатов Государственной Думы совпадают, появилась возможность игнорировать многие юридические признаки формы правления и предписания федеральных законов. Например, «программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 года, закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов за Правительством, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время»3.
Правда, изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ, могут при определенных условиях «испортить» идиллию во взаимоотношениях Правительства и Государственной Думы, поскольку оно теперь должно разрабатывать и представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой4. А в соответствии с новой редак-
цией Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 401)5. Разногласия между Правительством и Государственной Думой возможны, например, при несовпадении политических позиций Президента и партийного большинства в нижней палате российского парламента, как в период президентства Б. Н. Ельцина.
Следовательно, в период действия режима президентиализма формальные признаки полупрезидентской формы правления в реальности не работают в связи с доминированием главы государства в парламенте и правительстве и соответственно подменой юридических предписаний политической волей президента.
Потеря безраздельного господства в парламенте при данной форме правления может привести к изменению государственного режима. Например, в период правления Ж. Помпиду она вынудила президента Франции вернуться в рамки, отведенные ему Конституцией. Возникновение в парламенте оппозиционного президенту большинства привело к ситуации, в которой премьер-министр более не является главой президентского «генштаба», а пытается утвердиться в качестве главы правительства, что фактически ограничивает власть президента. Это происходит потому, что изменившаяся расстановка сил в парламенте и партийная принадлежность президента привели к реальному выполнению таких требований Конституции, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента: они стали осуществляться президентом по инициативе главы правительства.
Более того, президент Франции практически не обладает правом отзыва премьер-министра. Подобная практика стала невозможной в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, президент вынужден с ним сосуществовать, что означает «сужение» свободы действия главы государства, в первую очередь в отношении исполнительной власти. Теперь президент не всегда в состоянии навязать премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагает средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой доминирующей парой6. Подобный государственный режим приближается к министериа-листскому.
Вместе с тем на изменение государственного режима влияют не только расстановка политических сил в парламенте и партийные взгляды президента, но и дата прошедших президентских или парламентских выборов. Так, президентские выборы во Франции в 1981 г. принесли победу социалисту Ф. Миттерану, который благодаря «новому» мандату через несколько месяцев распустил «правый» парламент. Победившие на досрочных парламентских выборах социалисты прекратили «двоевластие» и укрепили власть президента. Но когда на парламентских выборах 1986 г. при этом же президенте победу одержали правоцентристы, а Ф. Миттеран «доживал» срок своих полномочий, то до победы на собственных выборах в 1988 г. он вынужден был сосуществовать с правоцентристским правительством и «терпеть» контроль премьер-министром внешнеполитической сферы, что по Конституции Франции является прерогативой президента. Правда, досрочные парламентские выборы 1988 г. (потому что теперь президент обновил свой мандат а депутаты парламента «доживали» срок своих полномочий) не обеспечили социалистам абсолютного большинства в Национальном собрании, и они вынуждены были управлять страной вместе с другими политическими силами, что в тот период вносило в государственный режим во Франции определенные парламентаристские черты.
Исполнительная власть во Франции не ассоциируется исключительно с президентом, вполне весомое место имеет правительство, особенно сформированное оппозиционными президенту политическими партиями, победившими на парламентских выборах. Тем самым расширяется круг носителей власти, уменьшается риск узурпирования власти очередными личностями. В конечном счете на формирование правительства активно влияет избиратель, отдавший предпочтение партии, победившей на парламентских выборах7.
Президентские выборы во Франции 2002 г. продемонстрировали, что не всегда на них может получить поддержку избирателей представитель той политической партии, которая имеет большинство депутатов в Национальном собрании. И если до выборов мы наблюдали тандем двух разных политических сил, которые представляли собой дуализм государственного режима, то после выборов сокращение мест левых в парламенте и правительстве и усиление позиции правых создали предпосылки для возникновения президентиалистского режима с элементами министериализма. На парламентских выборах в июне 2007 г., несмотря на то что они проходили через месяц после президентских,
2017. № 1
избранный президент Н. Саркози также не получил президентское большинство, как это случилось на выборах 2002 г.
В такой ситуации мы наблюдаем смешанный государственный режим с преобладанием власти президента. Подобный режим действовал также в России, когда Президент Б. Н. Ельцин сосуществовал с прокоммунистическим большинством в Государственной Думе. Имея мало шансов на проведение собственной политики посредством федеральных законов, Президент России многие вопросы регулировал своими указами, носившими временный характер (до принятия соответствующих федеральных законов). Думается, в нынешних условиях такое сосуществование было бы невозможным в силу того, что члены правительства получили право быть членами политических партий8.
При использовании наиболее приемлемого метода властвования (пересмотр сложившегося порядка разделения властей со строгим ограничением и регламентацией деятельности парламента в пользу исполнительной власти) был образован гибридный государственный режим9, при котором реальную исполнительную власть представляли одновременно глава государства и глава правительства, но при парламентском контроле за деятельностью правительства.
Смешанный государственный режим стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя из этого исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - президентом и правительством.
Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость, они являются оптимальными видами режима в связи с возникающей в тот или иной период ситуацией внутри- и внешнеполитического характера.
Соотношение президента и правительства между собой и с законодательной властью таково. С одной стороны, президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в его формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от свойственной парламенту нестабильности. С другой стороны, парламент, влияя на президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная по-
литика, преодоление президентского вето), не позволяет главе государства единолично руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование президента от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю. Так, ст. 5 Конституции Франции 1958 г. указывает, что президент является арбитром для всех властей, поскольку «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей»10.
Вместе с тем данная модель отнюдь не гарантирует защиту от конфликта двойной легитимности, поскольку могут нарушаться присущие той или иной форме правления единство структуры управления и одновременно возникать новые виды отношений, коллизии и несогласованность, которых не было в «отработанных» государственных режимах. Гибкое изменение
Имея мало шансов на проведение собственной политики посредством федеральных законов, Президент России многие вопросы регулировал своими указами, носившими временный характер
сложившихся стандартов разделения властей, имеющих устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республиках, позволяет оперативно сочетать разные правовые и организационные начала. При определенном соблюдении конституционной законности это всегда способствует повышению устойчивости государственной власти и эффективности государственного управления.
Возрастание роли парламента в полупрезидентской республике при создании смешанных форм государственного режима, усиление его контроля за деятельностью правительства -часто лишь внешнее явление, которое во многом зависит от поведения электората.
Можно констатировать, что государственный режим позволяет по-разному реализовы-вать юридические признаки формы правления, учитывая реальное положение государственных органов разных ветвей власти в конкретный период.
Взаимодействие государственного режима с формой правления имеет сложный и противоречивый характер. Как видно из представленного материала, признаки формы правления реализуются в том случае, когда имеются определенные противоречия между ветвями власти
(по взаимоотношению политических сил, по степени новизны мандата на власть того или иного государственного органа, по масштабам влияния). Подобные ситуации возникают при смешанном режиме (сосуществование президента с парламентом и правительством) при доминировании в нем элементов министериализма или парламентаризма.
Если вместо противоречия между ветвями власти возникает единение в различных формах (режим министериализма, президентиализма), то юридические признаки формы правления не реализуются или реализуются слабо.
В итоге разные государственные режимы в рамках конкретной формы правления понуждают ветви власти к поиску разных способов преодоления противоречий между ними и разрешения проблем государственного управления. Реализация признаков формы правления при этом осуществляется посредством привлечения поддержки со стороны другой ветви власти, собственного нормотворчества, создания обычая, прецедента и т. д.
1 Подробнее см.: Осавелюк А. М. Эволюция форм государственного режима и форм правления: сравнительный анализ // Конституционное право и политика: сб. материалов Междунар. науч. конф. (28-
30 марта 2012 г.) / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2012. С. 183-191.
2 Осавелюк А. М. Государственный режим как развитие формы правления // Актуальные проблемы государствоведения. 2011: сб. науч. ст. / под общ. ред. С. Н. Бабурина. М., 2011. С. 57-75.
3 Демидов М. В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 9.
4 О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Рос. газ. 2008. 31 дек.
5 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
6 Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. 2-е изд., испр. и доп. М., 1999. С. 87.
7 Конституционное законодательство России. М., 2005. С. 188.
8 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1147.
9 По Конституции Французской Республики 1958 г. президент избирается гражданами и председательствует на заседаниях правительства, что характерно для президентской модели республики. В то же время назначаемое им правительство обязано пользоваться доверием нижней палаты парламента - Национального собрания, что типично для парламентарной республики.
10 Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997. С. 665-682.
СПРАВКА РП
Уральский форум конституционалистов
Октябрьские встречи конституционалистов в столице Урала становятся традиционными. Впервые Уральский форум конституционалистов прошел в октябре 2015 г. и собрал более ста участников (РП писало об этом событии в первом номере за 2016 г.). Второй форум состоялся 3-8 октября 2016 г. В нем приняли участие специалисты в области конституционного и муниципального права не только из России, но и из других стран.
В рамках форума проведено большое число мероприятий разного формата -панельные дискуссии, круглые столы, открытые лекции, публичные обсуждения и защиты диссертаций. Площадками для профессионального общения конституционалистов были выбраны Уральский государственный юридический университет, Уставный суд Свердловской области и Арбитражный суд Уральского округа.
Главные мероприятия форума - пленарное и секционные заседания - прошли 6 и 7 октября. Несколько докладов участников мы публикуем на страницах РП.
Третий Уральский форум конституционалистов намечен на первую неделю октября 2017 г.
По материалам сайта УрГЮУ (URL: http://www.usla.ru)
