CC BY
169
Политические институты в современной России
О. И. Зазнаев
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
В статье анализируются основные элементы современной формы организации государственной власти в Республике Татарстан. Автор предлагает собственное видение организации государственной власти в регионе через призму общей теории форм государственного правления, дает оценку и выявляет ее дефекты.
Ключевые слова: организация государственной власти, форма государственного правления, Республика Татарстан, президент, парламент, правительство.
В конце первого десятилетия XXI в. Республика Татарстан по своим политико-институциональным чертам во многом является типичным российским регионом, который, несмотря на процессы политической унификации в стране, обладает определенной спецификой. Одна из существенных составляющих институционального «каркаса» власти в республике — форма ее организации1. Статья посвящена выявлению основных конституционно-правовых и практико-политических сторон современной формы организации государственной власти в Республике Татарстан в контексте концепции форм государственного правления. Решение поставленной исследовательской задачи предполагает не только описание черт этой формы и ее оценку с точки зрения отнесения ее к тому или иному типу (скажем, президентскому, парламентскому и др.), но и проведение ее «инвентаризации» для установления институциональных дефектов и определения возможных вариантов их исправления. Поэтому статья начинается с вопросов общей теории форм государственного правления, которая затем «преломляется» через форму организации государственной власти в Татарстане.
В политологической и юридической науке для обозначения организации власти чаще всего используется понятие «форма правления» и реже — «система правления» (Сахаров, 1994, с. 3). Обычно под формой правления понимают порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними (Автономов,
1 На национальном уровне обычно используется понятие «форма государственного правления». © О. И. Зазнаев, 2010
1999, с. 200). В литературе термин «форма правления (государства)» прочно прижился. Широко используются понятия «монархическая форма правления», «республиканская форма правления», «президентская форма правления», «парламентарная (или парламентская) форма правления», «смешанная (или полупрезидентская) форма правления». Как правило, государства делятся на монархии и республики. Принципиальный порок этой классификации заключается в том, что важное в ней подменено неважным, реальное — формальным.
Во-первых, в рамках подобной классификации во главу угла ставится вопрос, является ли пост главы государства наследуемым или ненаследуемым (в данном контексте термин «ненаследуемый» точнее термина «выборный», ибо в республиках президент далеко не всегда избирается: помимо всеобщих выборов существует парламентский способ замещения этой должности, а также такой, как назначение президента специально создаваемым органом). Но главное в форме организации власти — не процесс передачи верховной власти, а система взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями. Говоря о той или иной организации власти, мы отвечаем на целую серию вопросов: каково происхождение исполнительной власти; какова ее структура (однородная или дуальная); каковы полномочия исполнительной власти и ее органов (главы государства, главы правительства, самого правительства) в сравнении с полномочиями законодательного собрания; каковы взаимоотношения в рамках треугольника «глава государства - правительство - парламент». Нас интересует весь комплекс отношений, которые невозможно свести к наследуемому или ненаследуе-мому способу замещения главы государства.
Во-вторых, деление на монархии и республики отражает лишь внешний, формально-юридический аспект деятельности государства, оставляя за скобками фактическую сторону, реально существующую систему взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. Игнорировать конституцию, безусловно, нельзя, но для политологов важнее исследовать не специфику монархии по сравнению с республикой (или наоборот), а особенности президентской, парламентской и прочих систем. И дело здесь не в субъективных предпочтениях, а в том, что в современном мире во многом утрачен политический смысл деления на монархии и республики.
В-третьих, если проанализировать реальные, а не «бумажные» властные полномочия государственных институтов, то обнаружится, что различие между конституционными (ограниченными) монархиями, где коронованные особы «царствуют, но не правят», и парла-
ментскими республиками состоит лишь в том, что в одном случае пост главы государства наследуется, а в другом — нет. Так почему же в этой типологии они оказываются в разных родовых группах? В западной политической науке конституционная монархия, как правило, рассматривается как разновидность парламентской системы, а не монархии.
Исходя из вышесказанного, можно выделить существенные стороны формы организации власти. Первая из них касается взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, а именно — парламентской ответственности правительства (ее наличия или отсутствия). Ведь именно вопрос о правительстве и исполнительной власти занимает центральное место в комплексе этих отношений. Вторая сторона организации власти — это способ назначения главы государства — выборный (населением) или невыборный. Факт прямого избрания президента создает совершенно иную легитимность по сравнению с ситуацией, когда президент избирается парламентом или специальной коллегией. Именно эти два критерия — парламентская ответственность правительства и всеобщие выборы главы государства следует, на наш взгляд, использовать при классификации форм организации государственной власти.
В политико-правовой литературе едва ли встретишь такой разнобой во взглядах, как по вопросу о типологизации форм организации власти. Число выделяемых типов варьируется от двух (см.: Price, 1943; Laski, 1944) до нескольких десятков. Имеются классификации, в которых представлено три (см.: Duverger, 1980), пять (см.: Shugart, Carey, 1992, p. 26; Daly, 2003, p. 104), семь (см.: Siaroff, 2003, p. 294), восемь (см.: Lijphart, 1994, p. 94), двадцать четыре типа (Elgie, 1998, p. 227). Нет единства и относительно того, к какому типу относить ту или иную страну. Так, одни авторы причисляют Французскую Пятую республику к президентским системам, другие — к парламентским, третьи — к полупрезидентским, четвертые — к полупарламентским, пятые — к смешанным, шестые — к премьер-президентским, седьмые — к президентским и парламентским одновременно. Россия обозначается как президентская, суперпрезидентская, смешанная, полупрезидентская и президентско-парламентская республика.
Причины такой разноголосицы, как нам кажется, кроются не столько в самом классифицируемом объекте, хотя его сложность не вызывает сомнений, сколько в тех «ловушках» (см.: Daly, 2003, p. 96), в которые попадают исследователи, игнорирующие логические правила и процедуры. Именно неумение избежать подобных «ловушек», на мой взгляд, и лежит в основе ложных
_ 9
ЛОЯИШЭКС. 2010. Том 6. № 2
классификаций, искажающих представления о формах организации власти ^Ур1па|1, 1994. Р. 91-105). Чтобы создать новую типологию, свободную от нынешних изъянов, необходима тщательная и кропотливая «работа над ошибками»2. Разумеется, решение этой задачи под силу только всему научному сообществу.
То, что действительно нельзя игнорировать при классификации форм организации власти, — это различия между демократическими и недемократическими режимами. Когда отношения между высшими государственными органами строятся на прямом подчинении и диктате (например, глава государства фактически берет на себя и законодательные, и исполнительные, и судебные функции), правление значительно упрощается, а форма организации власти утрачивает политическое значение. Именно так обстоит дело в абсолютных и дуалистических монархиях, где монарх занимает монопольные положение в структуре государственных органов, а также в президентско-монократических, президентско-милитарных, суперпрезидентских системах, системах с абсолютной монополией одной партии (как это было в СССР) и т. п.
Если в обществе сохраняется хотя бы минимальная политическая конкуренция, если исполнительная и законодательная ветви власти выступают как относительно самостоятельные игроки, отношения между которыми могут складываться и регулироваться по-разному (вотум доверия, резолюция порицания, отлагательное вето, согласие на назначение, представление кандидатур, выборы, отзыв, отставка, роспуск и др.), понятие «форма организации власти» наполняется реальным содержанием.
Исправленная классификация с учетом критерия демократии должна выглядеть так: формы организации власти делятся на демократические и недемократические. Демократические формы, в свою очередь, охватывают президентскую республику, парламентскую систему (парламентскую монархию и парламентскую республику), полупрезидентскую республику и др. Недемократические формы, в свою очередь, следует разделить на абсолютную монархию, дуалистическую монархию, авторитарную республику и прочие режимы.
Сегодня устарела дихотомическая классификация (президентские и парламентские системы), так как она является заведомо неполной и не охватывает все имеющиеся в политической практике случаи. В частности, из нее «выпадает» Французская Пятая республика, которую, если исходить из традиционных представлений о
2 Подробно о типологических ошибках см.: Зазнаев, 20066, с. 92-103.
10 _
сущностных чертах президентской и парламентской систем, нельзя отнести ни к одной из них. Кроме того, не следует забывать, что со времени принятия американской Конституции конституционная инженерия продвинулась далеко вперед. Государства экспериментируют с разными комбинациями элементов форм организации власти, порой соединяя, казалось бы, противоречащие друг другу компоненты (президентский способ формирования правительства и политическую ответственность кабинета; парламентский способ формирования правительства и отсутствие вотума недоверия кабинету; парламентские процедуры формирования и ответственности правительства и всенародные выборы премьер-министра и т. д.).
Придерживаться в третьем тысячелетии президентско-парламентской дихотомии не более оправданно, чем делить средства передвижения на гужевой транспорт и корабли. В научной литературе совершенно справедливо утверждается, что «парламент-ско-президентская дихотомия провалилась» (см.: Daly, 2003, p. 96). С развитием сравнительного анализа в классификационные типы начинают включаться дополнительные режимы: полупрезидентский — у М. Дюверже (Duverger, 1980, p. 166) и Дж. Сартори (Sartori, 1997, p. 83-140); премьер-президентский, президентско-парламентский и ассамблейный — у М. С. Шугарта и Дж. Кэри (Shugart, Carey, 1992, p. 26). Это делает типологию эмпирически полной и снимает вопрос о несоразмерности деления.
С учетом высказанных выше замечаний можно предложить типологию, построенную по двум дихотомическим сущностным критериям. Первый критерий — парламентская ответственность правительства. При парламентской форме глава правительства (он может называться премьер-министром, премьером, канцлером, министром-президентом и др.) и его кабинет связаны доверием со стороны законодательной ассамблеи и могут быть смещены со своих постов путем парламентского вотума недоверия или резолюции порицания. В президентской системе глава правительства (президент) избирается на фиксированный, конституционно предписанный срок и в обычных условиях не может быть смещен легислатурой (хотя президента можно сместить путем импичмента). Второй критерий — всенародное избрание главы государства. При президентской системе президент избирается либо населением (прямые выборы), либо особой избирательной коллегией, в то время как в парламентской системе премьер-министры отбираются парламентом.
Классификация по этим двум критериям дает четыре варианта (таблица).
_ 11
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
Таблица 1. Формы организации государственной власти
Критерии Правительство ответственно перед парламентом Правительство не ответственно перед парламентом
Глава государства не избирается всенародно Форма власти — парламентская Форма власти — полупарламентская
Глава государства избирается всенародно Форма власти — полупрезидентская Форма власти — президентская
Для «чистой» президентской системы (Бразилия, Мексика, США и др.) характерны всеобщие выборы главы государства, являющегося одновременно главой исполнительной власти, при отсутствии ответственности правительства перед парламентом. «Чистая» парламентская система (Великобритания, ФрГ, Япония и др.) зеркально противоположна президентской. Здесь правительство несет политическую ответственность перед парламентом, но института всенародных выборов высших должностных лиц нет. «Чистая» полупрезидентская система (Польша, Португалия, Франция и др.) предполагает сочетание всеобщих выборов президента и политической ответственности кабинета перед легислатурой. Отличительная особенность «чистой» полупарламентской системы (единственный случай — Швейцария) — отсутствие как всеобщих выборов главы государства, так и парламентской ответственности кабинета.
Президентская и парламентская системы представляют собой противоположные типы, которыми являются также полупрезидентская и полупарламентская системы. Вместе с тем в данной типологии подчеркивается сходство между двумя парами типов:
- между президентской и полупрезидентской системами, которым свойственно всенародное избрание президентов и наделение их относительно сильными полномочиями;
- между президентской и полупарламентской системами, в которых отсутствует парламентская ответственность правительства, а функции главы государства и правительства четко не разделены;
- между парламентской и полупрезидентской системами, в которых существует парламентская ответственность правительства и роспуск парламента президентом;
- между парламентской и полупарламентской системами, в которых отсутствуют всенародные выборы главы государства.
Итак, проведенная нами классификация приводит к образованию четырех «чистых» типов — президентского, парламентского, полупрезидентского и полупарламентского. На наш взгляд, данная типология является завершенной, так как охватывает все случаи политической практики.
Казалось бы, не требует доказательства, что, поскольку парла-
12 _
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
ментская и президентская системы представляют собой противоположности, то их нельзя «смешать» между собой. Однако жизнь опровергает этот тезис. «Чистота» форм нередко нарушается, и образуются смешанные типы, отклоняющиеся варианты, которые можно именовать атипичными (смешанными, или гибридными) формами. Создание этих систем связано «с субъективными причинами (стремление отдельных руководителей государств к сильной власти) и с причинами объективного порядка — со стремлением соединить позитивные черты президентской и парламентской республик» (см.: Чиркин, 2004, с. 136). Сравнительный анализ конституционного законодательства и политической практики позволяет выделить целый ряд смешанных форм, среди которых атипичные президентские, атипичные полупрезидентские и атипичные парламентские системы (см.: Зазнаев, 2005).
Как видим, современная конституционная инженерия продвинулась далеко вперед в своих поисках необычных форм организации власти. Попытки создать новые конструкции ведут к комбинации элементов, которые трудно совместимы друг с другом. Скажем, «сильный президент» сочетается с выборами его парламентом, а не народом, или для главы государства (президента) устанавливается политическая ответственность перед парламентом. Не стала исключением современная Россия и ее регионы, в последние годы смело экспериментирующие с разными конституционно-правовыми институтами. Результатом этого стало формирование нестандартных форм организации власти в субъектах Федерации, в том числе в Республике Татарстан.
Постановка вопроса об особой организации государственной власти в Республике Татарстан может показаться на первый взгляд неправомерной, поскольку республика как субъект Российской Федерации не является всецело суверенным государством. Однако, на наш взгляд, несмотря на процессы унификации регионов, организация власти в Татарстане имеет определенную специфику.
Во-первых, Татарстан обладает всей полнотой государственной власти (суверенитетом) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и РТ (ч. 1 ст. 1 Конституции РТ). Безусловно, суверенитет республики является ограниченным, но нет сомнения в том, что субъект Федерации волен выстраивать отношения между законодательной и исполнительной ветвями своей власти с определенной долей самостоятельности.
Во-вторых, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об_ 13
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
ласти, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1. ст. 77 Конституции РФ), т. е. Татарстан, как и другие субъекты Российской Федерации, обладает определенной степенью автономии в этих вопросах.
Рассмотрим политико-правовые характеристики организации власти в Татарстане и практику их реализации. Часть 1 ст. 9 Конституции РТ провозглашает разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и подчеркивает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Однако при внимательном анализе текста Основного закона и учете политической практики возникает ряд вопросов по поводу реализации этого принципа.
1. Конституция РТ выводит президента из системы разделения властей, формально не относя его ни к одной из трех ветвей: согласно ст. 89, Президент Республики Татарстан является «главой государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан». Президент не включается в систему исполнительных органов, куда отнесены Кабинет Министров, министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти (ч. 3 ст. 9). Конституция Татарстана не определяет президента как главу исполнительной власти, а, значит, подчеркивает его особый конституционно-правовой статус, по логике вещей заключающийся в возвышении над всеми ветвями государственной власти. Вместе с тем очевидно, что Президент РТ является главой исполнительной власти, чего Основной закон республики, собственно, и не скрывает: в п. 2 ч. 1 ст. 94 прямо говорится, что президент «возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан (выделено мною. — О. З.)». Действительно, он осуществляет целый ряд исполнительно-распорядительных полномочий, среди которых — руководство деятельностью Кабинета Министров, принятие решений об отставке правительства, формирование Кабинета (с участием парламента), освобождение от должности премьер-министра и членов Кабинета, формирование системы исполнительных органов на территории Республики Татарстан, определение их структуры, отмена постановлений и распоряжений Кабинета.
Президент РТ наделяется значительными полномочиями в отношении не только исполнительной, но и законодательной власти. Он определяет внутреннюю политику и направления внешней деятельности Республики Татарстан (п. 3 ч. 1 ст. 94 Конституции РТ). Нет сомнения, что президентские установки носят директивный характер для правительства. Но и Государственный Совет РТ не мо-
жет быть свободным от провозглашенной президентом стратегии, поскольку президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ, заставляют строить линию деятельности парламента, поскольку в руках президента находится право законодательной инициативы и право отклонения законов. Парламент «подстраивает» свою деятельность под президента не только в силу юридических положений, но и по соображениям политической лояльности, чему сегодня способствует пропрезидентский состав Госсовета.
Таким образом, можно констатировать доминирующее положение президента по отношению к законодательной и исполнительной власти. Можно утверждать, что Президент РТ «главенствует в государственной системе» (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации, 2004, с. 405), осуществляет единоличное правление и верховную власть (Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий, 1997, с. 91-92). При этом Государственный Совет РТ играет вспомогательную роль.
2. Объем президентских полномочий довольно широк. Президент Республики Татарстан является главой государства, гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции и законов Республики Татарстан, лидером во взаимоотношениях с федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также иностранными государствами и международными организациями. Кроме того, можно выделить другие фактические роли та-тарстанского президента: глава исполнительной власти; политический стратег, вырабатывающий основные направления политики Татарстана в целом и правительства в частности; экономический лидер; кризисный управляющий республикой; «духовный» лидер «партии власти». И юридически, и фактически Президент РТ является «сильным», причем следует заметить, что это усиление произошло за счет других ветвей власти, прежде всего законодательной. Налицо дисбаланс в распределении власти между государственными органами. В этом смысле Татарстан можно назвать сверхпрезидентской или суперпрезидентской республикой.
М. Дюверже выделяет несколько переменных, которые могут усилить президентскую власть: конституционные правила, традиции и условия существования этого режима, состав парламентского большинства и отношение президента к этому большинству (Duverger, 1980, р. 177). Действительно, конституционные нормы закрепляют сильное президентство, а традиционная политическая культура с ориентацией на первого лидера также способствует поддержанию сильного президентства в Татарстане. Наконец, сего_ 15
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
дняшнему президенту обеспечена поддержка большинства Госсовета РТ в лице «Единой России».
3. В Татарстане механизм сдержек и противовесов и система контроля над президентом и органами исполнительной власти со стороны парламента дает сбои. Законодательная власть не может эффективно влиять на деятельность главы государства и правительства, политику которого фактически вырабатывает президент. Конституция устанавливает, что Кабинет Министров ответственен перед Президентом РТ (ч. 1 ст. 101). Правительство отчитывается перед Госсоветом РТ лишь «по отдельным вопросам» (ч. 3 ст. 101). Хотя и предусмотрен институт вотума недоверия премьер-министру и его заместителям (ст. 4 ст. 101 Конституции РТ), не было ни одной попытки отправить правительство в отставку по инициативе Госсовета РТ. Дело в том, что существующие формы контроля парламента над правительством (вотум недоверия, отчеты правительства и проч.) в условиях доминирования «Единой России» в Государственном Совете себя не оправдывают.
Большой объем полномочий Президента РТ нуждается в легитимации. Как правило, в мировой практике «сильные» президенты избираются всенародно, а «слабые» — парламентом или специально создаваемой избирательной коллегией. До 2005 г. татарстан-ский президент избирался населением путем прямых выборов (правда, не всегда альтернативных), что коррелировало с его весомой политической ролью. Изменение процедуры назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не могло не коснуться Татарстана, перешедшего на новый способ наделения полномочий Президента РТ. Президент РФ принимает ключевое участие в назначении Президента РТ, представляя на утверждение Государственного Совета РТ кандидатуру высшего должностного лица Татарстана. Теперь такое назначение стало напрямую зависеть от главы Российского государства. Отмена прямых выборов Президента РТ и участие российского президента в процессе назначения главы республики модифицировали организацию власти в регионе. Форма организации власти в Татарстане потеряла значительную часть своей автономности в силу того, что по ряду аспектов является прямым продолжением федеральной власти.
Отдельно следует сказать о включенности (вмешательстве) федеральной власти в отношения органов власти Татарстана. Традиционный треугольник «Президент РТ - Кабинет Министров РТ -Госсовет РТ» превратился в ромб, верхний угол которого сегодня образует Президент Российской Федерации. Последний получил право роспуска Государственного Совета РТ в случаях издания им нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и
другим федеральным законам, а также отклонения кандидатуры на должность Президента РТ (высшего должностного лица субъекта Федерации) парламентом в третий раз или непринятия решения по этому вопросу. У Президента РФ появилось также право освобождать Президента РТ в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Большое значение для характеристики организации власти имеют взаимоотношения президента и правительства. Как было сказано выше, Президент РТ осуществляет целый комплекс полномочий исполнительной власти, возглавляя систему органов исполнительной власти. Отношения между президентом и правительством строятся исключительно на принципе «власти-подчинения», поскольку:
- Кабинет Министров ответственен перед Президентом;
- Президент формирует Кабинет Министров и освобождает от должности премьер-министра и членов правительства;
- Президент формирует систему исполнительных органов государственной власти на территории РТ и определяет структуру исполнительных органов государственной власти;
- Президент обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти РТ с иными органами государственной власти РТ и федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами;
- Президент отменяет постановления и распоряжения Кабинета Министров в случае противоречия их законодательству;
- Президент представляет Государственному Совету ежегодно на рассмотрение и утверждение проекты законов о бюджете РТ и о его исполнении;
- Президент представляет Государственному Совету программы социально-экономического развития Татарстана и отчеты об их исполнении;
- в случаях, когда Президент временно не может исполнять свои обязанности, их исполняет премьер-министр.
По сложившейся традиции правительство занимается текущими экономическими и оперативными вопросами. Премьер-министр может быть охарактеризован как «хозяйственник», а не политик. Он отчитывается перед президентом, как, например, исполнительный директор отчитывается перед председателем правления. Стратегия деятельности правительства определяется президентом. Не обладая особой властью в процессе выработки ключевых решений Кабинета, премьер-министр отвечает за всю деятельность кабинета.
_ 17
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает должности премьер-министра и устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации (Президент РТ) является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (Кабинета Министров РТ). Но, несмотря на это, посты президента и главы правительства в Татарстане разведены. На наш взгляд, совмещение должности президента с должностью Премьер-министра повысило бы ответственность главы государства за работу правительства, сократило бы численность госслужащих, позволило бы избежать дублирования и параллелизма в системе исполнительной власти. Но и Конституция РТ, и Закон Республики Татарстан «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» от 6 апреля 2005 г. сохраняют прежнюю структуру власти в республике, оставляя возможность отмены института премьер-министра РТ в судебном порядке.
Конституция РТ (п. 7 ч. 1 ст. 94) устанавливает, что Президент РТ вносит предложения в Государственный Совет РТ об утверждении кандидатуры премьер-министра РТ. В отличие от Российской Федерации в Основном законе республики ничего не сказано о том, сколько раз президентом предлагается кандидатура (кандидатуры) на должность главы правительства и каковы последствия отказа в таком утверждении. Как показывает политическая практика, фактически Президент РТ свободен в своем выборе: не было ни одного случая отклонения парламентом президентских кандидатур. Президент РТ назначает по согласованию с Госсоветом РТ заместителей премьер-министра. Как и на федеральном уровне, в Татарстане члены Кабинета Министров назначаются на должность Президентом РТ по предложению премьер-министра РТ (ч. 4 ст. 18 Закона РТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»). Однако на деле президент самостоятелен в назначении министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров. Главе Кабинета ради сохранения своей должности приходится соглашаться с президентским решением. Власть Президента РТ над кабинетом значительна еще и потому, что он освобождает от должности премьер-министра и членов Кабинета Министров самостоятельно.
Что касается кадровых полномочий Президента РТ, то можно выделить две группы назначений, которые делает глава республики: а) самостоятельное назначение ряда служащих (половины членов Центральной избирательной комиссии РТ, представителей РТ в РФ
и ее субъектах, в иностранных государствах и международных организациях, комиссии по рассмотрению вопросов помилования и др.); б) назначения с утверждения или согласия другого государственного органа (назначение премьер-министра и его заместителей, о чем уже говорилось). Кроме того, можно выделить представление кандидатур на должности для назначения другим органом (представление Госсовету РТ кандидатуры на должность Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан и половины состава Конституционного суда РТ) и согласование кандидатур на должности (Прокурора РТ). Особый интерес представляют случаи назначения с участием других органов, так как возникает вопрос о том, насколько значимы для президента предварительные решения этих органов и для этих органов — представления президента. Практика показывает, что в рамках исполнительной власти тупиковых случаев не возникает. Что касается согласия со стороны Государственного Совета РТ, то здесь успешное прохождение кандидатур зависит от состава парламента: в сегодняшних условиях доминирования «Единой России» в парламенте проблем с назначениями не наблюдается.
Президент РТ самостоятельно принимает решение об отставке правительства или отдельных членов кабинета (п. 7 ч. 1 ст. 94 Конституции РТ), и никаких предварительных консультаций или согласований, а также решений других субъектов (в частности, парламента или партийных фракций парламента) не требуется. Возможны четыре случая отставки: 1) по инициативе самого правительства (в этом случае отставка принимается или отклоняется Президентом РТ) (ч. 1 ст. 17 Закона РТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»); 2) по инициативе президента (п. 7 ч. 1 ст. 94 Конституции РТ; ч. 2 ст. 17 Закона РТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»); 3) вследствие выражения вотума недоверия Государственным Советом РТ премьер-министру и его заместителям (ч. 4 ст. 101 Конституции РТ); 4) в случае отрешения Президента РТ от должности в порядке, установленном федеральным законом (ч. 3 ст. 17 Закона РТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»).
В Конституции не прописана возможность отставки вследствие отказа парламента в доверии правительству тогда, когда вопрос о доверии ставит само правительство. Особенно важно, на наш взгляд, было бы зафиксировать этот вариант. Дело в том, что ч. 2 ст. 101 Конституции РТ устанавливает, что вновь образованный Кабинет Министров РТ представляет Государственному Совету РТ
_ 19
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
программу предстоящей деятельности на срок своих полномочий. Однако эта норма не доведена до своего логического конца. Следовало бы, на наш взгляд, закрепить следующее правило: если Госсовет РТ не одобряет представленную новым правительством программу, то это означает отказ в доверии, а значит, отставку Кабинета. В противном случае несогласие Госсовета с программой правительства не влечет правовых последствий, превращаясь в пустой звук.
Кроме того, можно говорить еще об одном обязательном случае отставки, вытекающем из смысла ч. 1 ст. 101 Конституции РТ, которая фиксирует ответственность Кабинета Министров перед президентом: перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия. И действительно, Закон РТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» (ч. 1 ст. 16) четко прописывает: Кабинет Министров РТ действует в пределах срока полномочий Президента РТ и заявляет о сложении полномочий перед вновь наделенным полномочиями Президентом РТ. Норму об обязательной отставке правительства перед новым Президентом РТ следует расценить как черту президентской республики, где с избранием президента формируется новое правительство. Показательно, что выборы в Государственный Совет не ведут к необходимости выражения доверия действующему правительству со стороны нового состава парламента.
Важная составляющая организации власти в Татарстане — отношения между законодательной и исполнительной ветвями. Основные аспекты этих взаимоотношений — это участие президента и правительства в законодательном процессе, политическая ответственность правительства, роспуск Государственного Совета и выражение недоверия Президенту РТ со стороны Госсовета РТ.
Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РТ, Президент РТ и правительство наряду с другими перечисленными в законе субъектами (депутаты Госсовета, президиум и комитеты Госсовета, представительные органы местного самоуправления; Конституционный суд РТ, ЦИК РТ, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан) обладают правом законодательной инициативы. Чаще всего этим правом пользуется правительство. Мощное «оружие» президента — отлагательное вето, которое преодолевается 2/3 голосов от установленного числа депутатов Госсовета (ч. 3 ст. 79 Конституции РТ).
Выражение недоверия правительству — существенная черта любой парламентской или полупрезидентской системы. Присутствует она и в татарстанской Конституции. Согласно ч. 4. ст. 101 Конституции РТ, Государственный Совет РТ может выразить недове-
рие премьер-министру и его заместителям. Постановления по этим вопросам принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов парламента. Однако хотелось бы обратить внимание на два момента.
1. Выражение недоверия, как сказано в Основном республиканском законе, «влечет отставку» Премьер-министра и его заместителей. Президент РТ de jure не может влиять на последствия такого недоверия. Глава правительства или его замы оставляют свои должности независимо от президентского желания. Следует заметить, что в российском законодательстве подобная норма сформулирована крайне неудовлетворительно: только Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ. Если Госдума РФ выражает вотум недоверия, то президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением палаты парламента (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), т. е. фактически недоверие правительству является не более чем высказыванием мнения парламента в форме постановления Государственной Думы.
2. Весьма странно, что Конституция РТ предусматривает вотум недоверия только премьер-министру и его заместителям, а не Кабинету в целом. Полагаем, что ограничение круга должностных лиц правительства не оправданно. Это сужает возможности влияния Госсовета на отдельных министров. Кроме того, из текста Конституции РТ не ясно, должно ли уходить в отставку все правительство, если вотум недоверия выражен премьер-министру. По сложившейся мировой практике в случае выражения недоверия премьер-министру уходит весь кабинет, однако татарстанский закон молчит по этому поводу, в очередной раз оставляя «поле» для произвольных толкований.
Существует несколько случаев роспуска Государственного Совета РТ. О роспуске этого органа Президентом РФ уже говорилось выше. Что касается других вариантов, то Госсовет может принять решение о самороспуске двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети депутатов (п. 1 ч. 1 ст. 88 Конституции РТ), а Президент РТ может распустить парламент «в соответствии с законом» (п. 2 ч. 1 ст. 88 Конституции РТ). Конституция РТ указывает лишь один случай досрочного прекращения полномочий Госсовета РТ Президентом РТ (причем это право, а не обязанность Президента РТ): если парламент принял закон или иной акт, противоречащий законодательству, и судебным решением установлены противоречия принятого акта законодательству, а Госсовет не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения (ч. 4 ст. 88 Конституции РТ).
_ 21
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
Обращает на себя внимание то, что роспуска по политическим соображениям нет (например, скажем, в ответ на вотум недоверия правительству со стороны Госсовета или в случае невозможности формирования Кабинета Министров). Роспуск Госсовета РТ Президентом РТ призван дисциплинировать парламент (с точки зрения законности его решений). Как справедливо отмечается в литературе, «в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике — это способ вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа» (Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий, 1997, с. 368-369). Поэтому можно сказать, что института роспуска парламента как парламентской черты в Татарстане не существует.
Конституция РТ (ст. 97) предусматривает, что полномочия Президента РТ прекращаются досрочно в трех случаях:
1) его отставки по собственному желанию;
2) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Государственным Советом РТ;
3) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом (освобождение Президента РТ Президентом РФ в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством).
Особый интерес и важность представляют выражение недоверия со стороны Госсовета РТ. В Конституции РТ (ч. 3 ст. 97), которая идет вслед за Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (абзац 4 ч. 2 ст. 19), даются три случая такого недоверия, которые, на наш взгляд, следует свести к двум — юридическому и политическому.
Юридическими основаниями отрешения Президента РТ от должности можно считать: а) издание Президентом РТ актов, противоречащих Конституции РФ, Конституции РТ, федеральным законам, законам РТ, Договору Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении...», если такие противоречия установлены судебным решением, а Президент РТ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; б) установление соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, Конституции РТ, федерального законодательства, законов РТ, Договора РФ и РТ «О разграничении...», если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод
граждан. В данном случае следует говорить о процедуре импичмента, основанием которого всегда выступают некие противоправные действия главы государства.
Можно спорить по поводу того, нарушения какого рода должны вести к импичменту президента (скажем, непонятно, почему Федеральный закон от 6 октября 1999 г. и Конституция РТ не относят государственную измену или совершение иного тяжкого преступления к числу оснований отрешения Президента РТ от должности), но непреложным должен оставаться факт: в случае нарушения закона президент подвергается процедуре принудительной отставки.
Крайне удивляет политическое основание отрешения Президента РТ от должности, указанное как в Федеральном законе от 6 октября 1999 г., так и Конституции РТ. Государственный Совет Республики Татарстан вправе выразить недоверие Президенту Республики Татарстан «в случае ненадлежащего исполнения Президентом Республики Татарстан своих обязанностей» (эта норма Конституции Татарстана полностью соответствует формулировке федерального закона). Получается, что Президент РТ несет политическую ответственность перед Государственным Советом так же, как премьер-министр РТ.
Следует сказать, что в мировой практике государственного строительства президент, как правило, не может быть отстранен от должности до истечения срока своих полномочий за исключением процедуры импичмента. Лишь в отдельных странах предусмотрено недоверие главе государства со стороны парламента или народа по политическим соображениям. Так, Конституции Австрии и Исландии устанавливают процедуру досрочного прекращения полномочий президентов по воле избирателей, что можно расценить как своеобразный «вотум недоверия» парламента или «отзыв», осуществляемый избирателями по инициативе легислатуры. В ЮАР предусмотрен уникальный вариант прекращения полномочий президента — вотум недоверия со стороны Национального собрания (парламента), что влечет отставку всего кабинета.
Российский законодатель, устанавливая институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации со стороны регионального парламента, руководствовался стремлением повысить ответственность глав субъектов Российской Федерации. Можно было бы приветствовать эту попытку расширить контрольную функцию местных легислатур, если бы не три «но».
Первое «но». Постановление Государственного Совета РТ о недоверии Президенту РТ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной
_ 23
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 2
трети от установленного числа депутатов (ч. 4 ст. 97 Конституции РТ). Что касается отрешения президента по юридическим основаниям, то, на наш взгляд, принятие решения квалифицированным числом голосов вполне оправданно. Но политический «вотум» недоверия главе исполнительной власти следовало бы принимать путем абсолютного большинства голосов — так же, как принимается аналогичное решение в отношении премьер-министров в парламентских и полупрезидентских системах.
Второе «но». Постановление Государственного Совета РТ о недоверии Президенту РТ направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении Президента РТ от должности (ч. 5 ст. 97 Конституции РТ). Отсюда следует, что парламент Татарстана не принимает окончательного решения по поводу отставки регионального лидера, и последнее слово остается за российским президентом.
Третье «но». Федеральным законодательством предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и др. случаях (п. «г» ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Возможность смещения Президента РТ Президентом Российской Федерации как по собственной инициативе, так и по инициативе Госсовета РТ — это явный «перебор». Но главный недостаток института ответственности главы субъекта Федерации перед Президентом РФ заключается в том, что подрываются федеративные и демократические устои российской государственности.
Проведенный анализ показывает, что организация государственной власти Татарстана, устанавливаемая Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Конституцией РТ, обладает большой спецификой и не соответствует традиционным представлениям о формах организации власти (президентской, парламентской, полупрезидентской и проч.). Ярко выражены парламентские черты. Законодательная власть в Татарстане принадлежит Государственному Совету, который является постоянно действующим высшим представительным, законодательным органом государственной власти (ст. 67 Конституции РТ). Перечень его полномочий широк (31 позиция в ст. 75). Кроме того, Госсовет РТ осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, Конституцией РТ,
федеральными законами и законами РТ (п. 32 ст. 75). Парламент участвует в процессе назначения на должности премьер-министра РТ и его заместителей. Хотя Конституция РТ не требует необходимости выражения вотума доверия новому составу правительства, она предусматривает одобрение программы предстоящей деятельности вновь образованного Кабинета Министров РТ. Государственный Совет РТ вправе выразить недоверие премьер-министру и его заместителям, что влечет их отставку, а также Президенту РТ в случае ненадлежащего исполнения им обязанностей. Кабинет Министров РТ по отдельным вопросам отчитывается о своей работе перед Государственным Советом РТ. Наконец, Президент РТ избирается не путем всеобщих выборов, а наделяется полномочиями решением Госсовета РТ по представлению Президент РФ.
Казалось бы, все вышеназванные черты организации верховной власти в Татарстане позволяют отнести ее к парламентской системе. Действительно, в классической парламентской республике президент избирается парламентским путем, правительство также формируется парламентом и ответственно перед ним, главе исполнительной власти (премьер-министру) может быть вынесен вотум недоверия. Однако президентская составляющая татарстанской политии представлена гораздо сильнее, чем парламентская.
Президент РТ является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти, и руководителем правительства. Можно сказать, что он и американский глава государства, и английский премьер3. Назначения и отставки членов правительства Президент РТ осуществляет без каких-либо ограничений; разделение власти в этой части проводится четко (ни президент, ни члены правительства не могут быть депутатами Госсовета РТ); должность премьер-министра является сугубо технической; наконец, президент обладает широкими прерогативами. Президент назначает и освобождает членов правительства, которые несут перед ним ответственность.
Особенностью формы организации власти в Татарстане является доминирование президентских признаков при наличии отдельных элементов парламентской системы в условиях федерального вмешательства во взаимоотношения ветвей власти в республике. Такой симбиоз — сильная власть Президента РТ, еще более сильная власть Президента РФ, полностью подчиненное Президенту РТ правительство и слабый парламент — нелегко отнести к «чистым»
3 Эти сравнения применительно к Южной Африке используют: Lane, Ersson, 2000, p. 119.
_ 25
системам. Полагаем, что форму организации власти в Татарстане следовало бы назвать президентской (сверхпрезидентской) системой с некоторыми элементами парламентаризма и гипертрофированной ролью федерального центра.
Таким образом, форма организации власти в республике представляет собой атипичную (смешанную) систему4, характеризующуюся несбалансированностью ветвей власти, слабыми «сдержка-ми и противовесами» во взаимоотношениях между государственными органами, сверхсильной властью Президента РТ, излишним вмешательством российского президента в треугольник отношений «президент РТ - правительство РТ - парламент РТ». Поэтому ослабление президентских составляющих формы организации власти и усиление парламентских элементов (при условии их «рационализации») способны при некоторых благоприятных факторах создать эффективную и демократическую систему власти в Татарстане.
Литература
1. Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. 384 с.
2. Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казан. гос. ун-т им. В. И. Ульянова-Ленина, 2006а. 374 с.
3. Зазнаев О. И. Смешанные формы правления, или Как масло соединяется с водой // ПОЛИС. 2005. № 4. С. 158-171.
4. Зазнаев О. И. Типология форм правления: работа над ошибками // ПОЛИС. 2006б. № 1. С. 92-103.
5. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Рук. авт. коллектива и отв. ред. В. А. Четвернин. М.: Центр конституц. исслед. Моск. обществ. науч. фонда, 1997. 702 с.
6. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., доп. и перераб. М.: Спарк, 2004. 671 с.
7. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юридическая литература, 1994. 176 с.
8. Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004. 158 с.
9. Daly S. The Ladder of Abstraction: A Framework for the Systematic Classification of Democratic Regime Types // Politics. 2003. Vol. 23 (2). P. 96-108.
10. Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. 1980. Vol. 8. P. 165-187.
11. Elgie R. The Classification of Democratic Regime Types: Conceptual Ambiguity and Contestable Assumptions // European Journal of Political Research. 1998. Vol. 33. N 2. P. 219-238.
12. Lane J.-E., Ersson S. The New Institutional Politics: Performance and Outcomes. London; New York: Routledge, 2000. 329 p.
13. Laski H. J. The Parliamentary and Presidential Systems // Public Administration Review. 1944. Vol. 4. N 4. P. 347-363.
14. Lijphart A. Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations
4 Подробнее об атипичных системах см.: Зазнаев, 2006а, с. 133-170.
26 _
// The Failure of Presidential Democracy. Vol. 1. Comparative Perspectives / Ed. by J. J. Linz, A. Valenzuela. Baltimore; London: The Johns Hopkins University Press, 1994. P. 91-105.
15. Price D. K. The Parliamentary and Presidential Systems // Public Administration Review. 1943. Vol. 3. N 4. P. 317-334.
16. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 2-nd edition. London: Macmillan Press, 1997. 217 p.
17. Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 316 p.
18. Siaroff A. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinction // European Journal of Political Research. 2003. Vol. 42. P. 287-312.
