CC BY
950
ПРАВО И ОБЩЕСТВО
СМЕШАННАЯ (ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКАЯ) ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ: ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ СТАНОВЛЕНИЯ, ФАКТОРЫ ТРАНСФОРМАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
А. Г. ВАРНАВСКИЙ
В статье анализируется смешанная или полупрезидентская форма государственного правления. Приводятся исторические аналоги такой организации верховной власти. Выявляются отличительные черты смешанной формы правления: разделение властей, рационализация, арбитраж и др. На примере конкретных стран определены и охарактеризованы своеобразные, гибридные разновидности полупрезидентской формы правления, которые возникли в последние десятилетия: президентско-парламентарная и парламентарно-
президентская модели; полупрезидентская система с элементами парламентаризма; полупрезидентская форма правления с элементами президенциализма; парламентская система с прямыми выборами премьер-министра; квазипрезидентские образования.
Ключевые слова: Президент, форма правления, смешанная форма правления, президентско-парламентарная модель, парламентарно-президентская модель, форма полупрезидент-ского правления.
Принято считать, что прототипом утвердившейся в ХХ в. и получившей распространение в XXI в. смешанной (полупрезидентской) формы правления, сочетающей в себе черты президентской и парламентарной моделей организации верховной государственной власти, является установленная на основе Конституции Франции 1958 г. Пятая Республика.
В то же время конструкция полупрезидентской республики не была чисто французским изобретением в исполнении генерала де Голля и его ближайшего окружения. Исторические аналоги такой организации верховной власти специалисты усматривают уже во власти Октавиана и других римских императоров эпохи принципата, формально назначавшихся Сенатом от имени римского народа [22]. Как ее прямая предшественница может рассматриваться организация власти при различных бонапартистских режимах, прежде всего, режиме первого консула. Обращается внимание также на то обстоятельство, что анализируемая конструкция нашла (отчасти) свое теоретическое обоснование в работах М. Вебера, которые легли в основу конституционного устройства Веймарской республики в Германии (1919-1933 гг.). В частности, в ряде своих статей М. Вебер показал, что сами по себе парламент и парламентаризм не тождественны демократии и могут быть
поставлены на службу узкоклассовым, групповым интересам. Поэтому в условиях переходного периода и острого политического кризиса Вебер приступил к разработке концепции плебисцитарной республики, где глава государства избирается на всенародных выборах и в силу своей личной харизмы и источника своих полномочий сможет противостоять бюрократии и консервативным общественным группам, выступая тем самым гарантом стабильности, порядка и поддержания преемственности власти и ее легитимности [2]. Правовыми средствами для этого являлись прямые выборы президента, избавление его от парламентского контроля, превращение главы государства в независимую от парламента силу, что давало ему возможность в конфликтных ситуациях апеллировать непосредственно к народу, минуя парламент и высшую администрацию или принимать решение самому, как, например, в случае конфликта парламента и правительства, становясь верховным арбитром по отношению к ним. Тем самым ограничивалось влияние партий на политический процесс, в частности, их роль при назначении министров, а президент, как и монарх, начинал символизировать единство нации и государства [14].
В то же время есть все основания связывать появление полупрезидентской республики имен-
но с процессами разработки и принятия французской Конституции 1958 г. По общему мнению причиной принятия новой конституции и появления новой формы стали кризисное состояние парламентарного режима, межфракционные парламентские разногласия, правительственная нестабильность в Четвертой Республике (1946-1958 гг.). Идеологической основой новой конституционной модели организации верховной власти, «пришедшей на смену дискредитировавшему себя парламентаризму», стали конституционные воззрения генерала де Голля, главные из которых: эффективное разделение властей, рационализация, арбитраж [5].
С точки зрения отстаиваемого подхода к конституционному устройству эффективное (рационально устроенное) разделение властей означает такую организацию верховной власти, которая, не отрицая самого принципа разграничения полномочий суверенного характера между различными ветвями власти, наделяет президента как полномочного главу государства такими прерогативами, которые обеспечивают единство и эффективность их деятельности. Президент, в соответствии с этим, рассматривается как гид нации, т. е. ее политический лидер, определяющий политику государства, носитель наивысшей легитимности и гарант законности, арбитр и верховный координатор по отношению к другим органам власти, свободный при этом от политической ответственности [4]. В указанном смысле концепция рационализации, или по-другому «рационализированного парламентаризма» [7], означает создание особого механизма конституционно-правового принуждения, обеспечивающего стабильность правительства при отсутствии парламентского большинства, его поддерживающего, и при наличии сохранения ответственности правительства перед парламентом [5]. Инструментами такого механизма выступают полномочия президента по формированию правительства и по роспуску нижней палаты парламента.
Смысл доктрины арбитража сводится к наделению главы государства очень важной функцией: он должен возвышаться над всеми политическими силами (партиями) и государственными органами, обеспечивая их нормальное и согласованное функционирование в рамках закона. Он таким образом становится не только арбитром, но и гарантом законности [3]. Как известно, в доктрине разделения властей, обоснованной классиками этого учения, самостоятельного института, на который возлагалось бы осуществление координационно-арбитражных функций, не преду-
сматривалось. В то же время можно предположить, что уже в конструкции государственности США президент отчасти наделялся арбитражными полномочиями. В последующем практика Верховного Суда сформулировала ряд конституционных прецедентов, согласно которым такие полномочия получили прочное правовое основание.
Появление и дальнейшее распространение смешанных форм правления стало отчетливо проявляемой тенденцией на протяжении второй половины ХХ в. Причиной этого явилась необходимость усиления реальных полномочий главы государства, его личной власти как орудия «против» слабости и «извращений парламентского режима» [13]. Соответственно конституционная модель полупрезидентской республики с полномочным, но «безответственным» главой государства, дает президентской власти такую интерпретацию, которая позволяет ей фактически встать над системой разделения властей и активно проводить курс социальных реформ [14]. Участие президента в функционировании каждой из ветвей власти и наделение его полномочиями арбитра по отношению к другим высшим органам государственной власти превращает главу государства «в несущую конструкцию» всего государственного механизма [8].
В результате возникает конструкция организации верховной власти, которая применительно к условиям Франции 50-60-х гг. 20-го столетия получила название «выборной» или «республиканской» монархии (так называли полупрезидент-скую модель М. Дебре и М. Дюверже) [16], а также «парламентской империи» (Р. Арон) [1]. По мнению активного сторонника данной модели М. Дюверже она является синтезом двух форм правления и обобщает исторический опыт французского бонапартизма, американского президен-циализма и британской концепции сильного премьер-министра [14]. Однако такая система предполагает наличие сильного политического (национального) лидера, способного возвышаться над всеми политическими силами и социальноэкономическими классовыми интересами и проводить политику в интересах всей нации (народа), опираясь на широкую общественную поддержку. При отсутствии указанного условия конституционный механизм начинает функционировать в режиме парламентарной республики (Австрия, Ирландия) либо эволюционирует к президентской форме при постоянной угрозе возникновения противоречий между президентом и главой правительства (как это в настоящее время имеет место во Франции).
Трансформация смешанной формы правления. В последние десятилетия XX в. начинают размываться границы между «классическими» разновидностями республиканских форм правления. Возникают новые формы, иногда имеющие мало общего с твердо определенными ранее формами, с точки зрения чистоты их признаков. Как отмечается в ряде исследований, сегодня во многих государствах наблюдаются процессы проникновения признаков, ранее свойственных исключительно парламентской республике, в государственные механизмы президентской, и наоборот, т. е. происходит взаимопроникновение и смешение атрибутов президенционализма и парламентаризма [15]. В результате возникают своеобразные гибридные формы правления, в том числе и на постсоветском пространстве, в республиках бывшего Советского Союза [19]. Собственно, возникновение таких форм началось еще в XIX в., после победы антиколониальных революций в Латинской Америке и было продолжено созданием суперпрезидентских республик в Азии и Африке в середине XX в. Третий этап в развитии нетипичных моделей в правовых формах организации верховной власти начался в конце 80-х -начале 90-х гг. прошлого столетия. Он связан с крахом социалистической государственности в Советском Союзе и странах Восточной Европы и реформированием их общественного и государственного строя.
Наиболее типичные ответвления смешанной (полупрезидентской) формы правления - президентско-парламентарная и парламентарно-президентская модели. Исследование проблемы показывает, что каждая из них приобретает свои особенности, получает распространение в тех или иных странах или группах стран. В частности, исследователи обращают внимание на появление полупрезидентской системы с элементами пре-зиденциализма. При сведении на нет парламентского вотума недоверия кабинету возникает новый гибрид, тяготеющий к «чистой» президентской системе. Элиминация парламентских черт происходит в законодательстве и, что более важно, - в политической практике [6].
В России Государственная Дума может выразить недоверие правительству, но решение об его отставке принимает президент, который имеет право не согласиться с палатой парламента. Более того, если нижняя палата парламента выразит вотум недоверия правительству вторично в течение трех месяцев, то у президента есть право распустить палату (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Таким образом, парламентская ответственность прави-
тельства «носит призрачный характер - реально Правительство отвечает перед Президентом» [i2].
Близкие по типу смешанные системы сложились также в Азербайджане, Белоруссии, Казахстане и некоторых других странах. В Азербайджане Милли Меджлис решает вопрос о доверии Кабинету министров, однако решение об отставке кабинета принимает президент (подпункт H ч. i ст. 95, подпункт 6 ст. i 09 Конституции Азербайджана) [9]. Конституция Республики Беларусь предусматривает несколько случаев решения Палатой представителей вопроса о доверии правительству (при повторном отклонении программы деятельности правительства; по инициативе премьер-министра; по инициативе палаты), однако, решение об отставке правительства также отдается на «откуп» президенту (подпункт 7 ст. S4 Конституции Белоруссии). Усложнена процедура недоверия кабинету и его членам в Казахстане: лишь повторное отклонение Программы правительства палатами парламента означает выражение вотума недоверия правительству (подп. 6 ст. 53 Конституции Казахстана). Но Конституция Казахстана молчит по поводу того, обязан ли президент в этом случае отправлять кабинет в отставку [ii].
Полупрезидентская система с элементами парламентаризма (Австрия, Ирландия, Исландия, а также Болгария, Македония, Словения, Хорватия). Всем странам данной группы присущи общие черты: наличие всенародно избранного президента [i7], который по сравнению с премьер-министром является более «слабой» фигурой, ответственность правительства перед парламентом и функционирование государственного механизма как типичной парламентской системы.
Так, объем полномочий федерального президента Австрии типичен для президентов в парламентских республиках (ст. 27, 2S, 29, 65, 70 Федерального конституционного закона [iS]); все его полномочия осуществляются на основании предложений правительства, и все его решения должны быть скреплены подписью федерального канцлера или министра (ст. 67 упомянутого Закона). Федеральный канцлер и по его предложению остальные члены правительства назначаются федеральным президентом (ч. i ст. 70 Закона) с учетом расстановки политических сил в парламенте. Правительство формируется на срок деятельности Национального совета, перед которым оно несет ответственность (ч. i ст. 74 Закона).
Форма правления Ирландии во многом схожа с австрийской. В Конституции Ирландии (ч. i ст. 12) говорится о том, что президенту «принадлежит первенство по отношению ко всем другим
лицам в государстве» (далее даются ссылки на статьи Конституции Ирландии). Президент осуществляет свои полномочия только по совету правительства (ч. 9 ст. 13). Президент по предложению Палаты представителей назначает главу правительства и по совету премьер-министра, с предварительным одобрением Палаты представителей, назначает других членов правительства (ч. 1.1 и 2 ст. 13). Премьер-министр должен сложить свои полномочия, как только он перестает пользоваться поддержкой [10].
Парламентская система с прямыми выборами премьер-министра - применяется в Израиле, где премьер-министр избирается всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием (ст. 36 Основного закона о правительстве 1992 г.). Выборы в Кнессет проводятся одновременно с выборами премьер-министра; министры назначаются премьер-министром, но их назначение должно быть утверждено Кнессетом (ст. 3в Закона о правительстве) [3].
К еще одной из разновидностей полупрези-дентской формы правления относят гиперпарла-ментскую систему с элементами президенциа-лизма, которая, по мнению данной позиции, относится Южно-Африканская Республика. Конституция 1996 г. предусматривает создание системы, не соответствующей традиционным представлениям о формах правления: законодательная
власть в ЮАР принадлежит двухпалатному парламенту, состоящему из Национального совета провинций (верхняя палата) и Национального собрания (нижняя палата) [21]; президент - глава государства и глава исполнительной власти (подпункт «а» ст. 83) с обширными полномочиями; должность премьер-министра отсутствует. В соответствии с Конституцией президент «осуществляет исполнительную власть совместно с другими членами кабинета» (ч. 2 ст. 85). Кабинет состоит из президента как главы кабинета, заместителя президента и министров (ч. 1 ст. 91). Президент назначает и освобождает своего заместителя и министров (ч. 2 ст. 91), которые несут перед президентом ответственность (ст. 92). В Конституции ничего не говорится об участии парламента в процессе назначения на должности членов кабинета, а также о необходимости выражения вотума доверия новому составу правительства.
Отличие формы правления в ЮАР от президентских и полупрезидентских систем специалисты усматривают в том, что президент ЮАР избирается не прямыми выборами населением, а Национальным собранием (на пять лет) из числа своих членов (ч. 1 ст. 86), существует институт
парламентской ответственности правительства. Если Национальное собрание большинством голосов вынесет вотум недоверия кабинету (но не президенту), то президент должен назначить новый его состав (ч. 1 ст. 102); Конституцией предусмотрен уникальный вариант прекращения полномочий президента - вотум недоверия президенту (motion of по confidence), после чего он и его кабинет уходят в отставку (ч. 2 ст. 102); применяется институт роспуска Национального собрания в случаях:
- если Национальное собрание приняло резолюцию о самороспуске большинством голосов, и с момента избрания Национального собрания истекли три года;
- если оно в течение 30 дней не изберет нового президента (ст. 50 Конституции ЮАР).
Наряду с отмеченными разновидностями в специальной литературе предлагается выделять так называемые квазипрезидентские или квазис-мешанные образования [20], отдаленно напоминающие классические формы полупрезидентского правления и в то же время обособляющиеся своей специфичностью - статусом главы государства, особенной системой его взаимоотношений с исполнительной и законодательной властью, намеренно ослабленным механизмом конституционной ответственности с усложненными процедурами ее приведения в действие и др.
Нередко случается так, что уже утвердившаяся в конституционной практике разновидность смешанной формы правления затем под влиянием определенных факторов видоизменяется. Примером может служить Украина, где внесенными в 2004 г. изменениями в Конституцию президентско-парламентарная форма правления трансформировалась в парламентарно-президентскую.
Точных квалификаций относительно каждого из отмеченных видов государственного устройства власти доктрина не выработала. Понятно, настолько важно изучение причин, условий и факторов как появления вновь возникающих систем организации власти, так и перехода к иным формам государственного устройства.
Литература
1. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993. С. 13.
2. Вебер М. Парламент и Правительство в реконструированной Германии // Антология мировой правовой мысли: в 5 т. М., 1999. Т. III Европа. Америка: XVII-XX вв. С. 634-635.
3. Воробьев В. П. Конституционно-правовая система Государства Израиль. М., 2002. С. 202, 236.
4. Грачев Н. И. Правовой статус Президента и задачи исполнительной власти в Российской Федера-
ции // Механизм исполнительной власти в Российской Федерации: сб. науч. ст. Волгоград, 1994. С. 46-50.
5. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 56-59.
6. Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 106 и след.
7. Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 12.
8. Ковалев А. М. Институт Президента в системе разделения властей (Сравнительный опыт Франции и России): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 25.
9. Конституция Азербайджанской Республики // Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1.
10. Конституция Ирландии // Конституции государств Европы / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Т. 1.
11. Конституция Республики Казахстан // Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2.
12. Кравец И. Российская Конституция и проблемы эффективности ее реализации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4 (45). С. 73.
13. Крутоголов М. А. Конституционный совет во Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1993. С. 13.
14. Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М., 2005. С. 157-158; С. 202; С. 203.
15. Опритов Я. И. Специфика формы государственного правления современной России: Теоретикоправовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001, С. 16-18.
16. Рахманина Т. Я. Принцип разделения властей в конституционном механизме V Французской Республики: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1977. С. 72.
17. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
18. Федеральный конституционный закон Австрийской Республики // Конституции государств Европы / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Т. 1.
19. Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. № 1. С. 109-116.
20. Червонюк В. И. Конституционное право России: учеб. пособие. М., 2003. С. 100.
21. Linz J. Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? P. 87.
22. Ферреро Г. Величие и падение Рима. СПб., 1998.
* * *
MIXED (HALF-PRESIDENTIAL) FORM OF STATE GOVERNMENT: ESTABLISHMENT PURPOSES AND CONDITIONS, FACTORS OF
TRANSFORMATION UNDER MODERN CONDITIONS
A. G. Vamavskiy
In this paper, the mixed (half-presidential) form of government is analyzed. Historical analogs of such organization of supreme authority are given. Features of the mixed form of government are revealed, such as separation of powers, rationalization, arbitration, at alias. By the example of certain countries, original and hybrid varieties of half-presidential form of government are defined and characterized that have arisen in the last decade: presidential-parliamentary and parliamentary-presidential models; half-presidential system with elements of parliamenta-rianism; half-presidential form of government with elements of presidentialism; parliamentary system with direct elections of prime minister; quasi-presidential formations.
Key words: President, government form, mixed government form, presidential-parliamentary model, parliamentary-presidential model, form of half-presidential government.
