CC BY
184
44/2006 Г*
Вестник Ставропольского государственного университета ¡ff^j
ЩРПДНЧЕСКНЕ ИНУКИ
ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ДОКТРИНЫ И МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К. В. Кудряшов
PRINCIPAL LAW DOCTRINES AND PRESIDENTIAL INSTITUTION MODELS IN FOREIGN COUNTRIES: SEARCHING AFTER AN OPTIMAL MODEL FOR THE RUSSIAN FEDERATION
Kudryashov K.V.
The institute of presidential authority existing in Russia is new and has not unequivocal estimations in the Russian society. This article is devoted to the analysis of the presidential institute basic models in the modern world, to the consideration of foreign legal doctrines concerning this problem and is directed to the search of the optimal form to organise the given institute in the Russian Federation.
Институт президентской власти в России является новым и неоднозначно воспринимается в российском обществе. Данная статья посвящена анализу основных моделей института президентства в современном мире, рассмотрению зарубежных правовых доктрин и направлена на поиск оптимальной формыI организации данного института в Российской Федерации.
В начале XXI века, можно с уверенностью констатировать, что институт президентства является доминирующим в большинстве современных государств. Однако правовой статус президентов порой так существенно различается, что это неизбежно вызывает не только бурные научные дискуссии в теории, но и практическую деятельность различных политических сил по поиску оптимальной модели президентства. Длительные и трудные преобразования в России неизбежно вызывают интерес к зарубежному опыту государственного строительства и, как следствие, к сопоставлению опыта России и зарубежных стран. Сравнение основных правовых доктрин и моделей института президентства в зарубежных странах позволит нам лучше понять не только другие страны, народы и общества, но и собственный институт Президента РФ.
Общим в правовом положении современных президентов является закрепление за ними многочисленных статусных символов, эпитетов, подчёркивающих их значимость. Президент: гарант конституции (ст.80 Конституции РФ); гарант прав и свобод человека и гражданина (ст. 79 Конституции Республики Беларусь); гарант национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров, обеспечивающий своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства (ст.5 Конституции Французской Республики); представляет на-
УДК 342.51
циональное единство (ст.87 Конституции Итальянской Республики) и др (8).
Эти многочисленные конституционные символы и эпитеты, подчёркивающие значение главы государства, играют немаловажную роль в поддержании стабильности и преемственности государственного развития. Институт главы государства, в любой его разновидности давно в мире рассматривается как стоящий над борьбой политических сил, служащий гарантом соблюдения конституции, нужд и чаяний народа, символом национального единства.
В то же время, нельзя и упускать из внимания, тот факт, что реальное место и роль главы государства в осуществлении государственной власти зависит и от формы правления, которые имеют свои разновидности.
Форма правления, понимаемая как структура, правовое положение и соотношение высших органов государственной власти - один из традиционных объектов изучения юридической науки, полностью относящийся к ее проблематике. Так как институт президентства является неотъемлемой частью республиканизма, необходимо рассмотреть его основные разновидности в современном мире.
Парламентарная республика рассматривается как форма правления, при которой во главе государства стоит выборное должностное лицо, но правительство формируется и действует лишь при том условии, что оно располагает доверием нижней (или иногда обеих, как например, в Италии) палаты парламента. За рубежом обычно не выделяют парламентарной республики, а предпочитают говорить о «парламентской форме правления», «представительной форме правления», «парламентарной демократии», «парламентарном режиме», «парламентарной системе» и т. п., охватывающей как парламентарную республику, так и парламентарную монархию (6).
Отмечают следующие признаки парламентарной республики: глава государства, как правило, избирается парламентским путём; президент парламентарной республики наделяется формально значительными пол-
номочиями, но на практике не осуществляет почти никакого влияния на осуществление государственной власти из-за необходимости контрасигнации своих решений; провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жёстким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент всегда может быть распущен правительство, утратившим его доверие (9, с. 86).
Парламентарная республика распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия, Италия и ряд других государств. В России и зарубе-жом идут дискуссии о причинах этого. Отдельные авторы считают, что парламентарная республика исчерпала себя полностью на современном этапе, либо крайней мере, имеет существенные недостатки. Так, Е.И. Темнов недостатки парламентарной системы сводит к крайней фрагментарности партийной системы, которая обрекает парламентскую коалицию на аналогичную фрагментарность, а правительство на неустойчивость и к вполне реальной угрозе тирании, которую в состоянии создать простое парламентское большинство (12, с. 260-261). По мнению, В.Е. Чиркина, достоинством этой формы правления является то, что состав и политика правительства непосредственно отражают соотношение сил в парламенте - органе народного представительства. Однако это же считает он и крупным недостатком при отсутствии прочного большинства у какой-либо одной партии порождающего правительственную чехарду, приводя в пример Италию, где за полвека сменилось 50 составов правительств, т.е. каждое управляло страной в среднем менее года (7, с. 129).
Встречаются и более резкие оценки, так, по мнению М.Липсета, имеет место крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы (2, р. 35). Однако это представляется напрямую не связанным с кризисом парламентаризма в указанных странах, тем
44/2006
Вестник Ставропольского государственного университета
более, что подавляющее число указанных М. Липсетом стран, после окончания Второй мировой войны вернулись именно к парламентарным формам правления.
Рассмотрение характерных черт организации и порядка функционирования института президентства в современной парламентарной республике, позволяет сделать вывод о том, что президент не является ключевой фигурой в системе центральных органов государственной власти. Реально определяет и руководит политикой страны правительство, что делает основной фигурой в системе государственного управления премьер-министра. Сама же исполнительная власть, по существу, является продолжением законодательной, и тем самым сводиться к минимуму возможный конфликт между ветвями государственной власти. Это возможно благодаря единству высших органов государственной власти, так как премьер-министр и члены правительства назначаются и контролируются парламентским большинством. В результате, по общему правилу, правительство остаётся у власти лишь до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства, с потерей которого оно уходит. В то же время возможен и роспуск парламента (или его нижней палаты), что создаёт политически ответственный и парламент, и правительство.
Президентская республика является, явно преобладающей разновидностью республиканской формы правления. Характерные признаки этой республики: соединение в руках президента полномочий главы государства и правительства; отсутствие института парламентской ответственности правительства; внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства; ответственность правительства только перед президентом; сосредоточение в руках президента огромной политической, военной и социально-экономической власти; отсутствие у парламента права на объявление вотума недоверия правительству (13).
В зарубежной научной литературе проблеме функционирования института президентства в президентской республике уделяется достаточно много внимания. Интерес
представляют прежде всего труды Д. Барбера, В. Вильсона, Д. Гамильтона, С.М. Липсета, Р. Нойштадта, А. Шлезин-джера и других американских авторов. Их труды показывают, не все одобрили учреждение президентского поста, некоторые рассматривали его как план по созданию выборной монархии. Полной уверенности не было даже у сторонников учреждения президентской власти. Общеизвестен, например, ответ Б.Франклина, данный им по возвращении домой на вопрос о том, какая же в конечном счете форма правления была создана Конвентом - республиканская или монархическая, он ответил: «Республика, если вам удастся её сохранить!» (1).
Особенностью современного республиканизма являются различные корректировки формы правления, в результате которых остается все меньше «чистых» президентских и парламентарных республик и возникают «гибридные» или смешанные формы правления - суперпрезидентские, монократические и полупрезидентские республики.
С учетом ранее рассмотренных классических форм республики можно сделать вывод, что главное различие между ними заключается в способе политической ответственности правительства, а все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства не являются решающими, так, например, в парламентарной республике правительство также формально назначается президентом, хотя на деле его акт о назначении главы правительства отражает лишь волю парламентского большинства.
Любая из «классических» республик имеет свои положительные и отрицательные стороны. Одной из положительных черт президентской республики - стабильность правительства, которое парламент не имеет права уволить из-за борьбы партийных фракций или изменения соотношения сил в его стенах, но также очевидно, что имеет место и тяготение к авторитаризму, так как в любом случае возможность контроля парламента за деятельностью правительства существенно ограничивается. С другой стороны, положительной чертой парламентарной
республики является ответственность правительства перед парламентом, которое обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте, а следовательно, и общественное мнение. Но правительство в парламентарной республике в условиях многопартийной системы, особенно если нет доминирующей партии или устойчивой коалиции партий, образующих парламентское большинство - слабо, нестабильно и часто отправляется парламентом в отставку, что для страны, переживающей радикальные экономические реформы, не желательно, так как неизбежно будет вызывать спад экономической деятельности, снижение уровня жизни, инфляцию и тормозить становление институтов гражданского общества, подавлять в них процессы саморегуляции.
Основой для возникновения супепре-зидентской республики стала форма правления установленная в США, давшая миру образец стабильной системы правления, на которую впоследствии ориентировалось большинство, как новых независимых государств, так и метрополий. Однако результат оказался неодинаковым. Это и сползание республик к монархии и диктатуре, и возникновение различных вариантов республиканской системы правления. Особенно показателен в этом отношении опыт государств Латинской Америки.
На становление и развитие основных государственно-правовых институтов стран Латинской Америки накладывает определенный отпечаток то обстоятельство, что до настоящего времени эти страны по основным социально-экономическим показателям занимают особое промежуточное положение между развитыми постиндустриальными странами и освободившимися государствами Азии и Африки. Они в значительной степени опережают по важнейшим показателям последние, но значительно отстают от про-мышленно развитых постиндустриальных стран. Постоянные изменения государственно-правового механизма этих стран, являющиеся прямым результатом нестабильности политических систем, оказывают, естественно, непосредственное воздействие на характер и функционирование основных госу-
дарственно-правовых и политических институтов.
Представляется, что причин перерождения формы правления в странах Латинской Америки несколько: прямое вмешательство вооруженных сил в политическую жизнь; решающая роль исполнительных органов в системе разделения властей (президента и правительства); совмещение постов главы государства и главы правительства создавшее мощный, почти единолично осуществляемый, инструмент власти; президентская власть в функционирует в большинстве случаев в условиях слабой и нестабильной партийной системы.
Таким образом, суперпрезидентская республика - это система государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, практически неконтролируемая президентская власть. Для обоснования этого используют принцип прямых выборов президента избирателями, благодаря которому он получает, мандат на управление страной непосредственно «из рук народа», что и дает ему право противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям.
В качестве противовеса всевластию президента был введен принцип ротации, т.е. невозможность переизбрания президента на следующий срок. Теоретически он препятствует возможности установления диктатуры президента, но на практике далеко не всегда может предотвратить государственные перевороты и установление диктаторских режимов. Усилению личной власти президента способствует отсутствие в ряде указанных стран поста вице-президента республики. Случаи отстранения президента от власти в порядке процедуры «импичмента» в Латинской Америке крайне редки. Значительно чаще, чем «импичмент» и политическая ответственность в формах, предусмотренных конституцией, в странах Латинской Америки используется отстранение от власти в результате государственного переворота.
В большинстве латиноамериканских государств президент имеет право осущест-
44/2006
Вестник Ставропольского государственного университета
влять прямое вмешательство в дела штатов или провинций и под предлогом «обеспечения» общественного порядка отстранять от власти местное правительство, назначать там своего представителя, приостанавливать действие местного законодательства, вводить чрезвычайное законодательство и т.д.
Другой республиканской формой правления, характеризующейся максимальной концентрацией власти в руках главы государства, при которой все другие органы государственной власти и управления выступают как подчиненные институты, является монократическая республика. Многие отечественные исследователи не видят разницы между суперпрезиденсткой и моно-кратической республиками, считая их тождественными. Однако африканские юристы, включили это понятие в научный оборот именно из-за того, что увидели в ней самостоятельную форму республики. Ф.Мбоме отмечал, что в большинстве случаев существующие в африканских странах системы не являются президентскими республиками, во всяком случае, американского образца, речь идет о монократизации в том смысле, что все замыкается на личности главы государства, который доминирует над всеми институтами, включая партию и примыкающие к ней организации (3, р. 43).
Как лидер правящей политической партии и как глава государства и правительства президент располагает основными рычагами политической власти - государственной и партийной. Такая концентрация и централизация власти сопровождается ее персонификацией и ведет к установлению личной диктатуры политического лидера объявляемого «вождем» или «отцом нации». Некоторые юристы соотносят данную республику с советской республикой. Так Автономов А.С., рассматривая особенности данного типа республиканизма, отмечал, что в ряде республик центральной фигурой в системе государственных органов является единоличный лидер. Пост который занимает этот лидер, может носить разные названия -президент, фюрер, генеральный или первый секретарь и т. п. Роль представительных и судебных органов в этих странах невелика, а
практически вся полнота власти сосредотачивается в руках единоличного лидера. По форме правления такие республики относятся к монократическим (5).
Представляется, что характерной особенностью монократических республик является то, что, несмотря на существующую форму президентуры - единоличную, смешанную или коллективную человеком №1 в государственной иерархии всегда был Генеральный секретарь партии, который в большинстве случаев занимал все ключевые государственные посты и реально руководил государством.
Фундаментальные изменения, происходившие в мире с конца 80-х г.г. ХХ века, связанные с крушением социалистического лагеря, стимулировали дальнейшее распространение института президентства. Во главе, постсоциалистических государств Европы, а также на территории бывшего СССР встали президенты. Таким образом, смена общественно-экономического строя в указанных странах объективно привела к восприятию государственно-политических институтов западных стран.
На Россию, как и на многие из указанных стран, оказала огромное влияние французская модель - полупрезидентской республики, при которой: президент избирается всеобщим голосованием; располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от парламента и правительства; наряду с президентом действует правительство, возглавляемое премьер-министром, которое ответственно перед парламентом; президент призван объединять все ветви государственной власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию.
В юридической науке, такая модель нередко вызывает возражения. Так, например, Л.А. Окуньков отмечает, что концентрация полномочий государственной власти в руках президента отнюдь не свидетельствует об оптимальности конституционного выбора. Напротив, возрастают соблазны единоличной власти, присущие человеческой природе. А расчет только на особый управленческий талант и государственный
ум может привести к трагическим последствиям... все это дает основания для переосмысления официальных достоинств избранной формы правления (10, с. 132). Российскую «полупрезидентскую» Конституцию, смоделированную по французскому образцу, такие исследователи как М. Шугарт и Дж. Кери считают наиболее нестабильной (4). Р. Саква делает вывод о том, что институт президентства в России начал приобретать черты прежнего царистского и большевистского режимов, со слабыми премьерами, минимальным разделением властей и сосредоточением политической власти у самого лидера, который напоминает царедворца или генсека в окружении сотоварищей по Политбюро, по Центральному комитету компартии или по его аппарату. Невероятная концентрация власти, сопровождающаяся высоким уровнем коррупции и крайне низким уровнем эффективности, произошла в России ещё раз (11).
Эта критика сама по себе не нова, в той же Франции, все президенты V республики, кроме самого Ш. де Голля, критиковали президентский режим власти, пока были парламентскими деятелями (Ж. Помпиду, В. Жискар ДЭстен, Ф. Миттеран, Ж. Ширак). Однако, когда они были избраны, никакой конституционной реформы не произошло, и все они пользовались сочетанием преимуществ, которые дает сильному главе государства президентский режим со свойственными только парламентарной форме правления неответственностью главы государства и правом роспуска.
Действительно, некоторые конструкции, заложенные в полупрезидентскую модель, как показала практика, самой Франции с 1958 г. и других государств, последовавших ее примеру, не реальны в жизни. Например, функция арбитража главы государства, которая фактически сведена к осуществляемому президентом руководству исполнительной властью, к патронажу правительства, во всех проблемах с которыми оно сталкивается во взаимоотношениях с парламентом.
Дуалистическое регулирование организации правительственной власти, преду-
смотренной Конституцией Франции 1958 г., способствовало превращению именно президента в реального главу правительства, а премьер-министр играет в нем второстепенную роль. Так было при всех президентах. Общеизвестно, по этой ситуации, мнение М.Дюверже: «Премьер-министр в V Республике играет роль подставного лица, прикрывающего политику президента».
Прерогативы главы государства в полупрезидентской республике в сфере исполнительной власти выражаются в том, что он назначает премьер-министра и принимает его отставку, а по предложению последнего назначает и смещает членов правительства. Президент республики председательствует на заседаниях правительства, подписывает обсужденные на нем ордонансы и декреты. Президент ратифицирует международные договоры, является главнокомандующим вооруженными силами. Вокруг президента имеется официальный аппарат, составленный из его ближайших сотрудников и дублирующий официальное правительство. Парламент не только лишился права избирать президента, но и не может сместить его. Президент общается с парламентом посредством посланий, которые зачитываются в палатах и не подлежат никакому обсуждению. Президент может созывать парламент на чрезвычайные сессии. Все законы, принятые парламентом, промульгирует президент. Он имеет право потребовать от палат их нового обсуждения (Вето) либо передать в Конституционный совет любой закон для проверки его соответствия Конституции. Президент вправе поставить на референдум законопроект, касающийся организации государственных властей или одобрения соглашения, международного договора. Президент обладает правом роспуска нижней палаты, а в случае чрезвычайных обстоятельств президент может взять на себя всю полноту государственной власти, фактически отстраняя другие органы (ст.16 Конституции Франции).
Таким образом, в руках главы государства при полупрезидентской республики сосредоточена огромная власть, а полномочия его шире, чем полномочия президента
44/2006
Вестник Ставропольского государственного университета
США, что представляется оптимальным и для России по нескольким причинам. Во-первых, споры о том, какая из систем республиканского правления - является лучшей носят полемический характер, поскольку не существуют универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утверждённый в той или иной стране, равно и как национальная форма его воплощения, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов формирующих политическое бытиё общества. Во-вторых, история развития государства и права в новейшую эпоху, показывает, что страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, где проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. В-третьих, в обществах, которые характеризуются недостаточной степенью взаимного общественного доверия, полупрезидентская система правления в лучшей мере, чем другие типы государственного режима, позволяет защитить процессы укрепления демократии. В-четвертых, у России не будет ни сильного общества, ни сильного государства, ни сильной армии и флота без укрепления института президентской власти.
На основании вышеизложенного представляется, что полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесения президента за рамки привычной «триады». Само расширение президентских полномочий может быть осуществлено посредством внесения изменений в Конституцию РФ 1993 г. либо на основе политических соглашений, прецедентов, обычаев. Последнее подтверждено опытом многих стран. Например, А.Линкольн сформулировал «прерогатив-ную теорию» президентской власти, квинтэссенцией которой стал вывод о том, что президент США для решения стоящих перед страной проблем, имеющих чрезвычайный характер, может принять во благо нации и
принять на себя внеконституционные полномочия, а затем без санкции конгресса (т.е. вопреки конституции) резко увеличил размеры армии, объявил чрезвычайное положение, по своему усмотрению использовал средства государственной казны, отменил рабство, приостановил действие конституционных гарантий прав граждан. Так, без внесения изменений в текст конституции полномочия президентов США в 60-е гг. XIX в. были существенно расширены. Увеличению полномочий президента может способствовать и общественное мнение, которое ждет от главы государства мер реагирования на происходящие в реальной жизни события, самого различного характера. Общественное мнение подталкивает главу государства к принятию конкретных, ответных мер это создает прецедент, а следующий президент уже повторяя эти меры порождает политический обычай, неконституционно расширивший его права.
Представляется также, что концентрация значительных полномочий у главы государства в России обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Barber J. The Presidential Character: Predicting Performance in White House Corwin E / The President: Office and Powers. - New York, 1957; Hamilton J. War powers and the Constitution. - Washington, 1984; Lipset M. The first new nation: The United States in historical comparative perspective. - New York, 1963; Neustadt R. Presidential Power. - New York, 1960; Idem. Presidential Power: The Politics of Leadership with Reflections on Johnson and Nixon. - New York, 1976; Rossiter C. The American Presidency. - New York, 1956; Schlesinger A. The Imperial Presidency. - New York, 1972; Wilson W. Congressional Government: A Study in American politics. - Boston, 1985; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. С приложением документов: декларация независимости. Статьи конфедерации. Конституция США. - Benson. Chalidze Publications, 1990; Вильсон В. Указ. соч.; Ной-
штадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. -М., 1997.
2. Lipset M. The first new nation: The United States in historical comparative perspective. -New York, 1963.
3. Mbome F. Legitimite du pouvoir et science politique en Afrique contemporaine // Penant. -1981. - № 773.
4. Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. - Cambridge University Press, 1992.
5. Автономов А.С. Правовая онтология политики. - М., 1999.
6. Беджгот В. Государственный строй Англии. - М., 1905; Дайси Ф. Основы государственного права Англии. - М., 1907; Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государственности. - М., 1909; Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. - СПб., 1903; Орландо В. Принципы конституционного права. -М., 1907; Эсмен А. Общие основания конституционного права. - СПб., 1909.
7. Чиркин В.Е. Основы сравнительного госу-дарствоведения. - М.: Артикул, 1997.
8. Конституции стран СНГ и Балтии / Состав. Г.Н. Андреева. - М.: Юрист, 1999; Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада / Состав. В.В. Маклаков. - М. : Бек, 1996.
9. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -М.,1996.
10. Окуньков Л.А. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.,1999.
11. Р. Саква. Институт президентства или не-опатерналистический политический режим. Международный семинар «10 лет Конституции РФ». -М., 2003.
12. Темнов В.Е. Форма государства // Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. - М.: Юрист, 1994.
13. Чиркин В.Е. Форма государства в буржуазных странах и в странах, развивающихся по капиталистическому пути // Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости / Под ред. Б.А. Стародубского и В.Е. Чиркина. - М., 1977; Крутоголов М.А. Президентская республика // Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. Т.2. Основные институты / Отв. ред. В.А. Туманов. - М., 1987; Венгеров А.Б., Ка-шанина Т.В. Форма (устройство) государства // Теория государства и права. Ч.1. Теория государства. - М., 1995; Марченко М.Н. Методологические проблемы изучения форм государств // Проблемы теории государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. - М, 1999.
Об авторе
Кудряшов Константин Викторович, кандидат исторических наук, доцент по кафедре государственно-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета, заместитель декана юридического факультета по учебной работе. Сфера научных интересов - история права и государства. Опубликовано более 40 научных и учебно-методических трудов.
