CC BY
321
Конституционное право, административное право
УДК 342.3 К. Азиз*
Парламентарный формат правления: научная полемика о роли и значении конституционно-правового института главы государства
В настоящей статье, автор, изучая особенности парламентарной формы правления, а также роль, место и значение президентского института в такой республике, обосновывает существование в науке разногласий в сфере определения конституционно-правового положения главы государства.
Ключевые слова: форма правления, полупрезидентская республика, президентская республика, парламентарная республика, президент, глава государства, правительство, парламент.
K.Aziz*. Parliamentary format of the board: scientific debate about the role and importantce of constitutional and legal institutions of the head of state. In this article, the author, studying the features of the parliamentary form of government, as well as the role, place and importance of the presidential institution in this country, proves of the existence of differences in science, in determining the constitutional and legal position of the head of state.
Keywords: form of government, semi-presidential republic, presidential republic, parliamentary republic, the president, the head of state, government, parliament.
С появлением современных правовых государств, прошедших целый ряд стадий и этапов своего становления, и вплоть до середины ХХ столетия было принято различать две (президентская и парламентарная) основные разновидности республиканской формы правления [1, с. 138]. Как было верно подмечено конституционалистами Э.А. Гаджи-Задэ и Ф. Арданом, только принятие Конституции Пятой республики во Франции в 1958 г. внесло в эту классификацию существенные поправки [2, с. 27; 3, с. 165]. Франция таким принятием образовала прецедент для создания новой категории -полупрезидентская республика, к которой, кроме неё, различные авторы относят и такие государства, как Греция, Турция, Португалия, Австрия, Пакистан, Финляндия, Исландия и некоторые другие [4, с. 23; 5, с. 152-153]. Следует отметить, что именно с этого периода в доктрине конституционного права начинают выделять три классические формы республиканского правления: парламентарную, президентскую и смешанную [4, с. 175-177; 7, с. 83-90]. Хотя следует отметить, что некоторые учёные, такие как К.В. Арановский [8, с. 159-173], М.Н. Марченко [9, с. 97], С.Н. Сабикенов [10, с. 35] и др., до сих пор продолжают утверждать, что существуют лишь две формы республиканского правления. Другие, признавая наличие смешанной (полупрезидентской или полупарламентской) формы правления, рассматривают её не как самостоятельный вид, а как временный, переходный тип от одной формы правления к другой [11, с. 123-124].
Мы считаем, что вышеуказанные авторы неправы, т.к. не считались с мировой практикой, безусловно, доказывающей наличие смешанного (полупрезидентского, полупарламентского) вида правления.
Определившись более или менее с существованием в доктрине конституционного права трёх типов республиканского правления, рассмотрим подробнее парламентскую форму правления.
Общеизвестно, что в ней существовал только один орган всенародного представительства -парламент, которому формально-юридически и принадлежала вся полнота законодательной власти.
* Азиз, Канатбек, член Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики, главный редактор научно-практического журнала «Заманбап илим», кандидат юридических наук, доцент. Адрес: 720040. Кыргызстан, г. Бишкек, ул. Раззакова № 59. E-mail: [email protected].
* Aziz, Kanatbek, a member of the Central commission for elections and referenda of the Republic of Kyrgyzstan, the chief editor of the scientific and practical magazine «Zamanbap Ilim», candidate of science of law, docent. Address: 720040. Kyrgyzstan, Bishkek, Razzakov str., 59. E-mail: [email protected].
© Азиз К., 2013
Конституционное право, административное право
Вместе с тем это не означало, что высший законодательный орган государственной власти не имел право делегировать свои законодательные функции правительству.
Что касается самого президента, то в таких республиках он избирается или парламентом (Турция, Израиль, Чехия) или при непосредственном участии его парламентариев - специальной коллегией выборщиков (ФРГ, Италия, Индия). Президент в этом случае являлся главой государства лишь конституционно, без дополнения «глава исполнительной власти». В большей степени этот титул носил номинально-церемониальный характер, поскольку президент не обладал реальными полномочиями. Деятельность правительства и иных органов управления практически не контролировались им.
Такой глава государства не обладал правом отлагательного вето на законы, принятые парламентом. Выполняя роль «законодательного» нотариуса, президент имел право лишь (фактически обязанность) подписывать и опубликовывать законы после их прохождения в высшем представительном органе, не имея при этом права на законодательную инициативу. Президент, не являясь главой исполнительной власти, также не имел права формировать (или участвовать в формировании) правительства. Как показывает мировая практика, таким правом обладали или нижняя палата парламента (если парламент имел двухпалатную структуру), или депутаты политической партии, сумевшие на выборах занять более половины мест в парламенте, или коалиция партий, являющаяся парламентским большинством в этом законодательном органе.
Вместе с тем неучастие в формировании правительства не означало, что президент осуществлял свои полномочия по принципу: «Я без вас, а вы без моего участия». При принятии тех или иных нормативно-правовых актов (указов, распоряжений, соглашений) президент обязан был согласовывать их с правительством (премьер-министром) или соответствующими ответственными министрами (принцип контрасигнатуры).
Что касается самого правительства, то в такой республике оно фактически являлось продолжением законодательной власти. В первую очередь, это подтверждало занятие министерских должностей подавляющей частью самих парламентариев. Стоит обратить внимание на то, что степень соблазна повышалась у парламентария в связи тем, что находиться на министерской должности, он мог, даже оставаясь депутатом [12].
Но «одно целое» двух ветвей государственной власти не означало, что ответственность первой разделяла последняя. В парламентской республике исполнительная власть несла ответственность лишь перед своим «создателем», то бишь перед парламентом, и президент не мог по собственному желанию уволить главу правительства, одновременно являющегося лидером парламентского большинства.
Такая инициатива должна была быть подана самим «парламентом». Лишь в этом случае правительство могло уйти в отставку. Если нет, то на основе вотума недоверия правительству (Израиль), по предложению главы правительства (ФРГ), после заслушивания спикеров палат парламента (Италия) это мог сделать самостоятельный орган государственной власти как глава государства.
Он, в свою очередь, используя своё «замороженное» право, в частности, вступив в политическую игру по «ликвидации» одной из ветвей государственной власти, по собственному желанию мог доисполнить желание парламента, т.е. ликвидировать (отправить в отставку правительство) созданное им «детище» или наказать сам парламент (распустить весь или нижнюю его палату) за некачественное формирование и за появление такого желания.
Резюмируя вышеизложенное, мы приходим к выводу, что при парламентской форме правления принцип жёсткого разделения властей отсутствовал, но срабатывала система сдержек и противовесов. Главной особенность этой модели в том, что в таком государстве происходило фактическое «переплетение» ветвей государственной власти. Органы государственной власти действовали по принципу: «общими усилиями во благо государства». Однако это никак не означало, что подобное «переплетение» не выделяло главного среди властных. Это система была основана на господстве партийного большинства в парламенте, которое было способно объединить законодательную, исполнительную, и иногда и судебную ветви государственной власти в руках партийной элиты [13, с. 199].
Что касается главы государства, то в таком государстве он носил чисто номинально-церемониальный характер и не обладал реальными полномочиями. В соответствии с парламентской конституцией и иными не противоречащими ей соглашениями его полномочия были переданы правительству страны, которое и нёсло политико-юридическую ответственность за реализацию внутренней и внешней политики. При этом президент как глава государства не входил ни в одну из ветвей государственной власти. Такой формат взаимоотношений принуждал признать главу государства четвёртой, самостоятельной ветвью государственной власти, именуемой «президентской».
Отсюда возникал вопрос: «Нужен ли был вообще такой президент (с ограниченными возможностями)?» Мы уверены, что нужен. Ведь глава государства являлся единственным в своём роде постоянно действующим органом государственной власти, выступающим в роли судьи между парламентом и правительством страны. Именно ему была отведена роль правового «инструмента» либо прекращения «действующей» и начала «новой» законодательно-исполнительной власти, либо нахождения компромисса между ветвями государственной власти. В этом случае, как справедливо отметил кыргызстанский учёный С.К. Косаков, президент выполнял арбитражно-интегративную функцию, которая подталкивала, а порой и принуждала органы власти к сотрудничеству и сосуществованию, способствовала координации действий и интеграции разделённых ветвей в рамках стабильного целого [14, с. 10-11].
Как показывает анализ, в современной политической и юридической доктринах одной из наиболее спорных тем является сравнивание достоинств и недостатков президентской и парламентской моделей правления с точки зрения демократического развития.
Азиз К. Парламентарный формат правления: научная полемика о роли и значении конституционно...
Так, к примеру, американский политолог Х.Дж. Линц утверждал, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий представляют собой парламентские республики, в то время как среди президентских к этой категории относится лишь Соединённые Штаты Америки. Стоит отметить, что его вывод, был поддержан и другими западными учёными. В период 1979-1989 гг. в мире существовало 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентскими, две полупрезидентскими и пять - президентскими (плюс два «гибрида» - Швейцария и Финляндия) [15].
Как полагает американский учёный, это было не случайно. Система правления, опирающаяся на большинство в высшем представительном органе страны, была пригодна для утверждения демократии, особенно в глубоко расколотых обществах с множеством партий. С точки зрения Х.Дж. Линца, система президентского правления придала занимающему должность президента «церенимониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы правительства, создавая таким образом ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей был лишён, даже самый популярный премьер-министр. Мы полагаем, что в данном случае Х.Дж. Линц имел виду, что президент, даже являясь главой исполнительной власти, при этом не нёс ответственности за её реализацию. Ответственность за это несло правительство страны. Глава государства работал по принципу: «Я ваш главный, но за те или иные мои погрешности, несёте ответственность вы сами».
Именно поэтому, считаем, западный исследователь решил выделить ряд недостатков, непосредственно относящихся к вышеуказанной мысли. В частности, он указывал, что одним из источников проблемы является достаточно чётко определённый президентский срок, из-за чего политический процесс очень часто распадается на жёсткие разграниченные периоды, и этим ликвидируется возможность для проведения преемственной политики тактических корректировок [15]. Иными словами, если президент совершал грубые политические просчёты или терял доверие народа, то не было в наличии никаких средств, которые могли бы принудить его уйти в отставку. И то, что при парламентской системе вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской могло бы переродиться во всеобщий кризис режима.
Следующим недостатком американский политолог считал мажоритарную избирательную систему, благодаря которой «победитель получал всё». Такой вид выборов из-за чёткого определения единственного «победителя» и «кучи» «побеждённых» становился «катализатором» обострения общественных отношений и приводил лишь к дальнейшей поляризации. Более того, при такой разновидности избирательной системы президент не всегда представлял большинство избирателей. Бывали и такие президенты, которые пришли к власти, получив столько же голосов, сколько иные премьеры правительства меньшинства. Например, С. Альенде, имея лишь 36,2 % голосов, в 1970 г. стал президентом Чили [16].
Но это никак не означало, что и президент, и премьер-министр страны при осуществлении своих полномочий обладали равными возможностями. Руководитель правительства в тех или иных случаях был вынужден сотрудничать с другими партиями, а глава государства в аналогичной ситуации мог быть уверен, что обладает независимой властью и поддержкой народа. В президентских республиках часто возникала проблема двойной демократической легитимности, когда и президент, и парламент, получив свою власть из рук народа, фактически не могли определиться, кто же из них всё же является выразителем воли этого самого народа? Стоит отметить что, по мнению этого учёного, такого рода безвыходные конфликты могли создать условия для поощрения «аутсайдеров», т.е. возможности избрания человека, далёкого от политики. Законодательные механизмы такой модели правления могли в случае досрочного прекращения полномочий главы государства вывести на «арену победителя» человека, который при обычной избирательной процедуре никогда не стал бы президентом. Президентская система побуждала кандидатов давать электорату невыполнимые обещания. Более того, она могла породить у электората видение политического лидера как «спасителя».
И, наконец, последний недостаток, выделенный Х.Дж. Линцем: трансформация президентских режимов (при наличии многопартийности) в систему «двойного меньшинства», когда глава государства, пользуясь поддержкой простого большинства электората, в законодательном органе работал всё же с абсолютным большинством, в котором его «родная» партия отсутствовала [17, с. 20-21].
Пожалуй, в словах американского политолога есть доля правды. Но такую позицию не приняли другие представители зарубежной науки. Так, Дональд Л. Горовиц в своей научной статье «Различия демократий», акцентировав внимание на процессах нестабильности, характерных для постколониальных Азии и Африки, сделал вывод, что главным источником отсутствия демократии являлись не президентские системы, а парламентские [18]. Он был убеждён, что позиция Х.Дж. Линца, уверенно заявляющего, что только президентские системы приводят к разделению общества на победителей и проигравших, являлась ошибочным. Неверным было и его убеждение в том, что именно президентская власть вносила нежелательный элемент политики типа «победитель получает всё» в общество, которое, наоборот, нуждалась в согласительных механизмах. Ведь кандидат на пост президента как считал Дональд Л. Горовиц, «либо избирается, либо проигрывает выборы, в то время как при парламентской системе возможно много различных исходов» [18].
С точки зрения С.М. Липсета, определяя достоинства той или иной системы, в первую очередь нужно исходить из опыта, в частности, учесть крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми воинами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы. И, наоборот, считаться с примерами стабильного и демократического президентского правления в таких странах, как Чили (до А. Альенде), Коста-Рика и Уругвай (большую часть XX столетия) [19, с. 35].
Конституционное право, административное право
При этом американский исследователь отмечал, что существенное влияние на развитие демократии оказывали культурные и экономические факторы. Он был уверен, что «большинство стабильных демократий характерно для богатых и протестантских стран, а менее демократичные режимы характерны для католических и бедных стран». Не входили в эти категории мусульманские страны, т.к. все они, с точки зрения С.М. Липсета, были практически авторитарными, с монархической или президентскими системами правления. Было бы нелегко приписать слабость демократии в этих государствах типу существующих в них политических институтов.
Что касается нашей позиции, мы считаем, что в какой-то степени был прав лишь С.М. Липсет. Ведь на самом деле споры о том, какая из разновидностей правления лучше, носят полемический характер, поскольку ни сама наука, ни мировая практика, ещё не представили обществу безупречную, универсальную систему правления, которая подошла бы для всех стран мира. К примеру, восхваляя президентскую модель правления, мы вспоминаем такую страну, как Соединённые Штаты Америки, но, говоря о её минусах, мы говорим о Латинской Америке, в которой упомянутая модель создала условия для трансформации режима в авторитаризм, не так ли? Или Кыргызстан, где существовали и президентская, и смешанная, и парламентские модели правления. При этом две первых стали катализатором превращения в жёсткий в президентский режим, а последняя привела к использованию неэффективных механизмов правления, к отсутствию людей или структур, ответственных за неправильное руководство страной.
Конечно же, винить ту или иную модель правления было бы тоже неправильно, ибо проблема не в форме правления, а в том, как она сможет реализоваться в том или ином государстве. Здесь большую роль играет психологический фактор самого общества. Та же мысль была высказана и белорусским конституционалистом А.Г. Паречиной. Тип республиканского правления, утверждённый в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, по её мнению, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой «чистой» системе были присущи свои достоинства и недостатки [20, с. 45].
Список литературы
1. Гуггенберг, Б. Теория демократии // Политические исследования. - 1991. - № 4.
2. Гаджи-Задэ, Э. А. Конституционные модели формы правления и институт президентства в странах СНГ: дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2005. - 227 с.;
3. Ардан, Ф. Франция: государственная система. - М.: Юрид. лит. 1994. - 174 с.
4. Сахаров, Н. А. Институт президентства в современном мире. - М.: Юрид. лит., 1994. - 176 с.;
5. Чиркин, В. Е. Современное государство. - М.: Международные отношения, 2001. - 416 с.
6. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости / Под ред. Н.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. - М.: Юрид. лит., 1979.
7. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. - М.: Белые альвы, 1996. - 400 с.
8. Арановский, К. В. Государственное право буржуазных стран : учеб. пособие. - М.: ФОРУМ, ИНФРА, 2000.
9. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, - 466 с.
10. Сабикенов, С. Н. Опыт конституционно-правового регулирования формы правления в зарубежных странах: проблемы и перспективы // Вестник Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына / Материалы международной научно-практической конференции «Президент в системе органов государственной власти Кыргызской Республики: состояние и перспективы».-Бишкек, Специальный выпуск, 2012. - 456 с.
11. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: Издательская группа «НОРМА ИНФРА-М», 1999.
12. Абдукадыров, К. А. Взаимоотношения парламента с правительством и место главы государства Кыргызской Республики // Сборник докладов, посвящённых ко дню Конституции Кыргызской Республики. - Б., 2011.
13. Медушевский, А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. - М.: ГУ ВШЭ, 2002. - 512 с.
14. Косаков, С. К. Место Президента Кыргызской Республики в системе органов государственной власти // Вестник Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына / Материалы международной научно-практической конференции «Президент в системе органов государственной власти Кыргызской Республики: состояние и перспективы». - Бишкек, Специальный выпуск, 2012. - 456 с.
15. Линц, Х. Дж. Опасности президентства. Пределы власти. URL: http: //old.russ.ru/antolog/ predely/2-3/dem14.htm (дата обращения: 28.12.2012).
16. Сальвадор Исабелино Альенде Госсенс. URL: http://nado.znate.ru/ Сальвадор_Альенде (дата обращения: 28.12.2012).
17. Линц, Х. Дж. Угрозы президентства // Век XX и мир. - 1994. - № 7-8.
18. Горовиц, Д. Л. Различия демократий. Пределы власти. URL: http://old.russ.ru/antolog/ predely/2-3/dem26.htm (дата обращения: 28.12.2012).
19. Липсет, С. М. Культурный фактор (о президентстве в условиях стабильности демократии) // Пределы власти. - М., 1994.
20. Паречина, С. Г. Институт президентства: история и современность. - Минск, 2003. - 163 с.
